陸島運輸法律及政策的需求與供給

摘要：中國各地陸島運輸建設分別處于擴大運輸階段、運力結構調整階段和運輸業反哺階段。根據制度變遷理論，陸島運輸業不同發展階段對于政策及立法保障提出了差異化需求。目前，國內陸島運輸業制度供給不足是普遍現象，引發了作為準公共產品的交通服務供給不足、陸島運輸行業發展受阻等問題。政府公共管理理念和方式變革下，政府不再是唯一的公共產品供給者，而成為購買者和監督者。針對陸島運輸行業不同發展階段，適時供給政策和法律，可保障民眾路權的實現，引導陸島運輸行業發展，亦是政府作為公共事務管理人的應有職責，否則應該承擔供給不能的法律責任。

關鍵詞：陸島運輸;制度變遷;公共產品;法律責任

中圖分類號：D922.2? 文獻標志碼：A

文章編號：2096-028X（2020）04-0081-09

Demand and supply of land and island transport law and policy

LI Ying-ying

（Law School，Shanghai Maritime University，Shanghai 201306，China）

Abstract：

The construction of land and island transportation in China is at the stage of expanding transportation， adjusting transportation capacity structure and feeding back of transportation industry. According to the theory of institutional change， different development stages of land-island transport industry have different needs for policy and legislative protection. At present， the insufficient supply of land-island transport system is a common phenomenon in China， which leads to the insufficient supply of transport services as quasi-public goods and hinders the development of land-island transport industry. With the change of the concept and mode of government public management， the government is no longer the only supplier of public goods， but also the purchaser and supervisor. In view of the different development stages of the land-island transport industry， timely supply of policies and laws can guarantee the realization of peoples road rights and guide the development of the land-island transport industry， which is also the due responsibility of the government as a public affairs administrator. Otherwise， the government should bear the legal responsibility for the failure of supply.

Key words：land-island transportation;institutional change;public goods;legal liability

隨著海洋經濟的發展，全國各地陸島運輸建設逐步開展起來，中國各地政府目前主要將陸島運輸作為惠民政策的一部分，通過非連續性和非體系性政策，推動陸島運輸建設和發展，收效甚微，不利于陸島運輸長期穩定發展以及海洋經濟的建設。筆者就陸島運輸行業發展與法律及政策的供求關系進行分析，以期得出陸島運輸行業發展與政策和法律的互動狀態，為未來中國政府陸島運輸制度的完善提供理論參考。

一、陸島運輸的特性及突出問題

運輸即指借助公共交通網絡及設施和運載工具，通過一定的組織管理技術，實現人與物空間位移的一種經濟活動和社會活動。從字面意義上理解，在島嶼和陸地之間從事水上運輸，即為陸島運輸，此種運輸可能為旅客運輸，可能為貨物運輸，也可能二者兼有。這種理解方式也被歐盟《3577/92理事會條例》①所認同。[1-2]從目前學界和實務界的使用上看，陸島運輸也包括島嶼與島嶼之間的島島運輸。

因此，從法律意義上分析陸島運輸的界定要素，主要包括兩點，第一是地理范圍，第二是服務內容。從地理范圍上講，法律調整的陸島運輸應該是陸地與島嶼之間、島嶼與島嶼之間連接的服務類型;從服務內容上分析，陸島運輸是由服務提供者向旅客或者貨方提供位移變化的服務，即多重類型的運輸。陸島運輸與沿海運輸、遠洋運輸具有一定的共通性，例如它們都是水上運輸的一種類型，既可能是旅客運輸也可能是貨物運輸。它們需要滿足一定的航線要求、航行標準等，接受政府部門的管理和監督。它們的差異性也顯而易見。陸島運輸主要是為島上居民提供日常出行服務，具有公共運輸的屬性。近年來各地在此基礎上依托海洋經濟政策大力發展海島經濟，陸島運輸從業者不僅提供位移服務，也提供其他多種樣式的旅游觀光項目服務，但是不能改變陸島運輸的基本屬性——公共交通運輸。這也是陸島運輸立法及政策保障的出發點。

長期以來，中國重視陸地公共交通的建設，一定程度上忽視了水上公共交通的發展。隨著海洋經濟建設發展及對外招商引資的需要，陸島運輸實際需求漸漲，政府職能部門也將視角轉移于此。如交通運輸部提出通過三個發展階段在海灣、陸島間，大湖內和水網發達地區形成高速水上客運系統，在全國范圍內形成能夠適應需求的旅客運輸系統。

與其他運輸行業相比，陸島運輸相對小眾，一直以來被各地政府作為惠民政策的一部分，排在其他公共交通建設項目的后面，無論在政策層面亦或是法律層面都存在著供給不足現象。中國各地近些年陸續制定了一系列政策和法規，但多為宏觀層面，且方向或方式存在一系列問題，不能充分發揮引導和保障陸島運輸行業發展的作用。

