新疆灌區節水建設面對的主要問題及對策建議

張 龍

(新疆水利水電勘測設計研究院，新疆 烏魯木齊 830000)

1 灌區概述

新疆降水稀少，蒸發強烈，屬于干旱半干旱地區。新疆水資源呈現人均占有水資源量多、單位面積土地水資源少、時空分布不均衡、干旱少雨、生態脆弱、人與自然爭水矛盾突出、氣候影響明顯等特點。據水利統計資料匯編，新疆自治區規模以上灌區數量701處，耕地灌溉面積34209.6km2，其中：50.0萬畝以上23處，耕地灌溉面積18602.7km2；30.0萬～50.0萬畝16處，耕地灌溉面積353.7km2；10.0萬～30.0萬畝98處，耕地灌溉面積8002.9km2；5.0萬～10.0萬畝62處，耕地灌溉面積1648.1km2；1.0萬～5.0萬畝197處，耕地灌溉面積1930.9km2；0.2萬～1.0萬畝305處，耕地灌溉面積661.3km2；渠道長度17.76萬km；襯砌防滲渠道長度8.15萬km[1]。新疆灌區經過60多年的開發建設，尤其是近20年，在國家和自治區的大力支持下，通過大型灌區續建配套與節水改造、農業綜合開發中小型灌區重點縣、農業高效節水等一系列灌區改造項目的實施，新疆灌區水利工程配套率和設施完好率大幅提升，灌溉用水效率明顯提高，保障了區域糧食安全，促進了農村經濟社會全面發展和農民增收，為新疆社會穩定和長治久安做出了突出貢獻[2]。

2 新疆灌區節水建設面對的主要問題

2.1 農業用水比重偏大

新疆的水資源開發利用程度超過70%，現狀用水總量是全國唯一超過最嚴格水資源管理紅線指標的省份，主要原因是農業用水比重高達89%，水資源過度開發利用。南疆、東疆經濟社會發展和農業灌溉用水過度依賴地下水，有9個地州市不同程度存在地下水超采問題[3]。隨著工業和城鎮發展用水量的增長，水資源供需矛盾逐漸突出，部分地州靠擠占生態用水滿足農業用水需求，下泄生態基流無法保障，河流流程縮短或斷流，生態環境逐漸惡化，面臨較大的退化風險。

2.2 灌區布局不合理

新疆大部分灌區興建于20世紀50—70年代，受水源、地形、經濟、技術、材料等因素的影響和限制，缺少科學規劃與合理設計[4]，地塊零散不成片，水利與農業、林業、科技等綜合措施不配套，綜合治理考慮不全面。新疆雖然相繼編制了大、中、小型灌區續建配套與節水改造規劃和現代化灌區改造規劃，但各地區的灌區規劃缺乏統籌兼顧、協調發展的頂層設計，沒有形成完整的架構。因此，迫切需要根據國民經濟發展需要和水安全發展規劃，合理確定灌區分區、規模和建設標準，按照現代化灌區標準，分析查找大、中、小型灌區水利基礎設施方面的短板和薄弱環節，科學確定建設目標，改善水利基礎設施的短板。

2.3 灌區水利基礎設施薄弱

近些年，部分灌區雖然經過更新改造，但工程建設標準低、配套建筑物老化失修的現狀沒有得到根本改變，灌區的灌溉保證率亟待提高。據統計，新疆渠道防滲率僅為52%，其中干、支、斗渠的防滲率分別為74%、63%和40%；2018年灌區平均灌溉水利用系數為0.546，低于全國灌溉水利用系數0.554，與發達國家的0.7～0.8相比有較大差距，其中中型灌區和小型灌區的平均灌溉水利用系數僅為0.550和0.644，與節水灌溉規范規定的0.6和0.7相差8%左右[5-6]。

2.4 灌區土壤鹽漬化嚴重

根據《新疆灌區土壤鹽漬化遙感調查報告》[7]，耕地鹽漬化面積已達1919萬畝，占耕地總面積的32%，其中南疆、北疆和東疆的耕地鹽漬化面積分別占耕地鹽漬化總面積的61%、37%和2%；輕、中、重度鹽漬化面積分別占耕地鹽漬化總面積的76%、20%和4%。新疆灌區耕地土壤鹽漬化是自然因素和人為因素相結合的產物。氣候、地形、土質等自然因素是形成鹽漬化的條件，而水資源嚴重浪費、重灌輕排等人為因素則加劇了鹽漬化的發展，造成土地產出率低下，農業綜合生產能力嚴重不足，農業發展矛盾不斷加劇[8]。

2.5 節水灌溉效益不明顯

截至2018年年底，新疆高效節水灌溉面積已累計達到3700多萬畝，種植種類覆蓋到經濟、糧食和特色林果業的幾十種作物。但長期以來，由于對高效節水技術的推廣、使用和認識不足，在科學布局和定位，合理確定灌溉規模、灌溉制度和灌溉周期等方面有差距，加之建設和管理水平較低，造成南疆、北疆、東疆之間區域發展不平衡[9-10]，高效節水灌溉技術的節水節肥、增產增收效益不顯著。

2.6 灌區管理能力不足

一些灌區當前仍然存在“重建輕管”思想，由于歷史原因，農業供水管理體制還有待繼續建立健全，灌區內未能形成水資源的統一管理，工程管理有待向專業化、商品化和社會化的管理模式轉變。灌區量測水設施建設滯后，除昌吉、哈密、博州等地建有灌區信息化平臺外，大部分區域沒有采用遙測、遙控技術管理，管理監測設施嚴重不足，依靠人工進行測量，工作效率低、運行成本高，灌區管理工作缺乏科學性、系統性和準確性。

