城市化進程中公眾健康問題對于城市規劃的挑戰

鄧 劼

(桂林市城市規劃設計研究院，廣西 桂林 541000)

0 引言

城市是人口、經濟高度集聚的區域，由于城市的設施配套、社會福利及就業條件優于農村，導致人口過快的向城市集中而引起的一系列社會問題形成“城市病”，其表現為人口膨脹、交通擁堵，住房緊張、社會服務匱乏，生物多樣性減少、環境惡化等。由此引發一系列的公眾健康問題，給城市帶來了新的挑戰。世界衛生組織(WHO)成立之時對健康提出了定義，指出：“健康是指身體，心理和社會狀況完全良好的狀態”。提示由于個人與社會環境的相互作用，我們不僅應觀察個人的健康，而且還應觀察群體和社區的健康[1]。健康不再只是醫療衛生機構的挑戰，而成為需要多學科的協同作用達成的目標。

在這一層面上，公共衛生與城市規劃存在共同使命，即提供安全，健康的環境。但城市規劃“傳統思想”以功能分區作為核心，注重城市經濟發展或城市用地布局，缺少對公眾健康的關注。近年來，隨著全球人口的持續增長，改善公共衛生和民生福祉的挑戰變得更加復雜。面對新的挑戰城市規劃的“新思想”逐漸意識到公眾健康問題，并尋求切實可行的解決方案，以抵消快速城市化帶來的后果。國外城市規劃對于制定有效的城市衛生計劃進行了諸多探索，主要涉及傳染病、慢性病及交通相關的公眾安全健康問題。

1 國外城市規劃在應對公眾健康中三大問題的經驗

1.1 城市規劃對傳染病的影響

傳染病具有傳染性、反復性、突發性和流行性等特點，近年來多種傳染病，如埃博拉病毒病、嚴重急性呼吸道綜合癥(SARS)、禽流感、中東呼吸綜合癥(MERS)及新型冠狀病毒疾病(COVID-19)接連發生。在傳染病發生時，人口集聚可催化疾病快速傳播，而快速城市化會帶來人口大量聚集，據統計2018年，全球人口的55%居住在城市地區，到2050年，這一比例可能會增加到68%[2]。城市化所帶來的公眾健康安全受到前所未有的威脅與挑戰。通過多學科聯合以保障公眾生命安全，避免社會經濟損失迫在眉睫。

既往研究表明，城市規劃可以通過對地區及人口密度的控制和監視，成為改善全球健康狀況和減輕傳染病傳播的有力工具[3]。如19世紀中葉英國醫師約翰·斯諾(John Snow)在城市規劃人員的幫助下，利用地理地圖定位霍亂疫情的來源為公共水，從而有效的控制了傳染源。英國提出在大城市的區域范圍外建設新城，構建“反磁力吸引”體系，將大城市的工業生產職能疏解于新城中，使得大城市的人口開始下降，對城市的人口膨脹發揮一定的扼制作用，從而減輕傳染病傳播的風險[4]。同樣，城市規劃師制定規劃管理政策，例如社區干預計劃，通過強制的社區限制和社會隔離等方式減少人口流動及集聚，來預防和控制登革熱[5]，以防止疾病傳播[6]。城市規劃師與相關專業的設計師建立傳染病監視平臺，通過開發并利用大數據和基于Web的信息制定傳染病監視系統[2]。城市規劃師與公共衛生人員協同作用下，建立針對突發公共安全事件的應急計劃，包括制定醫療衛生設施和相關機構協調運作機制等。對傳染病構建復雜的模擬演習，對傳染病的傳播途徑建模，以確定最有效的措施來控制傳染病的傳播[2]。

