淺析我國城市更新的發展進程

楊 彧，程依博

(吉林建筑大學，吉林 長春 130118)

0 前 言

近年來，隨著我國城市發展逐步由粗放式擴張轉向內涵式增長、從增量開發轉變為存量開發，城市更新已成為城市發展的重要手段。當前我國城市正處于從“舊城改造”向“城市更新”轉變的過程中，面對產業升級轉型和資源環境短缺的壓力，我國的造城運動的熱度相比前些年已大幅降溫，北京、上海、深圳等一線城市的建設用地總量已接近或突破極限，人地矛盾突出、生態破壞嚴重、公共資源不均等問題不斷涌現。本文對近年來我國城市更新發展演進過程進行系統梳理，理清近些年城市更新思路的變化，總結當前研究存在的問題，并展望未來我國城市更新研究的方向與重點。

改革開放以來，我國各地的城市出現了前所未有的發展變化，國內學術界人士普遍認為20世紀80年代初是我國城市發展的分界點。新中國成立以來，城市更新分為兩個階段：從20世紀50年代后期到20世紀80年代，城市的發展主要集中在舊城改造方面。當時城市更新改造的主要區域多為解放前人口密集、容積率較高的舊城區和環境污染比較嚴重、人居環境質量差的城郊棚戶區，這些區域的住房問題、生態環境問題和交通問題在當時受到了國家和社會的一些關注。但是由于當時國民經濟總量較低，經濟環境較差，而舊城區城市更新需要的改造成本較高，更新活動一直未能有效進行，我國城市的更新一直處于舉步維艱的狀態，城市功能布局混亂、產業結構失調和人居環境質量較差等問題并沒有得到根本上的解決；1980年以后，由于國家的政治體制、經濟體制改革，整個社會形態逐漸發生改變，城市空間和城市功能布局也慢慢隨之轉型，在以經濟形態為中心的社會大環境下，以物質形態更新為特征的大規模推倒重建模式成了更新的主要方法[1]。這種狀況產生了一系列后果，導致國內大部分城市中心城區被過度開發，很多百年甚至傳承千年的歷史風貌建筑被破壞，也導致原有社會網絡被破壞，應向綜合、系統、漸進的城市更新模式轉換。城市更新的優勢在于，可以把城市作為有機生命體來認識，對于城市自身發展、起源、變遷的認知和剖析的透徹，有助于更清晰地了解城市更新運動中需要遵循或避免的一些方面。

1 我國城市更新的發展進程

與西方國家不同，我國城市發展目前尚處于城市化的初級發展階段，城市更新改造方面的探索研究也相對起步較晚，落后于西方發達國家。新中國建立初期，由于國家的重心在于經濟的發展與恢復，城市建設的重心主要在于生產建設，當時的發展目標主要以生產型城市為主。在過去的計劃經濟體制下，我國住區開發的主體主要是政府職能部門或企業本身，城市的服務對象一般為國家機關、企事業單位。在計劃經濟的粗放型模式的開發下，居住環境建設粗糙，建設質量不高。當時，國內興起了由政府主導的公益性拆遷模式，相對于可持續的城市更新方法，這種模式在不同程度上呈現出計劃分配、自給自足的封閉式特點。

改革開放開始之后，隨著經濟體制轉型，我國才逐漸走上了現代城市化道路，大規模的城市更新運動才逐漸出現。市場經濟為城市人居環境建設和城市景觀風貌建設的發展帶來了契機，使之進入了全面發展的新時期，城市更新理論的研究有了較大的發展，一系列權威論著和專題論著相繼出版，成為設計者的守則。但由于中央與地方政府之間社會經濟發展價值取向呈現“二元思維”特性，城市政府從盤活存量土地到進行大規模的城市更新，形成以增加財政收入為主的土地利用思維模式。拆遷模式從公益拆遷模式向政府主導的商業拆遷模式轉變，在這場轉變過程中，許多拆遷矛盾和問題產生。城市更新在城市政府作為更新發展主導、開發商間的利益關系、市場經濟推動和公眾參與等多種因素拉動下展開。

