棗莊市新溝河岸線利用管理規劃探索

劉 燕

(棗莊市水利勘測設計院，山東 棗莊 277800)

河流岸線既具有行洪、調節水流和維護河湖健康的自然與生態環境功能屬性，同時又具有可開發利用的土地資源屬性。岸線資源的開發利用與保護對經濟社會可持續發展、保障河湖行(蓄)洪能力、維護生態系統良性循環以及河流健康都具有十分重要的作用。

新溝河為陶溝河西岸最大支流。主要發源于峨山北部山區的平山、石域崮一帶，上游段流水被新劉莊水庫蓄積。該河主要干流一般從新劉莊水庫以下前山頭村算起，經周官莊、丘家莊、魏樓、圈里，于馬橋村附近進入臺兒莊區，經馬莊、北新莊、燕井、石佛寺，于尚莊北入陶溝河。新溝河長27.5km，總流域面積361.9km2。本文以新溝河為例，探討了其岸線利用管理現狀，并提出了岸線利用管理過程中的一些思考以及在保障措施方面的一些建議。

1 岸線利用現狀分析

1.1 岸線開發利用要點

根據近年來河道內建設項目的審查要點，并參考各行業工程項目的管理和保護范圍，合理確定建設項目的占用岸線長度和范圍。建設項目占用岸線長度，港口碼頭一般以其前沿長度加其上下游保護范圍確定；旅游區以其占用河道長度確定岸線利用長度；對于橋梁、穿河管線、跨河線纜、取排水口、閘壩等，一般以其本身長度加其涉水工程的上下游保護(或管理)范圍確定。

建設項目占用面積等于建設項目占用岸線長度乘以項目處臨水控制線和外緣控制線的寬度；景觀占地和農用占地根據實際占有面積計算。

1.2 現狀岸線開發利用程度

新溝河岸線總長56.020km，其中左岸岸線長28.150km，右岸岸線長27.870km，已利用岸線9.246km，利用率為16.50%。主要為橋梁、取水口、排水口、攔河閘壩等設施占用岸線。

1.3 現狀岸線利用管理存在的主要問題

由于歷史原因，再加上缺乏岸線統一規劃，目前岸線利用管理存在以下問題：

a.岸線利用項目日益增多，防洪、供水安全和生態環境功能受到影響。近年來，隨著國家經濟建設的加快，涉水建筑物逐漸增多，河道岸線開發利用程度逐步提高。交叉道路及跨河橋梁較多，開發程度較高；由于新溝河沿線分布著一些村莊及工業企業，新溝河成為生活污水及工業企業污水排放的主要出路，部分工業企業通過排污管道排放的污水超量、超標，嚴重影響新溝河水質和生態環境。以上存在的問題對河道行洪、河流水質、河道生態、防汛搶險和防洪工程日常管理都有著直接的影響。

b.岸線開發利用與治理保護不夠協調。目前，岸線的開發利用涉及水利、交通、市政、環保等行業或部門，對岸線的防洪、供水、航運、生態環境以及開發利用功能缺乏統籌規劃，地區間和行業間缺乏統一協調，造成岸線資源的配置不夠合理。岸線利用項目未能充分處理好上下游、左右岸之間的關系，不利于岸線資源的保護，給河道管理帶來諸多困難。

c.岸線利用執法力度不足。由于目前缺乏統一的岸線利用管理規劃的指導，給岸線資源的科學合理利用和管理造成困難，河道管理范圍內建設項目審查無規劃依據，缺乏有效的經濟調控手段，不利于岸線資源的節約使用和合理開發，造成岸線資源浪費。

總體上，目前岸線利用管理機制不盡完善，也缺乏規范的管理制度和政策，難以有效規范和調節岸線利用行為。

2 岸線利用管理規劃的思考

隨著沿河地區經濟的發展，對岸線資源的需求也越來越大，各種岸線利用項目建設的標準也在不斷提高，計劃到2030年沿河地區要新建一批取排水口、橋梁、攔河閘壩、水利風景區等岸線利用項目。總體上，建設項目對岸線的利用需求呈增加趨勢。

新溝河由于河道下泄水量減少，淤積、萎縮嚴重，對洪水的調蓄能力明顯降低，抬高了河道洪水位，加大了洪水危害。岸線資源的有效保護與防洪安全、洪澇災害程度存在著密切的聯系，對河流岸線資源實施有效保護是保障防洪安全的重要條件。

