船舶水污染物聯單制度運行存在的問題及海事監管建議

陳晉鵬

為打好船舶污染防治攻堅戰，實現對船舶水污染物接收、轉移、處置等作業活動的有效監管，沿海各地先后出臺了船舶水污染物聯單制度，實現了海事、環保、環衛等多部門聯合監管。但是，在實際運行過程中，因為各部門法規依據不同、執法模式各異，依然存在著很多問題。本文圍繞聯單制度運行、聯單制度特點、實際監管現狀等方面進行分析，提出海事安全監管建議。

一、船舶水污染物監管現狀

船舶在正常營運過程中，必然會產生含油污水、殘油（油泥）、生活污水、化學品洗艙水和船舶垃圾等對海洋環境有害的水污染物。國際海事組織很早就意識到此類物質的危害，通過《國際防止船舶造成污染公約》（以下簡稱“防污公約”）及其附則，對上述污染物在船上的收集、存放和排放等進行了詳細規定。國內通過《海洋環境保護法》《防治船舶污染海洋環境管理條例》等法律法規，對船舶水污染物相關作業活動提出了要求，通過《船舶水污染物排放控制標準》（GB3552—2018）明確了排放的具體標準。

在現有國際公約和國內法律法規的要求下，船舶水污染物除了可以在航行中經相應處理裝置處理后按標準排放外，也可以通過港口接收設施或船舶污染物接收單位進行排放及處置。2019年1月，交通運輸部、生態環境部、住房和城鄉建設部聯合發布《關于建立完善船舶水污染物轉移處置聯合監管制度的指導意見》（以下簡稱“指導意見”），明確提出要對船舶水污染物要進行分類處置和閉環管理，通過船舶水污染物接收、轉移、處置等單證要求，建立從產生、接收、轉移到處置的全鏈條監管制度，為聯單制度的出臺和運行打下了基礎。

從海事監管角度看，船舶防污染類法規體系側重于船舶污染物接收環節，通過船舶污染物排放作業報告、接收作業報告和月度備案制度，對污染物的接收數量、作業情況進行管控。但是，在污染物接收船舶排岸環節沒有和陸域環保、港航等部門銜接配套的手段，客觀上造成了監管盲區，船舶污染物私排亂放的問題屢禁不止，造成了一定的海洋污染和社會影響。聯單制度的出臺有效填補了這一薄弱環節，有助于海事監管部門跟蹤管理污染物接收單位收集的船舶污染物去向，針對性開展船舶污染物排放和接收作業監管。

二、存在的問題及原因分析

各地的聯單制度因地制宜，各有不同，但總體是圍繞著船舶水污染物接收單位接收作業、污染物轉移單位轉移作業、危險廢物處置單位處置作業這三個關鍵環節進行制度設計的。目前存在的普遍性問題主要有：

（一）部分水污染物的定義不統一

在“指導意見”中將含油污水、殘油（油泥）、生活污水、化學品洗艙水和船舶垃圾等均列為船舶水污染物。但是，在配套的法律法規中，存在對“殘油（油泥）”“含油污水”等污染物定義不統一的問題。

“防污公約”MEPC.187（59）決議中的定義：“殘油（渣油）”系指在船舶正常運行過程中產生的殘留廢油產品，例如主機或副機燃油或潤滑油的凈化產生的廢油、從油過濾設備分離出來的廢油或者從滴盤收集的廢油以及廢液壓油和廢潤滑油；“含油污水”系指由于機器處所泄漏或維修工作所產生的可能被油污染的水，任何進入艙底系統的液體都被視為含油污水。

《船舶水污染物排放控制標準》中，沒有對殘油（油泥）進行定義，將含油污水定義為“船舶營運中產生的含有原油、燃油、潤滑油和其他各種石油產品及其殘余物的污水，包括機器處所油污水和含貨油殘余物的油污水”。

