對稽察發現問題、分析原因和形成概念的思考

李甜暢

(水利部建設管理與質量安全中心，北京 100083)

“水利工程補短板、水利行業強監管”是水利部黨組針對我國治水矛盾發生的重大變化提出的水利改革發展總基調，是今后一個時期水利工作的指導思想和行動指南，而“強監管”是其中的主基調和主旋律。經過多年的摸索和實踐，水利稽察形成了較為成熟的體制機制和工作方法，為提高全行業建設管理水平做出了重要貢獻。在新時代水利改革發展的形勢下，稽察作為行業強監管的重要舉措，必須適應強監管要求，不斷完善和改進方式方法，切實提高工作成效。

筆者在認真學習全國水利工作會議和水利監督工作會議精神的基礎上，針對目前稽察工作存在的一些問題并結合工作實際，從發現問題、分析原因和形成概念三個方面，對稽察工作進行一些思考。

1 目前稽察工作存在的一些問題

1.1 對稽察工作的要求不夠明確

根據慣例，每次現場稽察前都要進行工作部署，提出有關要求，但有的要求還不夠明確。一是對稽察成果的要求，稽察組有時不十分清楚到底要提交怎樣的工作成果，經常是邊猜邊干，影響了工作質量和稽察權威。二是對稽察工作評價標準，稽察組和稽察人員有時不知道怎么做、做到什么程度才符合要求。三是有時存在著簡單以發現問題的數量評價稽察工作的現象。

1.2 現場稽察時間不夠充裕

有時對現場稽察工作的安排考慮不夠細致，各項工作銜接不夠順暢，致使被稽察單位不能及時提供所需資料、稽察組有效工作時間偏少等情況時有發生。一般情況下，一個稽察組需要稽察2～3個項目，不同項目可能在不同的省市，來往交通必然占去一定時間,如果現場稽察時間不充裕，稽察組就不能完全做到應查必查，取證資料就可能不確實、不全面，對被稽察項目整體情況和客觀情況的掌握就可能不充分，對得出的稽察結論也會感到底氣不足。

1.3 人員素質與工作要求尚有差距

多年以來，隨著對稽察人員管理工作的加強，稽察隊伍整體素質逐步提高。但與稽察工作的要求相比，有些稽察人員在業務能力、對新法規新技術新標準的掌握能力以及知識更新能力等方面仍然存在明顯不足。如僅能發現一般性不規范問題，不能發現重大問題；分析原因時主觀推論多，詳實支撐少，不能找出深層次的根本原因；工作建議泛泛而談，針對性不強，就起不到參謀和指導的作用。

1.4 對稽察成果的認定和運用認識不統一

稽察發現問題的數量、嚴重程度、定性表述等是重要的稽察成果，基于這些成果的整改措施和處理處罰則是稽察成果的運用。在實際工作中，稽察組、被稽察單位及有關主管部門對稽察成果認定和運用的認識尚不夠完全統一，有時存在著本位主義和大事化小、小事化了的現象。

上述問題的存在制約了稽察工作效能的發揮。為此，2019年6月16日部長專題辦公會指出了稽察工作的短板和不足，要求稽察工作圍繞“發現問題、分析原因和形成概念”進行完善和改進。下面就從這三者的內涵和相互關系入手，談談自己對稽察工作的認識。

2 三者的內涵

2.1 發現問題

“發現問題”是稽察工作的基礎，其最終目的是解決問題。發現不了問題一切都無從談起，因此首先要圍繞如何發現問題來開展稽察。稽察最初依靠專家的工作經驗查找問題，但這種方式隨機和隨意性太強，其成果不具有統計性。為此，水利部建設管理與質量安全中心于2019年研究制定了《水利工程建設稽察常見問題清單》，該清單涵蓋了水利工程建設過程各方面和各環節的主要問題。自實施清單式稽察以來，發現問題的數量，尤其是重大問題的數量顯著增加，為其他稽察工作打下堅實基礎。

2.2 分析原因

“分析原因”是“發現問題”的延伸，是查找問題根源的必要環節。只有找準問題產生的原因，才能分清各方責任，明確改進方向，制定切實可行的整改措施，提出具有建設性的意見建議。分析原因要層層剖析，直至找到導致問題發生的最本質的根源。這是對稽察人員分析能力和判斷能力的重大檢驗。

2.3 形成概念

“形成概念”是為水利改革發展，包括體制機制政策的制定和完善、項目的安排和評價等提供有根據的支撐和依據，是稽察作為強監管手段的根本目的所在。要通過對眾多項目存在問題及其原因的梳理，歸納和概括出一些結論性成果。這些成果要能夠客觀反映水利建設項目的現狀整體面貌和發展趨勢，即形成概念。鄂竟平部長在2020年全國水利工作會上指出：“發現問題、整改問題只是治標，防止同一問題再次發生、解決多地都有的共性問題才是治本。”形成概念的目的就是為了在根源上解決共性問題，進而達到治本的目的。

3 三者的關系

“發現問題”是稽察工作的基礎。找不到或找不準問題，“分析原因”和“形成概念”就無從談起。因此，如何發現問題，找準、找實、找全問題是稽察工作首先必須解決和重視的關鍵。