1.2 城市規劃在“城市”慢性病的作用

城鎮人口相對享有更優的公共服務設施配置及專業化醫療條件，對重大健康事件諸如心臟病發作、中風、呼吸衰竭和事故等具有快速反應的優勢，但迅速城市化帶來的環境改變，如空氣、水體污染。以及人們長期久坐，缺乏運動等不良生活習慣的養成，使得慢性疾病逐漸成為影響居民健康的主要因素。21世紀以來，哮喘、癌癥、糖尿病或高血壓等慢性疾病逐漸成為居民死亡或殘疾的主要原因[7]。

有研究表明，城市化、城市環境變化與公眾健康之間有相互關聯的作用。快速的城市化導致城市環境變化以及居民生活方式的變化，這些變化可以獨立且協同地危害公眾健康安全[8]。例如城市建筑建造及不合理的工業布局和生產過程中可產生大量煙塵顆粒對空氣環境造成污染，且可引發癌癥和呼吸系統疾病的發生[9]。城市交通堵塞引起的空氣和噪聲污染，廢物處理能力的不足引起的土壤污染和水污染等可能直接導致疾病的發生，損害公眾健康[10]。同時，近年來公共衛生學家從城市規劃角度對于疾病地理及空間相互作用的流行病學分析，結果顯示城市建成環境的各種屬性與個人行為和健康之間存在一系列的聯系及相關性。

介于以上原因，有研究者提出可以將個人健康概念提升到城市系統中，建立“3D健康生態”即指，將人、地點和時間歸為一個整系統，而從微觀，中觀和宏觀水平發揮對健康影響作用。這一觀念指出城市中影響健康的因素與建立健康城市之間存在相互聯系作用[11]。為此，英國建立了針對蘇格蘭、威爾士等22個城市的個人健康水平與城市建成環境之間量化表達的高分辨率空間數據庫，為建設健康城市提供干預措施而提供數據支撐，通過數據庫來預測和分析慢性病社區的問題，對相應的衛生支出進行建模，以達到輔助政府決策的作用[12]。日本為應對城市環境惡化問題，于2007年宣布“減碳東京十年計劃”的基本政策，包括碳稅政策的制定，如以碳稅為手段改變企業生產模式，同時以稅收補貼支持中小企業減排[13]。此外其大力發展城市軌道公共交通體系，實行不同時速列車的分道行駛，城市交通擁堵與環境污染問題得到有效緩解[13]。城市綠地系統規劃、積極生活空間的營造以及合理化的設施配置，可促使人們鍛煉身體，采取健康的生活方式，能夠改善肥胖[14]和精神健康[15]。并促進社會互動、社區感，從而保障了居民社會、生理和心理健康，減少慢性疾病的發生[16]。

1.3 城市規劃中與交通相關的公眾健康安全問題

隨著城市化的進行，經濟水平不斷提高，汽車的普及率逐步攀升，隨之帶來的道路交通傷害(RTIs)卻成為全球各個國家嚴重的公眾健康安全問題。世界衛生組織(WHO)在其最新的全球道路安全評估報告中指出，每年有130多萬人因道路交通事故喪生，2 000萬人～5 000萬人遭受重傷，且多數需維持長期治療[17]，由此所造成的社會和經濟損失，約占國家國內生產總值的1%～3%[18]。在發展中國家，涉及兒童，行人，騎行約占RTIs死亡總數的90%，而發達國家大多數為駕駛員的傷亡[19]。由此可見RTIs影響頗大，且受害者大多數是脆弱的道路使用者(行人，騎自行車的人，兒童和乘客)，城市規劃如何保障公眾健康安全，降低道路使用者的傷亡率是亟待解決的難題。

為鼓勵公共交通出行改善交通擁堵，英國倫敦從2003年起試行征收擁堵費，到2012年公共交通出行量增長39.5%、汽車使用量下降5.2%，且交通事故總數有效減少[20]。美國通過打造步行友好街區和增設獨立路權的自行車道，為道路使用的弱勢群體建立了安全的通道，避免與汽車的相互干擾，對道路交通安全有一定的積極作用。通過對街道照明和醒目輔助設備的規劃(燈、閃光燈、反光材料)、行人安全區的設立以及車行左轉視野區的改善，有效提高道路的識別度及安全性，使得紐約2001年—2009年期間，交通總死亡人數降低了30%[21]。有效降低了道路交通事故的發生[22]。有研究表明，通過道路改善，包括防滑道路設計、人行道的非障礙路面設計和騎行道路拓寬等，可有效降低騎行和殘疾人受傷的風險[23]。