《固體廢物污染環境防治法》《國家危險廢物名錄》等法律法規中，對“殘油（油泥）”也沒有專門定義，僅作為非特定行業危險廢物。分類為HW08廢礦物油與含礦物油廢物，相近的表述有“油/水分離設施產生的廢油、油泥及廢水處理產生的浮渣和污泥”“廢燃料油及燃料油儲存過程中產生的油泥”等。與含油污水最為相近的為HW09類“油/水、烴/水混合物或乳化液”，具體廢物類別900-007-09“其他工藝過程中產生的油/水、烴/水混合物或乳化液”。

不同的定義表述，導致相關作業單位和人員、監管部門執法人員理解不同、認識不同，各方提出不同的業務訴求和監管要求。

（二）分類管理部分內容還不完善

一是含油污水的管理。“指導意見”指出，在轉移處置環節，含油污水按照廢水實施管理，處理含油污水及殘油產生的廢礦物油與含礦物油廢物按照《國家危險廢物名錄》的HW08類實施管理。但是，在《國家危險廢物名錄》中，和船舶含油污水最為相近的為HW09類“油/水、烴/水混合物或乳化液”，具體廢物類別900-007-09“其他工藝過程中產生的油/水、烴/水混合物或乳化液”。

在實際運行過程中，船舶含油污水和其他行業產生的油水混合物理化特征非常相似，無法簡單通過判斷含油污水的來源而按照廢水進行監管。同時，在陸上含油污水按照《國家危險廢物名錄》相關要求管理，“指導意見”沒有配套法規支持，存在執法依據選擇的問題。所以，含油污水按照廢水處置的可操作性還不夠強。廢水和危險廢物在運輸條件和處理條件上有很大的不同，費用相差較大。如果按照廢水處置，不需要專用危廢車輛運輸和開具危廢聯單。處置成本多少的差別，使得部分污染物接收單位違法排放含油污水的問題依然存在。

二是船舶垃圾的管理。“指導意見”指出，船舶垃圾應做好分類儲存，接收后按照城市生活垃圾實施管理。在“防污公約”中，根據MEPC.277（70）的規定，將船舶垃圾分為第一部分塑料垃圾、食品廢棄物、生活廢棄物、食用油、焚燒爐灰、操作廢棄物、貨物殘留、動物尸體、電子廢棄物等9類，第二部分貨物殘余（對海洋環境無害物質）和貨物殘余（對海洋環境有害物質）等兩類。在《船舶水污染物排放控制標準》中，船舶垃圾分為塑料廢棄物、食品廢棄物、生活廢棄物、廢棄食用油、廢棄物焚燒爐灰渣、操作廢棄物、貨物殘留物、動物尸體、廢棄漁具、電子垃圾等10類。分類雖然不完全一致，但是基本上按照船舶產生垃圾的種類進行了區分。 在2017年國務院辦公廳發布的《生活垃圾分類制度實施方案》中，將生活垃圾分為有害垃圾、易腐垃圾、可回收物等三大類，并指出有害垃圾作為強制分類的類別之一，被列入《國家危險廢物名錄》的，必須按照危險廢物進行投放暫存和收運處置。實際運行中問題在于船舶方面沒有對船舶垃圾是否屬于危險廢物進行區分。但是，部分船舶垃圾（例如焚燒爐爐灰、油漆桶、熒光燈管、石棉材料等）符合固體危險廢物的相關描述和分類標準，應歸類于危險廢物。在實際船舶垃圾接收作業環節，多數碼頭接收設施或船舶污染物接收單位不具備危險廢物貯存和后續處置能力，加之危險廢物處置條件要求和花費成本較高等因素，直接導致船舶垃圾中屬于危險廢物的垃圾不按照規定處理的現象比較普遍，出現危險廢物與普通垃圾混裝轉移處置現象，存在一定的安全隱患。2016年，青島港黃島海諾碼頭某污染物回收船進行垃圾回收作業后，因危險廢物和普通垃圾沒有進行分類儲存，在高溫潮濕環境下發生自熱反應后導致船舶起火，造成一定的人身傷害和財產損失，就是這一問題的具體體現。