陸島運輸行業現有發展政策與政府管理公共事務市場化改革的大方針不完全相符。陸島運輸屬于海上公共交通運輸的一部分，一直未得到應有重視，起步晚、發展緩是普遍現象。目前陸島交通建設主要依靠政府政策性文件引導，行政管理機關是政府部門，執法職能依然是通過海事局、港口與口岸局等多部門分工合作來履行。由于沒有強有力的法律和政策的支持和約束，部分地方政府并沒有稱職地提供陸島運輸公益服務，導致居民出行困難、通航基礎設施差，容易發生海上事故②。[3-4]陸島運輸的經營目前受政策影響較大，并未全面實現市場化運營。同時，由于陸島運輸淡旺季明顯，政府扶持力度不足等問題，導致社會力量加入陸島運輸市場經營的原動力不足，政府成為了集行政監管、執法、公益服務供給和市場經營的多面手。而事實上，在很多管理職能上，政府力量有限，因此陸島運輸行業的發展阻礙重重。陸島運輸管理職能混同，參與者單一，與中國公共交通運輸發展各司其職，綜合管理的方向相距甚遠。政府在此類公共產品的供給過程中，仍然是主要甚至唯一的供給主體，而作為唯一的供給主體，民眾享受到的交通服務質量就完全取決于該地區政府的資金投入和政策理念等。這也造成了部分地區陸島交通設施從量到質都無法滿足民眾出行需求的現狀。公共產品供給不足、效率低，是陸島交通建設面臨的重要問題之一。而陸島運輸行業發展政策與政府管理公共事務市場化改革的大方針不完全相符，加劇了這一問題。

目前陸島交通運輸方式主要分為兩大類：第一類是橋梁、隧道等能夠提供交通運輸服務的固定設施，如廈門已經建成的廈門大橋、集美大橋和翔安海底隧道等;第二類是提供交通運輸服務的渡船、客船，如大連金石灘—長海諸島的高速客船和客滾船、煙臺的蓬長快航系列船舶等。這兩大類運輸方式涉及眾多行業管理部門，在制定和執行陸島運輸政策及法律、管理運輸服務等過程中，存在互相掣肘、推諉、職責交叉的現象。

陸島運輸的船舶目前以客滾裝船為主。調查顯示，陸島運輸的從業主體一般是當地的民營航運公司，從事陸島運輸的船舶主要是掛靠經營的船舶。民營航運公司往往是單船公司或小公司，沒有或者缺乏相應的內部管理機制和人員，對于船舶和相關人員的管理往往不嚴。從外部來說，上述地區尚沒有專門調整陸島運輸船舶和公司經營資質、管理流程、監管部門責任劃分的法律或者法規的規定①，僅有一些地方性的規章或者更低級別的政府文件等。由于陸島運輸的行業特點區別于一般沿海運輸，沿海運輸船舶的監管標準并不能夠完全適用于陸島運輸船舶，在實踐中可能造成管理和調整的真空層。例如，大連市經營陸島運輸的船舶主要是小于100總噸或者不超過500總噸的小型客船，載貨船舶多為200總噸以下的船舶。[5]陸島運輸受到經營范圍和方式所限，經營效益一般，經營主體投入更多資金用于更新船上設備，保養船舶的積極性不高。因此，從事陸島運輸的船舶船況普遍較差，不少是三無船舶。這種現象為管理部門的監管和調控造成了諸多困難。

從政府管理的角度出發，在擴大運輸階段，過于嚴格地監管陸島運輸從業人員資質，有可能加劇行業人員缺失的現象。但如果任其自由發展，又可能導致航行事故頻發的后果，監管壓力也會相應增加。因此，如何從行業自身角度構建航行專業人才隊伍，加強內部管理和外部監管，成為需要陸島運輸行業以及政府管理機構共同解決的問題。

在近5年內，各地政府多層面和多形式針對陸島運輸交通建設頒布和制定了相應政策和文件，但從實踐看，陸島運輸和相關航運安全仍存在不少問題，上級政府出臺的政策由于缺乏相應配套措施使得最終效果出現了折扣。陸島運輸具有明顯的公共運輸屬性，因而陸島運輸的主要負責主體應是政府部門，政府部門由于政策和相關因素的影響，對于陸島運輸的投入缺乏必要的推動力。從市場角度看，陸島運輸主要是為了滿足居民出行和日常生活的民生需要，其社會公益特征明顯，經濟效益很小，因而很少有航運公司或者民間投資者愿意主動背負虧損的壓力投入到這一市場中。因此，依靠運輸經營人、港口經營人的完全社會渠道融資開展陸島運輸項目幾乎是不現實的。陸島運輸項目處于較為尷尬的境地，對于市場的普通商人或者投資者而言，無高利可圖;而對于政府部門而言，將其劃定為民心工程，投入資金和政策支持的多少受到各方面因素影響，進程緩慢。陸島運輸通航輻射范圍主要在島嶼周邊，客源有限，經營陸島運輸的航運公司并沒有有效的措施去吸引增量。因此，其經營規模、客源量和利潤率都很難受到市場經營手段的影響。航運公司從整體上來說數量較少，其服務質量更是參差不齊。由于市場所限以及無序的競爭，各航運公司的利潤率較低。由于陸島運輸公司內部經營不善，外部政策推動力不足，導致陸島運輸從業人員信心不足，更加不可能采取改善相關經營環境、船舶配套設施和管理人員的措施，內生動力和外部動力明顯缺乏。