“分析原因”是解決問題不可或缺的根本途徑。找不到或找不準原因，就不可能制定出切實可行的整改措施，問題就不可能得到很好的解決，也就不能形成準確的概念。

“形成概念”是稽察工作的目的，是稽察在水利事業改革發展中發揮作用的必由之路。不能形成準確客觀的概念，稽察工作的成效也無從談起，不準確或錯誤的概念還會給工作帶來誤導和損害。在強監管新形勢新要求下，形成概念已經成為稽察工作的新重點、新難點和新挑戰。另外，概念形成后，應主動通過其他方面的工作來加以驗證。

4 統籌做好三者工作

發現問題時要合理使用問題清單。清單式稽察可以避免漏查、少查、不查等問題，但不能機械地、教條地完全照搬，必須充分發揮稽察人員的主觀能動性，根據稽察任務并結合項目實際開展工作，合理確定稽察重點內容，按照水利監督工作會議要求，注重查找“大個頭”問題，確保問題定性準確。查找問題是稽察工作的核心，但不能簡單地把發現問題的數量作為衡量稽察人員工作成績的主要標準，要綜合考慮項目實際狀況、稽察人員能力水平、發現問題的質量尤其是重大問題情況進行評判。同時，在發現問題的過程中，要始終注意對原因分析的關注。

分析原因時必須客觀、公正、深入，要找到問題產生的真正原因。要在綜合分析政策法規、相關行為和造成后果等因素的基礎上，梳理出主客觀原因，包括直接原因(涉及相關人的不規范行為和物的非正常狀態等方面)、間接原因(主要是管理方面的原因，涉及相關單位管理制度的建立、落實等)及根本原因(包括國家、行業、本地區管理體制機制頂層設計等)。一個問題可能有多個原因，其本身也可能是另一個問題的原因；一個原因，也可能產生多個問題。這要求稽察人員不僅應具有較高的政策理論水平和過硬的專業技術水準，還要熟練掌握國家和行業管理有關制度、政策和規劃等。

要通過對具體項目的分析，獲取其建設管理總體水平、分項建設管理水平及各參建單位工作水平等情況，指出存在問題的根本所在，幫助被稽察單位和有關水行政主管部門進行整改，促進其做好今后的工作；要通過批次稽察，對全國某一類項目在實施的必要性、規范性、遇到的困難、存在的問題，以及設計質量、管理水平、進度情況、資金使用、工程質量、安全生產和建后管護等方面形成一些概括性、趨向性的結論；要通過一年或多年的稽察，對整個水利行業的工程建設情況及各層級的管理情況形成普遍性的結論和概念，提出有關工作建議。這些結論和概念既可以是正面的，也可以是負面的，但必須能夠準確、客觀反映某一類項目或整個行業的總體狀況；有關建議必須具體、有針對性、有參考價值或指導作用。要實現這一點，稽察工作人員必須具備較強的匯總和歸納能力，同時必須依靠稽察組和有關主管部門的共同努力。

5 幾點建議

a.進一步明確稽察工作的定位，制定對稽察工作的考核辦法，促進稽察與其他監督檢查相輔相成、取長補短、發揮合力。同時，要結合稽察工作標準化、信息化以及稽察形式、工作方式的調整，完善有關制度，規范現場稽察工作流程，確保稽察工作質量。

b.進一步明確稽察成果要求，充分利用稽察工作系統，從法規標準管理、稽察報告編寫、稽察成果匯總、整改反饋等方面，提升稽察工作標準化和規范化管理水平；參照已有的問責處罰措施辦法，建立稽察問責處罰體系，明確稽察問責處罰形式和標準；完善稽察成果評價體系，充分發揮稽察成果的作用，從項目類型、區域、專業等方面對稽察成果進行分析匯總，綜合評價各類項目、各個專業在不同地區的建設管理情況，統計各類問題發生頻率，客觀、真實、科學地反映水利工程建設的實際狀況，使稽察成果得到最大化運用。

c.考慮將稽察成果的形成與使用進行分離，即稽察組派出單位對稽察成果負責；而對稽察成果的使用，如督促整改、處理處罰等由有關主管部門負責，以明確查與改的責任，避免眾多因素的干擾。

d.進一步加強稽察隊伍建設，完善稽察人員管理和考核體系，嚴格人員入口關和選派標準，有針對性地開展教育培訓，加強對稽察人員業務能力和廉潔自律的常態化監督檢查，細化量化稽察人員考核標準，嚴格實施優勝劣汰機制，努力建設一支有能力、有擔當、愿意獻身強監管事業的高水平稽察隊伍。

6 結 語

水利稽察作為水利工程建設過程中的事中和事后監管手段，是水利行業特有的專業化監督方式，在水利工程建設過程中發揮著不可替代的重要作用。稽察工作要按照水利改革發展總基調的總體要求，緊密圍繞強監管的根本目的轉變思想認識，改進方式方法，在繼續發揮稽察工作基本功能的基礎上，著重在發現重大問題、查找根本原因和形成有效概念上持續下功夫、實現新突破，為部黨組工作決策部署、有關單位加強行業管理、地方各級水行政部門和工程參建單位提高管理水平提供強有力的服務和支撐。