（三）聯單制度單證數據核查難度較大

要使聯單制度充分發揮聯合監管、全程閉環管理的作用，就必須定期或不定期開展單證數據核查工作。但目前核查的難度較大，主要表現在以下幾個方面：一是從單證形式上看，船舶水污染物分散接收、統一處理的作業特點，決定了在接收作業環節，接收聯單數據是大量的、分散的、零星的。在轉移處置環節，轉運及處置聯單的數據相對而言是較為集中的。進行單證數據核查，必須進行大量煩瑣的計算。二是從制度設計上看，聯單制度本身的數據核對功能僅限于接收數據和處理數據的比對，比對核查功能較弱。要保證數據的可靠性，就需要與船舶污染物接收單位月度備案管理、船舶污染物排放報告管理相配合進行核對。三是從單證形式上看，各地的船舶水污染物聯單制度多使用紙質單證，沒有與海事危防信息系統對接，無法實現“電子單證”流轉，容易出現單證遺失，也不便于單證核查。四是從事權管理上看，目前，對于船舶污染物接收單位的日常監督管理，通常由基層海事處開展。但是，污染物接收單位業務可能橫跨多個海事處轄區，聯單信息交叉管理比較普通。單個海事處開展聯單單證數據核查工作較為困難。特別是當出現跨地市作業的情況時，這一問題更為突出。

三、加強海事監管工作建議

聯單制度作為新生事物，處于起步探索階段，出現問題在所難免，但其促進水陸銜接、強化船舶水污染物聯合監管的作用顯而易見，對于打好船舶污染防治攻堅戰、保護海洋生態環境具有很強的現實意義。海事監管部門應當主動作為，積極推動聯單制度進一步完善，為此提出以下工作建議：

（一）理順“正規渠道”

踐行“綠水青山就是金山銀山”理念施行以來，環保工作力度不斷加大，環保制度不斷完善。船舶防污染作為海事監管的重要內容之一，理應進一步加強和完善。進一步梳理完善船舶水污染物防治相關法律法規，特別是船舶與陸上防治環境污染法律法規銜接配套的問題應當引起足夠的重視。建議在現有船舶水污染物分類標準的基礎上，進一步細化船舶水污染物與陸上危險廢棄物、生活垃圾的分類標準，通過修訂《船舶水污染物排放控制標準》《國家危險廢物名錄》等現有規定，實現與陸上環保監管法規的標準統一和有效銜接；通過完善船舶防污染現場監管模式，將船舶轉運和排岸管理與陸上危險廢物管理進行無縫對接，消除監管盲區和死角，避免產生安全隱患。

（二）增強“接受能力”

《海洋環境保護法》中有“港口、碼頭、裝卸站和從事船舶修造作業的單位應當按照國家有關標準配備相應的污染監視設施和污染物接收設施”的要求，既是船舶航行作業的實際需要，也是保護海洋環境的必要措施。但是，目前碼頭固定接收設施接收能力普遍不足，特別是固體危險廢棄物和化學品洗艙水等污染物接收能力存在短板，有必要進一步推動港口碼頭水污染物接受能力建設，探索建立碼頭固定設施接收、一定區域內集中接收處置等新模式，提高港口碼頭水污染物接收能力，降低處置成本，解決“想排沒地方排”的問題，營造船舶水污染物“應排盡排、費用合理、不想偷排、不敢偷排”的良好氛圍，減少非法排污等污染隱患。

（三）加強“信息融合”

聯單制度是船舶水污染物接收轉移處置的基礎性數據，建立了水陸共同監管的渠道和可能，其數據對于船舶水污染物海事監管有很強的指導意義，不應將其獨立于整體海事危防信息系統之外，使其成為信息孤島。建議將聯單制度與現有海事危防信息系統進行信息融合，納入危防信息系統統一管理，實現聯單數據與作業報告、月度備案信息自動核查比對等功能，解決單證數據電子流轉和核查比對的問題，充分發揮基礎性數據的作用。同時，也有利于建立相關數據通報機制，與生態環境、環衛等部門進行數據互換，加強共同監管。