陸島運輸領域最為突出的問題不是由行政機關的積極行為引發，多由行政機關人員的消極行為引發，例如懶政現象。因此，如何以立法和政策等管理方式，針對性解決陸島運輸領域的懶政現象，是確保陸島運輸擴大發展的重要制度保障。陸島交通建設屬于公共事務管理的一部分，目前中國處于地區探索發展階段，尚未形成統一的、國家層面的管理模式。現有地方性管理存在剛性管理措施體系化建設不足和柔性管理手段滯后等特點。

除此之外，陸島運輸領域常發的兩類法律索賠問題是貨物運輸或旅客運輸的民事賠償責任和行政行為引發的行政訴訟或者刑事犯罪等。中國水上運輸領域民事法律適用一直是二分體系，《中華人民共和國海商法》（簡稱《海商法》）適用于國際海上貨物運輸和國際海上旅客運輸和沿海旅客運輸。沿海貨物運輸、內河貨物運輸適用《國內水路貨物運輸規則》《中華人民共和國合同法》（簡稱《合同法》）和其他民事法律基本規范。內河旅客運輸適用《水路旅客運輸規則》《合同法》和其他民事法律基本規范。《國內水路貨物運輸》規則已于2016年被交通運輸部廢止。2021年1月1日《中華人民共和國民法典》（簡稱《民法典》）生效后，沿海貨物運輸、內河貨物運輸只能適用《民法典》和其他基礎性民事法律規范，缺乏針對性的特別法律規定。按照目前中國法律體系的特點，沿海旅客運輸和內河旅客運輸分別適用不同法律規定，沿海旅客運輸承運人具有較低的責任限額的規定，而內河旅客運輸承運人沒有賠償責任限制。陸島運輸中，既有可能是旅客運輸，也有可能是貨物運輸，既有可能是沿海運輸，也有可能是內河運輸。根據中國現有法律規定，陸島運輸由于地點、運輸對象的不同而分別適用不同的法律規定。

盡管該行業具有蓬勃發展之勢，但目前對從事陸島運輸的船舶既沒有有針對性的安全規范及管理，也沒有對從事陸島客貨運輸經營人的資質限制，加上現有陸島運輸碼頭及泊位基礎設施條件十分簡陋，交通安全事故時有發生。陸島之間的運輸受天氣影響十分明顯，現有船舶、港口、人員條件及管理落后的限制，不僅阻礙了陸島之間的運輸開展，也不利于有關島嶼的對外開放及招商引資。

二、陸島運輸發展與政策和立法的互動

陸島運輸政策和立法是國家正式制度安排的一種，其變遷受到外部因素和內部因素的共同影響。其中，最主要的變遷方式是強制性變遷，由國家、政府等統治機構作為主要供給主體。而國家和政府制定、修改或廢止相應制度的過程受到相關利益集團、執政者理念、崗位職責、道德因素等多重因素影響。從制度變遷的角度講，陸島運輸政策和法律本屬同源，陸島運輸政策是總體方向性的規范，陸島運輸法律是關于具體權利義務關系的內容。陸島運輸法律通過陸島運輸政策的實踐和積累形成，陸島運輸法律是陸島運輸政策實現目標的一種方式。陸島運輸政策和法律都是政府管理陸島運輸行業的手段。

陸島運輸行業的發展與陸島運輸政策和法律息息相關。陸島運輸行業的發展、民眾的需求和社會關注度等因素都將相應引起對于陸島運輸政策和法律制度變遷的需求。從各國運輸業和管理方式的發展路徑分析，運輸政策和立法都經歷了明顯的三階段，即擴大運輸階段、調整運輸結構階段（或稱為綜合運輸管理階段）和運輸業反哺階段。社會經濟的發展增加了對于陸島運輸服務的需求，陸島運輸行業面臨服務短缺、供給不足的特點。此時對于陸島運輸政策和立法最主要的需求是資金的支持和行業管理規范的初步建立。在陸島運輸行業發展到一定規模后，運輸服務供給與需求在總量上基本達到均衡狀態，民眾意識和理念也逐步提高和改變，對于陸島運輸服務的需求不再僅停留于有和無之間，而是追求更好的服務質量和多元化的運輸服務，從而實現更高效率、更高性價比的差異化服務體系。此階段對于陸島運輸政策和立法的需求是促進和引導多種運輸方式的銜接、多式聯運的發展以及管理制度和行業規則的進一步細化和完善。陸島運輸行業發展逐步成熟后，社會對于運輸行業的需求將進一步提高，陸島運輸行業發展引發的環境問題、對地方經濟的影響等將逐步顯現，并且成為主要矛盾。此時如何處理陸島運輸業與環境的關系、更好地利用陸島運輸行業發展地方特色經濟和可持續發展等問題將是此階段陸島運輸政策和立法的應對重點。

根據制度變遷供求分析理論，上述陸島運輸階段面臨的主要問題和對于制度變遷的需求如表1所示。

因此，從制度經濟學角度分析，陸島運輸行業的發展將成為陸島運輸制度變遷，即陸島運輸政策和立法改變的需求。但是，對于陸島運輸政策和立法的需求并不必然引發相應制度的變遷，此種變遷受到多種外部因素的綜合影響。其中，陸島運輸政策和立法的主要供給者——政府角色和功能的扮演會影響陸島運輸政策和立法的供給，最終決定制度變遷的結果是否達到均衡狀態。非均衡狀態是社會經濟發展過程中的常態，但并非完全合理，也并非不可調整。制度的非均衡狀態最終的責任將由同時代的民眾承擔和背負，制度變遷的利益和優惠也將主要由同時代的民眾所享。