2 國內城市規劃在應對公眾健康問題的經驗及挑戰

從十八屆五中全會明確提出建設健康中國，到《“健康中國2030”規劃綱要》的發布，再到十九大報告中提出，將“實施健康中國戰略”作為國家發展基本方略。健康中國的建設和公眾健康問題的解決急需跨部門合作，通過多部門及學科間不同領域的理論知識體系與實踐經驗結合，構建完善的健康城市制度體系，以對個人和群體的健康提供最大程度的保障。城市規劃作為一門與公共衛生密切相關的學科，通過合理的城市空間格局、功能分區、公共和基礎設施建設等，一定程度上提升了城市公共健康水平。但隨著城市化進程的推進，新的人居環境問題和公共服務資源供應問題及健康安全問題不斷顯現，增強城市可持續化發展和保障城市健康安全成為未來城市規劃與治理的首要任務，持續強化健康城市建設是必然趨勢。

反思COVID-19的疫情事件，國內在處理傳染病的傳播途徑和保護易感人群中發揮了積極作用，但是在傳染病的預測及應急體系構建上略顯不足。鑒于前文分析的國外規劃人員在傳染病處理方面的經驗，通過傳染病預測系統設計，編制應對重大突發公共事件的專項規劃，以及制定傳染病應急計劃等措施，可能對減輕傳染病的危害有一定積極作用。

在應對慢性病方面，城市層面規劃與治理需堅持以人為本、健康優先的原則，適度提供綠色公共空間、建設智慧城市，創造更多體育運動機會，促進居民采納更健康的生活方式。建立城市健康的指標評價體系，制定建設健康城市的相關標準及規范，以幫助診斷城市健康問題并規范建設健康城市，從而對解決慢性病上發揮作用。同時，通過制定碳稅和碳交易政策，以稅收和碳總量控制為手段，來減輕碳排放，改善城市空氣質量，進而對公眾健康有一定的積極作用。

交通層面，國內城市規劃重點依然在交通的空間布置以及可達性便利性及經濟效益上，城市內車輛管控與疏導在一定程度上減緩了交通擁擠，但在交通相關的公眾健康安全上，以及道路使用中弱勢群體的關注尚有欠缺。鑒于國外在交通問題上的經驗，可能在道路設計上考慮所有出行方式用戶的需求，特別是弱勢群體(殘疾人，兒童，老人等)，并通過人性化的設計，減少交通安全問題。同時，通過制定自行車、公共交通等補助政策，特定時間段擁堵費增收政策等，對國內出行交通結構的優化，汽車出行的減少發揮一定積極作用，從而保障公眾健康安全。

3 結語

公眾健康近年來得到了國際上的普遍關注。在全球化發展趨勢下，健康絕不僅僅是個人層面的問題，也不僅僅是單個學科或某個部門的問題，整個社會以及各部門應建立統一的健康價值觀，將相關工作覆蓋到與人民生活密切相關的各個領域。規劃工作需把人民群眾的生命安全和身體健康放在第一位，從頂層設計到具體實踐全面體現健康的價值，要改變“部門規劃”的認識局限和體制機制局限，要認識到規劃工作的全局性、系統性，讓城市規劃真正成為一級政府的規劃、成為全社會的行動準則，成為公共政策的重要內容。面對城市化進程中的諸多公眾健康問題，規劃部門應與相關部門通力合作，從空間規劃和城鄉治理的角度提出可行的防控舉措，為生命安全和公眾健康提供環境福祉，使城市規劃能夠充分體現多方主體的合理需求。