2.7 灌區農業水價偏低

新疆灌區運行水價普遍低于成本，北疆灌區執行水價基本達到運行維護成本的70%，但南疆灌區水價很低，尤其是喀什、和田、克州和阿克蘇等南疆四地州農業執行水價只有成本水價的30%～40%。除昌吉、吐魯番、塔城等北疆地區建立了終端水價制度外，南疆多數地州未征收末級渠系維護費。灌區普遍存在財務收益低、運行維護經費缺口大等問題，嚴重影響到水利工程的可持續運行和效益發揮。

3 “十四五”新疆灌區節水建設目標

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，貫徹落實黨中央治疆方略，積極踐行“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路，根據“水利工程補短板、水利行業強監管”的水利改革發展總基調的要求，以節水為先，科學高效利用水資源，針對灌區節水現狀及存在問題，結合社會穩定和經濟發展對水資源高效利用的需求，提高灌區水資源利用效率和效益。

通過增強節水意識、補齊水利短板、完善供水體系和創新節水機制，實現新疆灌區水資源的高效利用。到2025年，用水總量降至536.15億m3，農業用水量占比降至85%以內，田間高效節水面積達到4300萬畝以上，山區水庫總庫容占河川徑流量的17%，灌溉水利用系數達到0.570以上，干支斗渠道防滲率達到70%以上，農業水價達到2015年成本水平。

4 推進新疆灌區節水建設的主要對策建議

4.1 科學制定灌區發展規劃

按照新時期治水思路，編制灌區發展規劃，抓緊開展項目前期論證，做好“十四五”灌區建設項目儲備。編制現代化灌區規劃時，堅持“總量控制、統籌協調、高效利用”的水資源優化配置原則，以水資源承載能力倒逼灌溉規模調整，對水資源、水生態、水環境超載區域實行限制性措施，調整發展規劃，控制發展速度，調整產業結構。落實用水總量控制目標，水利、自然資源、發展改革、財政等部門協調配合，嚴格實施退地減水計劃，打造布局合理、設施完善、技術先進、用水高效、管理科學、生態良好、保障有力的現代化灌區。

4.2 完善灌區水利基礎設施

a.加快大中型灌區續建配套與節水改造工程的建設。到2020年底，全面完成列入《全國大中型灌區續建配套與節水改造實施方案》(2016—2020年)的建設任務；爭取把剩余大中型灌區骨干工程續建配套與節水改造任務納入國家“十四五”規劃，力爭到2025年骨干工程的渠道防滲率達到70%以上，大、中型灌區的灌溉水利用系數分別達到節水灌溉規范規定的0.5和0.6以上。

b.通過整合農田水利項目縣、農業綜合開發、高標準農田建設等涉農資金等渠道，加大對灌區斗、農渠的續建配套與節水改造建設，打通農田水利最后一公里，補齊末級渠系防滲率低和量測水設施建設滯后短板。

4.3 加快田間高效節水工程建設

堅持常規節水、農藝節水與高效節水有效結合，突出高效節水建設。進一步加大滴灌、噴灌、管道灌等高效節水技術的推廣力度。推動農業高效節水標準化、規范化建設，借鑒沙雅縣渭干河灌區高效節水增收試點項目經驗，建設一批高效節水增收示范區[11]。積極爭取中央財政對新疆農業高效節水的補助，繼續發揮自治區財政補助政策的引導作用，不斷增加各級財政對農業高效節水的投入，充分調動廣大農牧民開展高效節水建設的積極性。大力支持南疆地區及貧困縣市加快發展高效節水農業，對現有的簡易節水設施開展升級改造。力爭每年新建田間高效節水灌溉面積150萬畝以上。加強對已建高效節水工程的維護和管理，提高有效利用率。

4.4 推進灌區計量及信息化基礎設施升級改造

2025年前實現大中型灌區斗口計量全覆蓋，重點加強監測站(點)、通信網絡、數據存儲等信息化基礎設施建設，提高獲取灌區信息資源的可靠性和及時性。推進水資源保護和調度管理、工程管理、灌溉管理、遙感應用等應用系統建設，增強水資源利用與管理的科學性。

4.5 全力推進農業水價綜合改革

充分認識水的資源屬性和商品屬性，按照自治區黨委2019年一號文件要求，盯住2025年農業水價達到2015年供水成本這一目標，全面推進農業水價綜合改革。水利部門聯合發改委等部門核定2015年供水成本，制定水價調整年度實施方案，基本建立“國有水利工程供水價格+末級渠系維護費”的農業終端水價形成機制，逐步推行分類水價和超定額累進加價制度。

4.6 深化水利工程產權制度改革

充分認識小型水利工程產權制度改革的重要性，編制小型水利工程產權制度改革實施方案，2025年底前全面完成小型水利工程管理體制改革，進一步完善以農民用水合作組織作為管護主體的運行機制，建立健全管護制度，落實管護責任；采取多種方式吸引社會資本參與工程建設和管護，推進水管體制改革，提高運行效率和服務水平，有效降低供水成本。

5 結 語

新時期，深入貫徹落實“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路，不斷推動“水利工程補短板、水利行業強監管”總基調的縱深發展，對新疆灌區節水建設提出了新要求。圍繞新疆經濟社會發展目標，優化配置水資源，全面強化灌區節水，降低農業用水比重，提高水資源利用效率和效益，對推動新疆經濟社會和生態環境可持續發展意義重大。按照“山水林田湖草”系統治理理念，需要山區水利樞紐、灌區骨干渠系和田間高效節水設施統籌規劃、設計、建設和運行管理，通過綜合施策，取得最大實效。同時通過建立科學的節水標準和定額指標體系，嚴格用水總量和計劃用水管理，完善節水評價制度來推動用水方式轉變。