三、陸島運輸政策和立法要點與轉化

（一）立法明確陸島運輸性質和地位，依法開展陸島運輸建設、運營等各環節

陸島運輸涉及港口建設和規劃、航道管理和維護、運輸服務的提供、運輸設備和人員的管理等問題。經過幾十年的發展，陸地交通運輸已經構建起了以公共交通為主、私家車為輔的綜合運輸體系。公共交通包括公交、電車、火車和出租車等。水上運輸也形成了班輪運輸、租船運輸和其他運輸服務的運輸體系。班輪運輸主要滿足了固定航線上、大型定點運輸航線的服務需求。租船運輸主要滿足私人運輸服務，主要是貨物運輸需求。在普通法系國家的法律中，經常將班輪運輸承運人稱之為公共運輸承運人（common carrier），而將租船運輸承運人稱之為私人運輸承運人（private carrier）。中國在陸島交通和水上交通領域都取得了飛躍式發展，但在水陸銜接的部分，公共交通建設還處于薄弱環節。這與中國經濟和社會發展的階段和背景有關，更重要的是意識層面的差異。影響政府意識層面改變的最主要手段是政策和法律。鑒于陸島運輸涉及的受眾相對于陸地公共交通數量相對較少，又未有法律明確認可其水上公共交通運輸組成的地位，導致其在實踐中沒有得到地方政府的充分重視，在已經開展陸島運輸建設的區域中，各地方政府也基本上將其作為惠民工程的一部分開展，而非履行法定義務和責任。陸島運輸的本質是為相關居民提供出行服務，具有較強的公益性質，應該劃歸公共交通運輸類別之中。只有通過立法明確認可陸島運輸的公共運輸屬性，利用法律的強制力保障民眾得到相應的公共運輸服務以及質量，才能為解決民眾出行困難問題提供基本的制度保障。通過立法明確陸島運輸性質和地位的另一個優點是，未來各地政府和主管機構在處理陸島運輸建設、管理和維護等各方面事宜時有法可依。如果各地政府或者主管機構未盡職責，也可以有相應的處罰措施和否定性評價機制。依法治國的前提是各行各業的運轉有法可依，也應該包括政府行政。依法行政，既享受法律賦予的權利，亦承擔法律規定的責任。除通過立法明確陸島運輸性質外，鑒于中國現有涉及交通運輸建設、維護和管理的相關法律文件整體較為陳舊，部分法律規范滯后，需要以陸島運輸建設為契機，重新梳理相關法律規范，從運輸設計、規劃、招標、建設、維護、運營和管理等多環節予以充分規定，明確各方權利義務狀態。

（二）尊重陸島運輸行業發展規律，適時打破非均衡狀態，供給政策和法律

陸島運輸領域的服務需求、價格要素、相對產品的供給等影響陸島運輸制度的變遷，而陸島運輸政策和法律的供給又受到陸島運輸服務發展的階段的影響。在不同運輸階段，陸島運輸對于相關立法和政策的需求并不相同。適時的供給政策和法律，將有助于打破非均衡狀態，促進和引導陸島運輸行業發展，保障公民運輸服務需求，甚至為地方經濟發展助力。在擴大運輸階段，陸島運輸對于政策和立法的需求主要是資金的支持和行業管理規范的初步建立。因此，在這一階段，應該通過以行業補貼、放寬融資限制、吸引民間資本等內容為主旨的政策的制定和實施，為陸島運輸行業的發展提供充足的資金支持，用于基礎設施建設、設備維護、運力資源配備和人員梯隊管理等各方面。例如，福建省在2018年投入1億資金用于陸島交通碼頭建設工程，為霞浦、秀嶼等沿海偏遠地區及海島居民提供基本的出行交通服務。針對陸島交通碼頭項目規模小、點多、施工條件差等因素，福建省鼓勵同一轄區內項目打包開展海域使用論證、海洋環評等前期論證、評價，從而進一步優化簡化項目報批手續。對同一轄區內結構相近、同步實施的項目采用“捆綁招標、統一簽約、打包設計、分期實施”的推進模式。[6]為了使海島居民早日能夠使用該類設施，福建省采取工程包和設計施工總承包的模式，較傳統的設計—招標—建造的項目管理模式，平均可節約5至6個月的時間。在陸島運輸服務發展至能夠基本滿足民眾出行需求之時，即需求與供給基本平衡時，民眾意識和需求將會向更好的服務質量、更多元化的選擇等方向發展。此時陸島運輸行業必將經歷一次洗牌，淘汰掉老舊船舶、服務質量較差的公司等。在這一階段，如何構建多元化運輸服務體系、與其他交通方式銜接、規范行業運輸和競爭行為等，成為該階段立法和政策需要解決的主要問題。通過政策和立法確立市場準入機制、船舶和人員資質管理、承運人的義務和責任等，將有助于陸島運輸行業的發展，走向逐步成熟。例如，大連市交通局于2001年10月31日印發了《大連沿海船舶運輸經營資質管理辦法》，對于船型、船舶運輸經營資質等進行統一管理。由于當時從事陸島運輸行業的大量船舶都不符合上述管理辦法的規定，大連市通過行政手段和市場手段整合市場資源，淘汰木質船等老舊船舶，用玻璃鋼船替代。2016年大連市發布了《大連市陸島交通運輸航線與船型發展規劃》，進一步從運營管理、發展航線、老舊船舶、旅游專線和市場整合等五方面規范陸島運輸服務，建立健全經營人責任機制，提高相關人員服務意識。

