橫向節流 縱向挖潛全方位撬動土地資源發展新活力
——嘉善縣集約節約用地、搭好長三角一體化發展平臺

嘉善縣自然資源和規劃局 任士偉

嘉善縣地處長三角核心區，是全國唯一的縣域科學發展示范點，也是浙江省接軌上海市的第一站。在長江三角區域一體化發展上升為國家戰略后，嘉善縣的發展將面臨更大的機遇，更廣闊的空間，同時高質量發展也對嘉善縣土地資源要素保障提出了巨大的挑戰。

近年來，嘉善縣以建設高質量發展平臺為重任，全面優化土地利用布局，扎實打好盤活土地存量、集約節約用地組合拳，依托工業園區有機更新、農村土地綜合整治、農房改造集聚等一系列動作，開源節流、深入挖潛，大力提升土地利用效率，助推城鄉一體化發展初顯成效，為順利駛入長三角一體化發展快車道鋪好路子、搭好臺子。嘉善縣近五年共盤活存量土地12626畝；通過農房改造集聚累計實施土地整治10122.3 畝；農村土地綜合整治累計獲得土地周轉指標13647.71余畝，戶均節地0.4 畝；共騰退“低小散”企業4559 家，累計騰退低效用地1.68 萬畝。

嘉善縣歸谷智造小鎮

一、消化存量用地，重塑土地價值

盤活“五未”土地，再造空間布局。嘉善縣按照全省“畝均論英雄”改革要求，加大“五未”土地處置力度，加快提高土地利用效率。成立縣“五未”土地處置專項行動領導小組，按照屬地管理、部門聯動的原則多方協同推進，對“五未”土地的類型、成因、現狀進行全面調摸，形成清單，找出難點問題和共性問題，制定“一企一策”，分類處置閑置土地。批而未供土地按照要求加快辦理相關供地手續；供而未用土地加快項目開竣工，已構成閑置用地的嚴格按照法律法規政策要求，堅決處置到位，依法進行回收；用而未盡、建而未投、投而未達標項目，通過追加投資、協商收回、協議置換、收購儲備等方式處置到位，鼓勵企業搬遷騰地。近五年，該縣實施城鎮低效用地再開發8528畝，自去年以來共盤活“五未”土地41832 畝。

標準地出讓改革，改出土地發展活力。嘉善縣積極探索企業投資工業項目“標準地+承諾制”用地新模式，在完成區域評價的基礎上，配合制定建設規劃、能耗、環境、投資強度和畝均產出等一系列標準納入土地出讓條件，對新增工業用地全部實行“標準地”招拍掛出讓，要求出讓地塊達到固定資產投資強度400 萬元以上、畝均產出600 萬元以上、畝均稅收40 萬元以上、容積率1.3 以上等標準，企業競得土地后“按標實施”，切實提升土地利用水平。目前共出讓標準地49 宗，面積1429 畝。

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強化源頭管控，嚴格準入機制。嘉善縣改革計劃指標分配方式，建立優勢產業與新興產業儲備庫，實施競爭擇優與年度新增建設用地計劃指標分配相掛鉤機制。實行差別化供地導向，明確準入基本條件與禁止準入條件，項目須符合節能降耗要求。實施“區域能評+區塊能耗”區域的項目，列入區域能評限制（禁止、淘汰）發展類清單的，不予準入；其他區域的項目萬元工業增加值能耗高于嘉善縣五年規劃期末節能控制目標（“十三五”期間目標值為0.62 噸標煤/萬元），原則上不予準入。從嚴執行用地標準，全縣工業項目用地投資強度原則上不低于400萬元/畝、容積率不低于1.3。

二、橫向集約用地，優化城鄉布局

推動農民集中居住。近年來，嘉善縣遵循習近平總書記提出的“在推進城鄉一體化方面創造新經驗”要求，聚焦“均衡性、一體化”，一以貫之統籌城鄉發展，確立“試點先行、全域集聚”思路，走出了一條從“兩分兩換”試點實踐向農房改造集聚常態化推進的新路子。2017年啟動實施農房改造集聚“211”工程。按照村莊布點規劃“1+X+Y1+Y2”的模式，規劃21 個城鎮型新社區、66 個城鄉一體新社區、144 個保留拓展點及18 個特色自然村落保護點，因鎮因村因地分類設計實施。鼓勵宅基地復墾建新區集約節地，以項目為單位，按宅基地節地面積給予實施主體一定獎勵，節地率20%至30%的，每畝獎勵20 萬元；節地率31%至40%的，每畝獎勵25 萬元；節地率40%以上的，每畝獎勵30萬元。對于融資項目，按照實際籌資額和建設進展，縣財政給予貼息補助，貼息本金最高100萬元（調整為200萬元）、時間為三年。對自主建設農村新社區的村級組織，由縣財政預借50 萬元啟動資金（調整為100 萬元），集聚到50 戶時轉為一次性“以獎代補”，極大地提高了村級組織集聚農房的積極性，為城鄉統籌發展集約了空間。目前，嘉善縣已累計集聚農戶34000 戶，建設公寓房260 萬平方米，實施土地整治10122.3 畝。

促進工業集中布局。嘉善縣緊緊抓住“多規合一”國家試點機遇，以規劃引導工業用地集中布局，以市場手段促進集約利用。深入推進土地利用總體規劃的調整完善，以有機更新試點為抓手，破立結合，全力帶動“低散亂”企業騰退整治、低效用地再利用，將零星、分散的工業企業向工業園區集中，充分拓展了產業承載空間，進一步推動了高質量小微企業園區建設和園區品質提升。