2.1 岸線利用與保護的關系問題

a.岸線開發利用應服從防洪安全，維護河勢穩定，充分考慮水資源利用與保護的要求，保護水生態環境、珍稀瀕危物種以及自然人文景觀，按照合理利用與有效保護相結合的原則，維持河流健康和經濟社會發展的需要，并不得影響水生態環境和水資源保護。

b.對河勢不穩定河段應加強岸線保護，嚴格控制或限制岸線開發利用項目。對確需在岸線不穩定河段實施的重點建設項目，應就項目對河勢穩定性的影響及整治措施進行論證，提出消除不利影響的對策措施。

c.對河勢基本穩定河段，岸線利用項目應結合河道整治，有利于穩定河勢，改善河道行洪。對存在不利影響的岸線利用項目，必須采取相應的對策措施，消除其不利影響。

d.對河勢穩定河段，一般不得占用河道行洪灘涂，禁止在岸線范圍內修建影響河道行洪、航運和水生態環境的設施和工程，嚴禁圍河造地，防止無序、過度開發。

2.2 岸線利用與保護措施

a.清河行動。清退河道岸線范圍內阻水建筑物，清退阻礙行洪的占用灘地，清退影響行洪的畜禽養殖、漁業養殖等項目，清退河道中種植的高稈作物。

b.防洪保安。河道行洪安全是國民經濟可持續發展以及岸線資源利用與保護的重要前提條件，要把保障防洪安全放在突出的重要位置。改建或拆除影響防洪安全的漫水橋等阻水建筑物，復核河段內橋梁的阻水作用，對阻水嚴重的橋梁實施必要的改建，減小岸線利用項目對河道行洪的影響。應對部分漫水橋予以拆除或改建。

c.水資源與水環境保護。水資源是國民經濟可持續發展的戰略資源，水資源短缺是我國的基本國情之一，岸線利用應重視水資源和水環境保護，合理確定各功能區內的岸線利用項目。嚴格控制排污口水質達標排放和污染物負荷總量控制，對無法達標排放或污染物負荷總量超標的排污口應限期整治，必要時應對其占用岸線的位置予以調整。

d.合理配置岸線資源，實現有序高效利用。對岸線資源利用效率不高的項目予以調整，將優良岸線資源合理配置，有利于當地經濟社會可持續發展。如沿河城區段岸線利用程度已很高，但部分岸線利用項目占用了優良岸線的資源，而利用效率低，應予以適當調整，以提高岸線資源的利用效率。

3 岸線利用管理的保障措施

3.1 完善法律法規，強化執法監督

建立健全相關岸線資源的法律法規和政策體系。研究制定岸線利用管理條例，明確各級部門管理權限，確定責任主體，理順岸線利用與河道整治的關系。有關部門抓緊研究各類岸線利用項目可能造成不利影響的補救措施，使之標準化、規范化，為相關部門提供管理依據。盡快出臺相關岸線利用收費制度，并用于岸線保護。

要嚴格岸線利用管理制度，明確執法主體，水利、環保、交通及市政等部門密切合作，強化執法監督管理，加大監管和處罰力度。

3.2 嚴格項目審查審批環節，落實岸線利用管理規劃

嚴格執行岸線利用管理規劃，有關部門或行業規劃涉及岸線利用使用的，應符合該規劃要求；土地利用總體規劃、城市規劃、港口規劃涉及岸線使用的，應當與該規劃相銜接。在岸線功能區范圍內，嚴格實行新項目報審制度，岸線利用建設項目必須符合該規劃相關規定，從功能區使用方式、類型與空間要求、環境保護要求、維護河流生態健康等方面，對建設項目布局及內容進行論證分析，嚴格落實岸線空間管控和功能區劃要求。對于不符合岸線控制利用管理要求的一切行為，必須依法查處，對批準的工程項目要跟蹤監督檢查。河湖岸線利用涉及永久性建設的，應與土地利用總體規劃相銜接，避讓永久基本農田，確實無法避讓的，須符合《自然資源部關于做好占用永久基本農田重大建設項目用地預審的通知》(自然資規〔2018〕3號)要求，方能辦理。目前，岸線利用建設項目涉及河道管理方面的，主要有水行政主管部門主持的建設項目防洪評價報告審查和項目審批程序。嚴格項目審查、審批環節至關重要，在項目前期把好關，減小岸線利用建設項目對河勢穩定、防洪安全等方面的不利影響。