在陸島運輸服務已經充分滿足基本出行需求的基礎上，經濟的發展、民眾的意識、地方政府管理理念的變化等，都將對陸島運輸行業產生新的訴求。陸島運輸的發展有可能引發能源問題、環境問題，以及如何更好地為其他行業及地方特色經濟的發展提供助力等問題。在這一階段，陸島運輸立法和政策應該集中于在保證陸島運輸行業健康發展的同時，如何與環境和諧共處。除此之外，升級陸島運輸服務質量和種類，構建集運輸、旅游、休閑度假等于一體的綜合式交通服務體系，發展地方特色經濟都是這一階段政策和立法關注的重點。根據新制度經濟學理論，陸島運輸行業的發展、民眾的訴求并不必然引發立法和政策的變遷，是必要而非充分條件，但從更好地提供公共服務、履行政府公共管理職責和構建和諧社會的角度出發，尊重陸島運輸行業發展規律，適時地供給立法和政策，充分發揮立法和政策的監督、引導和管理職能，將是利大于弊的選擇。

（三）以政策為主，建立正向引導機制，明確政府公共服務供給主體責任的不可轉移性，拓展陸島運輸服務供給方式和主體，匹配國家公共運輸領域大政方針

政府進行公共事業管理主要指政府行使公共事業管理職能，實現管理目標的手段與途徑的總稱。在陸島運輸服務領域，政府作為公共服務供給者的責任不可轉移也不可完全被替代。這一絕對責任來源于政府與公民社會契約的形成，是政府的職能使然。通過行政手段確保陸島運輸服務的供給，提供政策和立法的制度保障，都是政府職能的應有之意。當然，陸島運輸服務供給責任的絕對性不代表著陸島運輸服務只能由政府作為供給者，否則有違現代公共管理的大方向。現代陸島運輸行業的發展，應該適應大環境大趨勢，即通過政策引導，政府作為服務的購買者和監督者，吸引多方供給主體的參與，提高服務質量，構建多元化服務體系，但是，政府需要同時扮演好監督者和引導者的角色，保障民眾可以充分享受到此種供給服務，否則，政府應該承擔供給不能或履職不充分等責任。

陸島運輸具有明顯的公益性質，因而政府應該是陸島運輸交通體系供給責任承擔的主體。在這一基礎上，可以借鑒美國、法國、歐盟和日本在運輸擴大階段的做法，通過政策引導資金流向陸島運輸行業，完成擴大運輸階段增加陸島運輸服務數量的基本任務。首先從政策層面，將陸島運輸納入到公共交通體系的建設中，從而使陸島運輸項目尤其是基礎建設獲得政府資金的投入。其次，政府通過相關政策和措施扶持，積極拓展和拓寬融資渠道，通過籌措社會資金的加入，確保陸島運輸項目的正常運營。在拓寬融資渠道的過程中，如何保證投資方與島上居民“雙贏獲益”，是該項措施成敗的關鍵。除此之外，由于陸島運輸具有公益性特征，對于從事陸島運輸的主體，政府在履行提供公共運輸服務責任的同時，應該進一步加大燃油補貼、財政補助、造船補貼等資金補貼力度，以確保從業主體的生存和經營環境。在補貼問題上，應該明確補貼資金來源、資金撥付和管理使用要求。在補貼項目上，可作如下區分：建設和維護基礎設施補貼，如陸島運輸碼頭和客運站等的專項補貼;專門針對船舶的維修保養的補貼;針對陸島運輸經營人的免稅、運營補貼等。補貼的原則是在向陸島運輸經營人施加公共運輸義務的同時，保障其基本的生存能力和權益。只有在政府的扶持和政策傾斜的情況下，陸島運輸項目才能健康持續發展。

在陸島運輸服務的供給上，政府需要根據運輸情況及所處階段制定適宜的公共政策，以引導陸島運輸行業發展，規范陸島運輸服務的供給。同時，政府應該充分發揮監督職責，督促行業從業者積極執行政策和方針。除此之外，對于違法違章活動，通過行政方法予以查處，也是保障政策效果得到充分發揮的有力措施。針對陸島運輸行業發展的不同階段，政府通過經濟方法，從運價、貸款、稅收、人員工資的發放等方面，對其進行宏觀調控和引導，將有助于陸島運輸行業的正向發展。在這一方面，可以借鑒歐盟經驗。歐盟針對陸島運輸的調整方式既從宏觀上確定了陸島運輸具有公共運輸服務的性質，同時保留了其商業靈活性。通過公權力的介入調整陸島運輸的經營者，也通過公共服務補償等措施彌補經營者的損失。歐盟各成員國在此基礎上制定了國內相應的配套措施。例如，對于非營利航線的運營者，大部分成員國在賦予其公共服務義務的同時，提供專項政府補貼。對從業者從服務內容、運營者義務、文件要求、服務時間和船員配備等方面作出了相應規定。同時，各國政府對于陸島運輸項目的融資渠道提供了更多支持。