在我國，人們對于“城市更新”這一詞匯的理解在很長一段時間內一直停留在對具體的物質環境的設計與改造。直到20世紀80年代，吳良鏞教授在提出“有機更新”的理論才逐漸改變人們的觀念。吳良鏞教授對北京市舊城區的規劃和建設進行了為期數年的研究，把北京城的實際情況與中西方多個城市發展歷史和更新經驗相結合，提出了“有機更新”的理論，在菊兒胡同的改造過程中，這一理論得到了充分落實。“有機更新”理論對我國大陸許多歷史文化名城的發展都具有現實的指導意義。

我國城市更新發展進程更加具有其獨特的特點和道路。我國城市更新發展歷程有其獨特的發展特征。其現代城市規劃深受西方現代主義理論的影響。筆者從以下三個方面簡述近年來我國城市更新運動的發展進程。

1.1 舊居民區(棚戶區)的改造方面

從時間軸上看，我國舊居民區重建大致分為三個階段。

從建國初期直至20世紀70年代，我國政府主要進行生產性建設，集中力量發展重工業，由于城市舊區既有土地存量低，可利用空間較為不足，再加上舊區基礎設施陳舊、交通普遍不暢通等原因，當時我國主要建設項目大多集中在城市新區。解放初期，國家注重快速恢復社會經濟生產，鞏固新生的無產階級政權，根本無暇顧及舊中國城市功能布局混亂、產業結構失調、生態空間破環嚴重、人居環境質量差等諸多遺留下來的城市問題。主要的城市建設工作集中北京、上海、天津等大型的經濟政治中心，對待國民黨統治時期已經千瘡百孔的城市的態度也只能是做到最充分的利用，逐步改造。所以當時的城市更新主要是在解決老百姓衣食住行的基礎上，著眼于改造棚戶和老舊房屋，改善基本的市政設施，解決城市交通問題，以保證普通居民最基本的衣食住行等生存需求，解決大多數人的居住問題。[2]

從20世紀70年代開始，城市居民尤其是城市職工的住房短缺問題完全體現了出來，幾年之間，對于居住區的建設和維護變得迫在眉睫。當時的新建住區主要集中在相對寬敞的城市新區。由于經濟的逐步發展，城市人口的急劇上升，加之當時城市管理還沒有形成比較完善的體制，在新的城市建設方面缺乏經驗，導致在新興的一些城市建設過程中出現了許多問題，大片的農田、綠地被非法占用，更可悲的是諸多經歷了戰火硝煙都得以保存的文物古跡遭到了嚴重破壞。城市中心區建筑密度大、容積率高，以當時的經驗和能力基本無法對其進行改造和優化。因此，城市呈現出與發展規律相悖的“外新內舊”的狀態。

改革開放以后，隨著我國經濟的飛速發展，我國的城市建設進程得到了快速提升。快速增長的人均收入作用于城市發展，城市經濟水平飛速提升，但老舊城區建筑質量和環境質量的提升速度卻被遠遠地甩在了后面[3]。困難也是機遇，隨著土地政策的逐步完善，新興的房地產業蓬勃發展，一幢幢高樓拔地而起，使城市一天比一天更加擁擠，可供開發利用的土地卻越來越少。舊城區的改造在這種“內部因素”與“外部因素”的耦合作用下得到了新的發展契機。20世紀90年代以后，隨著大批的農村人口擁入城市，城市人口數量急劇提升，我國居民對于城市住房需求達到了一個前所未有的高度。在市民剛需住房得到有效解決的前提下，我國城市更新運動以空前的規模和速度展開，在此之前存在的一些布局不合理、居住擁擠、混亂，交通堵塞、環境污染，市政設施不配套、老舊房屋較多等問題也得到了不同程度的改善。但是，由于城市結構固有的穩定趨向性和趨于原狀的惰性特點，使這些歷史性問題并不能在短期的發展內得到根本性解決。