項目審查要落實岸線控制線范圍和功能區劃，建設項目選址和布局及項目類型要符合岸線功能區劃要求，重點審查建設項目對河勢穩定、防洪安全、防汛交通和第三合法水事權益人的影響。項目審批要嚴格落實岸線利用規劃，規劃期內一般禁止在保護區和保留區內進行岸線開發利用，在控制利用區和開發利用區進行岸線開發利用要符合功能區岸線利用管理規劃指導意見；審批環節應廣泛聽取河道主管部門、環保、交通和市政等相關部門的意見。

3.3 加大河道整治工程建設，探討岸線利用有償使用

河道整治工程是岸線可持續利用和保護的前提和保障。為有效實現岸線資源的可持續利用，更好發揮岸線的功能，做到在岸線開發中進行保護，實現流域綜合治理目標，應進一步采取河道綜合整治等工程建設措施，結合現有岸線利用項目的補償補救措施，提高河道的防洪標準，保障河勢穩定，完善河道功能。

加快河道綜合整治工程建設，應建立健全投入機制，充分發揮市場機制的作用，完善以政府財政投入為主體的多元化、多渠道的社會投資融資體系。

建立健全岸線利用與保護相結合的機制，在建設項目的前期、施工期和運行期要全過程監督管理，水行政許可審批部門和河道管理部門聯合參與岸線利用項目竣工驗收，加強監督。可要求建設項目法人事先繳納一定數額的岸線利用風險保證金，必要時使用保證金進行岸線治理補救。

鑒于目前岸線資源無償使用的狀況，有關部門應深入研究岸線利用有償使用制度，明確岸線資源的所有權、管理權及相關責任單位的治理保護義務，使岸線資源的治理保護得到有力保障。

3.4 強化監測和管理，加強基礎工作和能力建設

在岸線利用項目現狀調查的基礎上，加強對已建和在建項目的監測和管理。有關部門可選擇主要河段中較為典型的岸線利用項目進行長期監測，觀測其對河勢穩定和防洪安全的影響程度和范圍，進行典型工程項目影響研究，為以后建設項目的防洪評價和審批提供基礎數據和依據。

目前建設項目防洪評價只針對單個項目，沒有對整個區域河段的建設項目造成的累計不利影響進行總體評價，有關部門應積極組織對岸線開發利用程度高的河段進行不利影響總體評價和研究。建立岸線利用建設項目數據庫，統計各類岸線利用項目的工程特性，對河勢穩定和防洪安全的影響程度和范圍，補償補救措施的落實情況，做好岸線利用信息化管理基礎工作。

3.5 加強宣傳，提高岸線利用保護意識

現階段人民群眾對寶貴的岸線資源認識不到位，更談不上對岸線資源的保護。個別地方為了加快經濟社會發展，過度開發利用岸線資源，忽視了對岸線資源的保護和可持續利用。因此，應充分利用電視、廣播、報刊等傳統媒體以及微博、微信等新興媒體，加大宣傳力度，使相關部門、社會公眾了解河湖水域岸線管理保護工作的重要性，形成全社會關心河湖水域岸線保護、珍惜岸線資源的良好氛圍。利用“中國水周”“世界水日”等重要時點，開展形式多樣、生動活潑的科普和宣教活動，提高全社會對岸線資源保護的關注度，增強保護意識。積極引導公眾參與水域岸線保護，建立有獎舉報機制，對及時發現和舉報違法事項的給予表揚或獎勵，不斷提高社會群眾參與水域岸線保護的主動性和自覺性。

4 結 語

綜上所述，通過分析岸線資源及岸線開發利用現狀，總結岸線開發利用與保護中存在的主要問題；在深入分析岸線利用與保護對河勢控制、防洪保安、水資源利用、生態環境保護及其他方面影響的基礎上，根據不同河段岸線的主要功能特點，統籌考慮河道行(蓄)洪、城市建設、河道生態環境保護以及沿河地區經濟社會發展的要求，科學合理地劃分岸線功能區；按照保障防洪安全、供水安全、維護河流健康、促進岸線資源合理利用和有效保護的要求，對現狀岸線資源利用不合理的地區，研究提出岸線布局調整和控制利用與保護的管理指導意見，以及岸線利用管理的保障措施。為其他河流岸線利用規劃管理提供參考。