除上述直接針對陸島運輸的調控措施外，政府也可以從間接角度采取措施，促進陸島運輸行業的繁榮發展。在陸島運輸中的旅客運輸方面，政府可以采取措施提升市區至港口交通的便利性，并規劃港區周邊的娛樂餐飲設施，豐富客戶體驗，讓旅客對港口的印象從傳統的渡口轉變為現代化城市綜合體，為從事陸島運輸相關行業的經營者提供更多商業機會。例如，廈門市相關航線除了方便快捷的通關環境，還可以宣傳兩岸往來目的地的亮點，如吃、住、玩、購等。任何行業都不能長期孤立存在，只有與周邊行業、相關行業形成產業鏈，才能可持續發展，并走向成熟階段。陸島運輸行業亦是如此，該行業在擴大運輸階段主要是為滿足島上居民的出行需求。但在海洋經濟發展的大背景下，陸島運輸行業發展至運輸結構調整和運輸業反哺階段，其發展目標絕不再是單純滿足日常出行需求，應該從海洋經濟的大環境下考量。由于陸島運輸的旅客主要是島嶼常住居民，客源量有限，經營者很難在此航線上得到可觀的利潤，陸島運輸行業成為了雞肋行業，很難吸引資金的融入和其他有實力的經營者的參與。但是，如果政府將陸島運輸納入整體考量，將其作為島嶼經濟體發展的一部分，這個問題就迎刃而解。政府積極探索海島經濟發展的新模式，利用海島特點和優勢吸引游客，不僅能夠促進當地經濟的發展，也為陸島運輸帶來了新客源和利益增長點。陸島運輸行業經營者可以在海島經濟發展的同時，圍繞海島游等開展多方面、多層次的運輸和娛樂服務，形成互利共贏的共享經濟圈模式。從長遠來看，這是陸島運輸行業保持持續生命力的有益方式。

（四）以法律規范為主，針對三類事項建立負面評價機制

從民事賠償領域考慮，基于目前國內很多學者的認識，內河、沿海運輸與海上運輸風險的差異性已經不再明顯，在《國內水路貨物運輸規則》被廢止、《海商法》修訂的背景下，可以考慮將沿海運輸、內河運輸與海上運輸法律體系并軌，統一納入《海商法》的調整范圍內。陸島運輸作為一種運輸類型，在民事賠償法律關系問題上，也將適用《海商法》這一更具有針對性的法律規范。在這一點上，可以借鑒歐盟《3577/92號理事會條例》的經驗，明確陸島運輸具有公共運輸服務的性質，要求從業者在滿足一定條件下承擔公共運輸服務的義務，在統一適用《海商法》的基礎上，進一步細化陸島運輸經營人的民事賠償責任。

在陸島運輸經營船舶、人員配備、公司經營資質、監管部門等問題上，建立健全法律規范，明確部門職責與權限。目前在全國各地普遍存在沿海運輸船舶監管規范，但陸島運輸市場由于行業發展不完善或僅處于起步階段，從事上述運輸服務的船舶多為老舊船舶和小型船艇，船舶質量參差不齊，由于陸島運輸利潤率低，監管寬松等原因，航運公司也往往將已近淘汰船舶或者船齡較老的船舶投入陸島運輸業務中。為了改變上述情況，緩解后期監管壓力，政府應該根據實際情況，推出陸島運輸船型和運力匹配方案，推動船型標準化規范的出臺，淘汰不合格船型。但是，該方案需要考量到實踐需求和運輸行業發展階段，如果嚴格按照各地沿海運輸船舶監管規范，多數從事陸島運輸的船舶都將處于非法運營狀態中。因此，出臺專門針對陸島運輸船舶標準的監管規范勢在必行。除此之外，導致陸島運輸領域碼頭設施投入不足、維護不及時、導助航設施缺乏等現象的一項重要原因是管理主體不明、職責不清或交叉，容易出現扯皮和互相推諉的情況。在這一點上，可以借鑒山東煙臺的一體化監管模式，由海事局對陸島運輸航線船舶安全監督、惡劣氣象禁限航管理、交通組織服務等全部海事監管和服務要素重新分配，船公司源頭管理由海事局各職能部門負責，船舶技術安全問題、禁限航動態監管由海事處管理，各司其職。依據公共政策理論，分權化的政策執行方式比從上至下的執行模式更有效能，網絡比層級更有效率。一體化監管的前提是，通過立法的方式，在不違背上位法的前提下，根據地方情況制定地方規范，明確監管部門和職責歸屬。