1.2 歷史街區保護方面

我國是一個古老的國家，大多數城市有著悠久的歷史，各個城市均有其獨特的文化風貌與城市景觀特色。在以往的城市更新改造中，城市的歷史沿革與文脈傳承并沒有被放在重要的位置，更新過程中缺乏對歷史和文化的尊重，地域文化和地方風情的價值并沒有得到重視。受到各種急功近利的舊城更新活動，致使歷史文化街區、歷史文化古跡和風貌受到不同程度的破壞。在大環境的影響下，城市的“國際化范式”快速替代了城市原本獨特地域景觀的地位，從而導致千城一面。

在諸多城市的逐步更新發展中，我們應該站到一個宏觀的角度上，著眼于歷史沿革與文脈傳承，首先意識到文物古跡的歷史性與重要性，去發現每個城市獨有的歷史文化風貌。在城市改造更新的過程中，實施者應該將文物古跡的修繕、老舊建筑的更新、歷史街區的維護與我國傳統文化在城市空間的延續、改良和再生融合在一起，在城市的更新和建設過程中，努力地尋找一種新型歷史文化街區模式，將我國古老文化的傳承與城市更新發展這兩個方面做到完美融合。

1.3 城市更新管理方面

建國初期，我國的城市管理體系并不完整，需要解決的問題有很多，在城市逐漸發展的過程中，公民和政府積累了大量經驗。從改革開放開始，我國城市更新管理體系逐步完善，許多問題在近些年的發展也都得到了解決，政府部門在城市管理的經驗這一方面取得了長足的進步。但由于長期積累，我國實行的城市更新管理體制與城市行政管理體制相類似，依然帶有強烈的自上而下的計劃經濟色彩，還存在著一些不足之處：城市行政管理機構責任劃分不夠合理，政府的干預和調控手段明顯不適應城市的快速發展，這些不足之處影響著政府與居民、企業等各個部門之間的協調、溝通和共同發展，導致城市更新無法像預想的那樣進行。

2 現階段我國在城市發展更新進程中出現的主要問題及對未來的展望

經過了數年的發展，我國的城市更新發展已經取得了一定的成績，但在發展過程中又出現了許多新的問題，目前存在的問題主要包括。

城市的功能布局、結構調整和空間重構應該將整個城市作為研究的對象，但在城市更新的過程中沒有將城市作為一個有機整體考慮，單個具體的更新項目無法從本質上解決城市結構失調、城市布局紊亂、人居環境質量差，城市交通擁堵以及市政設施、公共設施利用效率低下等問題。

舊居民區改造過程中，由于巨大經濟利益的驅動，城市更新目標以土地效益為主，目的也是一味地去創造更具經濟價值的空間，更新方式以見效顯著的拆除重建為主，這樣的方法僅注重盤活存量土地和分配短期利益、缺乏長遠的眼光和系統的規劃，忽視人居環境質量、城市品質、功能與內涵提升的更新方法，給城市文化遺產保護造成巨大損失。

歷史街區的更新改造與城市的功能布局和產業結構息息相關，在進行更新的過程中，不宜從單一的角度出發去考慮問題，目前已經完成或者正在進行的歷史街區更新都或多或少地以商業利益為驅動，以經濟價值為導向進行的更新改造過程中，目標的文化價值和歷史價值被看做可有可無。這就要求規劃者首先應該轉變思考方式，變“規劃制約”為“激發鼓勵”，這樣才能將歷史街區更新引向一個正確的方向。城市管理過程中，規劃部門、發改委、國土部門以及房產與民政等部門分別從各自領域開展工作，各部門之間缺乏總體的規劃和協調，項目行政審批程序、復建安置資金管理，以及政府投資和補助等相關配套政策仍缺乏有機銜接。

城市更新不僅是城市發展過程中的一項建設活動，更是城市整體發展的調節機制。從城市發展的客觀規律來看，城市發展始終在一個“興盛-衰敗-更始-再興盛”的新陳代謝循環中，城市更新是一項綜合性、全局性、政策性和戰略性很強的社會系統工程，不應該只注重“增量“和”效率“，要秉持著人本主義的思想，以保護生態、改善民生、提高人民幸福感、提升城市品質、體現地域特色、注重歷史文脈的傳承、構建宜居環境為目的，實現城市更新和城市的綜合發展。

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