自2016年以來，嘉善縣以“全域推進、全行業整治、全面清零、全力以赴”為總目標，重點針對全縣范圍內低端企業，開展“退散進集”暨村級低端產業騰退整治工作。截至目前嘉善縣已完成“低散亂”企業整治提升4559 家，累計騰退低效用地1.68 萬畝，在助推產業轉型升級的同時，切實提高了農村存量土地資源集聚利用效率。

自2018年10月起，針對布點分散、產業層次偏低、配套功能薄弱的工業園區，嘉善縣按照“空間劃定、產業確定、標準鎖定”原則，啟動了有機更新試點工作。制定了詳細的扶持政策，建立了工業園區有機更新和小微企業園建設的財政專項扶持資金，目前已啟動羅星街道、大云鎮、天凝鎮3 個試點，實施面積共828 畝。計劃利用3年左右時間，在全縣范圍內啟動10 個以上工業集聚區塊的有機更新，累計改造提升土地面積3000 畝以上。目前天凝鎮、大云鎮2 個工業園區有機更新項目一期已開工，羅星街道工業園區有機更新項目預計年底開工建設，實現了“當年規劃、當年立項、當年開工”。

加快舊城改造步伐。對老舊城區進行改造是提升老城區形象，徹底改變老城生產、生活和服務條件的有效方式，也是實現“居者有其屋”“居者住其屋”的重要民生工程。近兩年，嘉善縣加大舊城改造力度，通過向國開行貸款、實施PPP 項目、發行政府債券等方式籌資，優先保障棚改、城中村改造、安置房建設。建立“領導包組、小組包戶、責任到人”的分工包干機制，嚴格執行陽光征收，做到“一把尺子量到底、一個聲音喊到底、一套政策管到底”，確保征收工作公開、公平、公正，有效保障了舊城改造穩步推進，為城市建設拓展了新空間，使城市面貌煥然一新，大大提升了城市形象和品位。該縣規劃五年棚改建筑面積52.48 萬平方米，占地956.5 畝，涉及住戶5561 戶。截至目前已啟動7 個棚改地塊，建筑面積約11.69 萬平方米，占地196.22 畝，共涉及住戶1290 戶。2017年以來，累計完成城中村改造1207 戶，涉及土地面積25.3 萬平方米。

三、縱向挖潛土地，有效拓展空間

全面盤活土地指標。嘉善縣全域土地綜合整治以土地為平臺，從區域土地利用條件出發，把農田整治、村莊整治、產業優化等整治活動進行統一部署、系統謀劃，解決土地利用空間結構調整和發展瓶頸。經過兩年多的探索，形成了“耕地保護、結構優化、資源節化、產業美化、紅利轉化”的全域土地綜合整治嘉善模式。目前該縣已批準全域土地綜合整治與生態修復項目20個，其中省級示范項目9 個。在具體項目上探索全域土地綜合整治的鄉村振興點。例如，大云鎮將全域土地綜合整治與農田旅游和云端花事相結合，全力打造“全域整治＋全域旅游”新模式，成為了上海市周邊親子游的網紅目的地。干窯鎮將全域土地綜合整治與立體農業和農耕文化相結合，實施“全域整治＋田園共同體”新路徑，成功引進了嘉佑農業項目，打造美麗鄉村田園共同體。羅星街道將全域土地綜合整治與海歸創業、水上旅游兩個產業相結合，開創“全域整治＋海歸創業”新方式，已累計引育國家“千人計劃”專家36 名、省“千人計劃”專家13 名，集聚創業“新四軍”1300余名。目前，全縣已成功打造了20個全域土地綜合整治項目，從項目打造上為鄉村振興提供了新平臺。

推動企業向上延伸。嘉善縣鼓勵企業優化設計，提高廠房建設標準，通過對廠房加層和擴建改造等途徑，實施“零增地”技術改造增加生產空間，鼓勵各類投資開發主體參與標準廠房建設。通過政府主導、鎮村聯動、飛地共建等模式，該縣大力推進小微企業園建設，引導小微企業入園提升發展。已建成大云中德產業園等10 個小微企業園（“兩創”中心），總占地面積1622 畝，總建筑面積107 萬平方米，已入駐企業592 家，實現產值94.5億元；在建包括聯東U 谷·嘉善歸谷生命智慧谷等10 個小微企業園，總建筑面積54.6 萬平方米，形成一批規范化、集約化、綠色化的產業集聚發展高地，助推老舊工業園區“二次創業”轉型提升。今年2月，該縣成功列入全省首批小微企業園建設提升工作實施主體，獲得750萬元的專項資金扶持。縣科技小企業創業基地、大舜服裝輔料創業園獲評省級“小微企業創業創新示范園”。

支持商業向下挖潛。嘉善縣堅持“科學規劃、公共優先、市場導向、綜合利用”原則，按照“豎向空間分層開發、橫向空間互聯互通、地上地下有機融合”的要求，充分開發利用地下空間，深度拓展城市發展空間。鼓勵通過單獨開發、合作開發、租賃開發等方式，投資建設地下商業街、大型地下綜合體和其他地下工程。通過“規劃統籌、聯建統籌、協議統籌”等方式，該縣統一規劃、集中聯建、互聯互通城市連片開發區域的地下空間。近兩年該縣批準地下空間建設232.29 萬平方米。