針對政府失靈與失職現象，建立健全法律問責機制。政府失靈是在政府克服市場失靈或市場缺陷的過程中出現的一種現象，即政府采取的立法司法、行政管理及經濟等各種手段，在實施過程中出現各種事與愿違的問題和結果，干預不足或干預過度，最終不可避免地導致經濟效率和社會福利的損失。政府失靈現象往往是由公共決策過程中的缺陷、公共政策自身的不確定性、執行的效率和尋租現象等多種因素造成。政府失靈是現代化民主政治發展進程中較為常見的現象，尚無法完全避免。這也是為什么公共管理理論認為政府具有有限理性，決策的結果只能是滿意化的過程而非最大化的過程。政府作為公共管理者，其依據法律的規定獲得行政職能，依據法律的規定履行職能，在法定范圍內的履職行為受到法律強制力的保障。如果政府組織或者相關管理人員沒有履行法定職責、超越法律權限履職或者以不符合法律規定的方式履職，都屬于失職、違法甚至是犯罪行為。此類行為不能與政府失靈現象混為一談。例如，美國《在21世紀邁步前進法案》即是根據購買型政府的特點制訂的法律規范，明確了政府的監督和引導職能，保障了公共服務質量，要求政府成立獨立的安全監督部門，評估和監管城市公共交通服務的提供標準和具體情況。依據《國務院關于城市優先發展公共交通的指導意見》和其他法律文件，各地人民政府是公共交通建設的責任主體，交通主管部門等需要在政府主持下承擔本地區的交通建設工作。因此，未按照法律規定建設本地區公共交通或者未達到法律規定的相應狀態，屬于失職，甚至涉嫌違法、犯罪。但是，目前《中華人民共和國行政訴訟法》這類針對行政機關人員行為問責的基本法律規范，尚無法完全將政府工作人員在交通建設方面的失職行為完全包含在內。《中華人民共和國刑法》中的瀆職類犯罪，也僅在造成了有形法益，即人身健康、財產損害到達一定程度后，才有可能適用。面對實踐中部分行政機關和人員消極的不作為、懶政現象，需要未來在修改或者制訂相關法律時，針對此類現象規定相應的負面評價條款和追責機制。擁有救濟的權利才是真實、完整、有效的權利，也即賦予行政相對人救濟的途徑，才能夠更好地監督權力、平衡權力。在陸島運輸領域，通過法律的方法規范陸島運輸服務、保障當事人權益的前提是制定的法律規范公平、切合實際，其次需要按照行業發展規律適時地調整規范內容，最重要的一點是在統一陸島運輸水上執法力量的同時，要求執法者嚴格執法，維護法律的權威性，保障法律發揮最大效用。

（五）適時將政策轉換為法律，構建剛柔并濟的綜合管理體系，共同規范和引導陸島運輸行業發展

陸島運輸政策的制定主要是明確政府公共服務供給的主體責任、拓展陸島運輸服務的供給方式和主體，從而建立行業發展正向引導機制。在準公共產品市場化供給的大趨勢下，政府作為公共服務和產品的供給者責任不可替代。即使政府通過市場購買服務，將提供者和生產者分離，不代表政府職責的轉移和消失。以適時的政策制定，支持陸島公共交通企業利用優質存量資產，通過特許經營、戰略投資、信托投資、股權融資等多種形式，吸引和鼓勵社會資金參與陸島公共交通基礎設施建設和運營，在市場準入標準和優惠扶持政策方面，對各類投資主體同等對待，這些都是陸島運輸政策需要解決的問題。在陸島運輸政策實踐積累到一定程度后，一些針對常態化的、共同性的、明確的問題的政策需要轉化為法律，將方向性的、原則性的政策具體化為明確的權利義務規范，進一步起到約束、規范和指引的作用。例如，美國將政府提供公共交通建設專項資金的義務明確規定在《城市公共交通法》中，成為政府常態化的責任和義務，《城市公共交通扶持法》明確了公共交通路權保障。在運力調整和運輸業反哺階段，將公共交通運輸納入《環境質量改善法》的評估范圍中，引導交通運輸建設與生態環境協調發展。利用《國家能源法》保障交通運輸設備的能源利用和可持續發展。法國在公共交通運輸發展至一定階段后，出臺《大氣環保與節能法》，處理運輸業與環境的相互影響問題。歐盟通過《3577/92號理事會條例》明確陸島運輸的公共運輸性質，要求從業者在滿足一定條件時承擔公共運輸服務的義務。在陸島運輸行業發展至一定階段時，為了提高服務質量，可以通過立法的方式鼓勵適當的市場競爭。例如，日本《1986年鐵路事業法》規定，可將交通設施建設與交通運輸工具交由不同的部門經營，形成合理的競爭，促使各經營主體改善服務質量，間接引發城市公共交通服務總體水平的提升。

在市場經濟背景下，政府管理公共事務時需要綜合運用各種管理方法和手段，經濟方法和法律方法是最為符合市場經濟需求的方式，因此成為各國政府更多采用的方法。除了政策、法律、經濟方法等剛性手段外，柔性措施的采取也是確保陸島運輸行業發展必不可少的方式。政府管理公共事業的柔性方法主要是指指導、說服、信息傳播、解釋、勸說、授權、委托等軟的方式。政府采用柔性管理方法的程度、對柔性管理方法的依賴程度也是國家公共事業管理水平高低的主要標志。陸島運輸行業的建設和發展過程中，依靠政策、法律等剛性手段建立正向引導機制和負面評價機制，民主政治和市場經濟要求政府在管理公共事務之時，給予每個當事人充分表達意見的機會、協商和反饋的機制。這些都需要利用軟性手段和方式實現。

在陸島運輸行業發展初期，通過政府行政指導行為引導陸島運輸服務的提供者明確公益和私益的定位、服務的類型和質量等，引導民眾提高安全出行意識，拒絕三無船舶，逐步改變消費習慣。政府通過建立陸島運輸信息公開制度，如運價、運力、航線、運輸時刻表等方式，將涉及民眾出行的相關信息公之于眾，方便大眾查詢，也便于監督陸島運輸從業公司和人員的服務情況。

在陸島運輸行業發展過程中，政府通過公共事業管理合同等多種方式，吸引民間資本和資源加入陸島運輸服務產品的供給過程中。現代化政府的發展必將推動陸島運輸服務提供者和生產者角色的分離，陸島運輸行業的進一步發展也需要民間資本和資源的共同努力。政府通過公共事業管理合同的簽訂，明確賦予陸島運輸經營者經營權和服務生產者的地位，各方的權利義務關系基于一定的談判、協商，具有剛性管理手段不具備的溝通環節和機制，能夠最大限度地提供表達意見的機會和平臺。在陸島運輸服務購買或者供給合同中，盡管政府具有管理者、合同當事人等多重身份，但仍需要最大限度地通過協商、談判的方式，達到合同締結的目的。在協商和談判過程中，經營者需要通過獲得服務供給的對價，即報酬權來獲取利益。在一些情況下，要求政府或其他機構予以損害補償，能夠更好地維護經營者的利益、保障其合同權益的實現。政府機構可以采用輿論宣傳、公開激勵、表彰先進、樹立典型等方式引導陸島運輸行業的發展、民眾的消費行為、企業的供給行為等。

陸島運輸行業的發展，既需要政策與法律構建的管理框架結構，形成全面的、穩定的制度環境和機制保障，也需要政府指導、協商、情感方法、心理方法等多種柔性手段的配合，構建剛柔并濟的綜合管理體系，才能更加科學地管理和引導陸島運輸行業的可持續發展。

（六）建立健全公共管理倫理建設機制，保障陸島運輸行業政策和立法取得實效

現代政府在陸島運輸服務的發展過程中，逐漸從供給者轉變成購買者和監督者。政府監督效能發揮的力度將直接影響民眾接收到的陸島運輸服務質量。政府作為監督者，如果怠于行使職權或者違法違規行使職權，將會嚴重影響公眾的權益。除了完善現有法律監督機制和追責機制外，公共管理倫理建設也將是有效的監督方式，能夠保障陸島運輸行業政策和法律發揮實效。通過政策、法律等制度性安排實現管理社會公共生活的目的，此種方式稱之為顯性管理。除此之外，還有一種隱性制度在實質影響社會公共生活和政府的管理水平等，即公共倫理。從制度變遷的角度上講，政策與法律是正式制度，而倫理道德等屬于非正式制度，非正式制度較正式制度安排更加難以變遷，但對人類行為將長久地產生潛移默化的影響。政府利用制度管理公共事務的過程也是追求道德的正當性和普遍道義支持的過程。此種追求即是政府公共管理倫理的內容，也是政府公信力的保障。政府管理公共事務，需要同時依賴正式制度與非正式制度。

陸島運輸的發展，既需要直接引導和規范行業各方面人員行為的正面引導機制和負面評價機制，也需要保障此類陸島運輸行業政策和法律規范能夠充分發揮效力、實現最大效果的機制。而在這一環節中，起到最大影響力的是作為行業的管理者、引導者和監督者的政府機構工作人員。如何充分調動政府機構工作人員的積極性，完成工作職責，不僅需要法律等事后追責機制，更需要從長遠考慮，建立政府機構工作人員的職業責任感和對于公共效率、正義秩序、公共責任以及和諧社會的倫理追求。只有從制度倫理、政策倫理和職業倫理等多維度構建公共倫理體系，通過公共組織程序、政府政策、法規等明確價值維度和目標取向，才能實現潛移默化影響公共事業管理者的價值追求、建立陸島運輸行業從業者的行業自律等。從制度變遷的角度分析，管理者職業倫理道德的建立也是引發制度變遷，即制度（立法和政策）供給的重要影響因素。公共管理倫理體系的建設主要是針對行政管理人員履職過程中內在控制機制的建設，也就是對道德自律和完美人格的追求。而行政機制、法律追責、社會監督等主要是外在控制機制。只有內外兼修，才能最大程度地發揮政府機構管理和引導陸島運輸行業發展的主觀能動性，保障陸島運輸行業的政策和法規落地。

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收稿日期：2020-06-03

基金項目：中國法學會2017年部級法學研究自選課題“陸島運輸立法及政策保障研究”＼[CLS（2017）D186＼]，上海市2019年哲學社會科學規劃青年課題“海洋微塑料污染防治立法問題研究——《巴塞爾公約》及相關決議履約建議”（2019EFX008）

作者簡介：李瑩瑩（1989-），女，內蒙古赤峰人，上海海事大學法學院講師，美國杜蘭大學訪問學者，E-mail：liyingying@shmtu.edu.cn。