內河船舶污染強制責任保險制度的完善
——兼談《船舶油污損害民事責任保險實施辦法》修訂

關正義 嚴凌成

為深入貫徹落實習近平總書記關于長江經濟帶“共抓大保護、不搞大開發”的指示精神，2019年6月24日，交通運輸部在《關于十三屆全國人大二次會議第2845號建議的答復函》（以下簡稱《答復函》）中指出，內河船舶污染強制責任保險（以下簡稱“內強險”）是一項全新的保險，由于發展時間相對較短，經營管理方式尚未成熟，為促進其健康發展，國家需要制定有關政策，保險行業也需要探索建立適當模式，充分調動行業資源，擴大承保能力，滿足內河船舶污染保險市場的需求。[1]目前，國內商業保險公司和互保協會正積極地開展內河船舶污染責任保險業務，為內河生態環境保護提供保險保障，為內河航運企業提供更加充分的保障。但是，針對近年來我國內河水域頻繁發生船舶污染生態環境的嚴重問題，交通運輸部自2017年就啟動了《船舶油污損害民事責任保險實施辦法》（2013年修正版）（以下簡稱《實施辦法》）的修訂工作，修訂重點之一就是如何整合我國沿海和內河水域內的船舶污染損害民事責任保險形成具體實施辦法，本文試圖分析《實施辦法》修訂中遇到的問題，并針對性地提出完善該制度的對策。

一、問題的提出

根據我國《保險法》第10條規定，一般情形下，保險合同是當事人自愿訂立，強制責任保險合同的訂立須由法律法規明確規定。內強險制度通常應覆蓋船用燃油污染、船載持久性油類污染、船載危險化學品污染三種主要的船舶污染損害類型，并由相關法律法規作出明確規定。但現階段關于內河船舶污染責任強制保險的法律規定，除2013年《危險化學品安全管理條例》（以下簡稱《條例》）第57條第2款以及2015年《防治船舶污染內河水域環境管理規定》（以下簡稱《規定》）第11條第2款要求內河運輸危險化學品船的所有人或經營人應向商業保險和互保協會投保船舶污染損害責任保險外，尚無具體實施細則對其做出明確規定。這導致內強險制度的實施處于“雷聲大雨點小”的尷尬處境。一方面，保險機構的承保意愿和內河船舶企業投保意愿普遍積極性不高，相關法律政策也難以持續有效推行；另一方面，內河航運企業的船舶普遍噸位較小、承擔事故風險能力較弱，投保污染強制責任險會降低一部分營業利潤，間接增加內河航運企業的經濟負擔。[2]通過分析目前內強險制度的實施現狀可以發現存在以下兩大問題：

第一，缺少相關配套法規和實施細則。如前所述，內強險制度欠缺具體的法律配套實施細則是指只有《條例》和《規定》要求內河載運“危險化學品”的船舶所有人或經營人應向在我國境內的商業保險和互保協會投保船舶污染損害責任保險外，尚無具體實施細則對其做出具體的安排，如承保機構的資質能力、最低的投保額度、監管和信息公開等。而建立內強險制度中保險標的范圍應覆蓋船用燃油污染、船載持久性油類污染、船載危險化學品污染，且目前《實施辦法》中的投保人僅限于船舶所有人不包括經營人、保險標的范圍僅限于油類物質和1 000總噸以上非油類物質，并沒有明確“我國管轄海域內航行”能否涵蓋內河船舶，保險標的能否包括危險化學品、燃油及船載持久性油類等。因此，現行的內強險模式主要參照適用國際航行船舶油污保險的模式，在保險費率、責任限額等方面缺少指導性標準。

第二，欠缺有效的信息共享平臺和差異化的風險管理。一方面，內強險中存在有關部門之間缺乏信息共享機制和有效協調聯動。內河船舶污染損害責任保險實施過程中，保險機構、海事主管部門、銀保監會的相互協作較少，雙方缺乏有效的信息共享，導致在核查保險單據有效性、后期保險理賠等方面存在問題；另一方面，船舶安全風險狀況（船齡大小、船舶噸位等）未能與保險費率的確定有效掛鉤，差異化的管理機制未能在船舶污染強制責任保險制度中充分體現。

綜上，實際上大多數環境責任保險的主要問題可歸因于立法滯后誘發的需求側（投保人）的投保意愿低下和供給側（保險人）的產品創新與推廣動力不足。[3]建立內強險制度有利于受害者得到充分補償和修復內河生態環境，但由于欠缺具體的配套實施細則，缺乏有效的信息共享機制和風險差異化管理，導致內強險很難被落實在具體操作層面上，內強險的雙重效用歸于無效。

二、建立內河船舶污染強制責任保險的必要性

基于市場機制自發實現責任保險功效的路徑，在抽象的環境風險與具體的中國國情背景下難以證成，強制責任保險由此成為必然。[4]具體到內河船舶污染環境的保護中，建立內強險制度也有其必要性。

第一，糾正收益的外溢性。基于經濟學的分析視角，內河船舶污染責任保險具有正外部效應及其準公共產品的特征。[5]換言之，船東選擇投保旨在轉移污染責任風險從而避免自身財產受損的私人收益性。而建立內河船舶污染責任保險在于保障事中受害的第三方和事后修復內河生態環境的外部社會收益性，而如政府推廣這種責任保險也就意味著收益的外部化使得投保船東的邊際私人收益（MPR）小于邊際社會收益（MSR）。而這種收益的外溢性間接地改變了市場機制下資源配置效率最大化均衡條件（MPR=MSR）。因此，船東為了追求自身利益的最大化而不會選擇購買責任保險，直接導致了責任險市場業務發展停滯和需求不足的尷尬處境。由此可見，為了實現市場資源配置的最大化則有必要建立內強險制度，政府通過法律的強制力來糾正收益的外溢性。

第二，加強內河航運企業的危險防范意識和保險機構補充行政監管的監督作用以平衡私人利益和公共利益，促進內河航運業的綠色良性發展。一方面，內河船舶公司多屬于中小型企業，且普遍存在日常防污管理措施不到位、船舶生活垃圾亂排放、船舶清污設備老舊化等特點。而強制保險可以提高內河運輸危險品行業的門檻。另一方面，通過內強險制度，保險機構會積極地監督投保船舶企業以減少自身經營風險，從而對海事局等行政部門起到補充監管的有利效果，也可以及時為行政監管部門提供有關內河船舶的最新動態消息。

最后，彌補現存內強險制度缺乏上位法依據的不足。《海商法》修改課題組組長初北平教授認為，基于《內河船舶貨物運輸規則》已于2016年廢止，將《海商法》的適用范圍擴展到與海相通的內河可航水域可以解決海事司法實踐中對內河船舶的法律適用困境，但學界和業界對此爭議較大，因此目前仍保留了《海商法》原來的適用范圍。[6]可以看出《海商法》第12章海上保險適用內河保險的可能性很小。此外，根據《實施辦法》第2條規定，于我國管轄海域內航行的載運油類物質和1 000總噸以上非油類物質的船舶所有人應當向商業保險和互保協會投保船舶強制責任保險。但是該《實施辦法》中的投保人僅限于船舶所有人不包括經營人，保險標的限于油類物質和1 000總噸以上非油類物質，并沒有明確“我國管轄海域內航行”能否涵蓋內河船舶，保險標的能否包括危險化學品、燃油及船載持久性油類等。因此，現階段在《實施辦法》納入內強險制度還需要明確其將《條例》和《保險法》作為上位法的依據。

綜上，建立內強險制度可以糾正收益的外溢性、加強內河航運企業的危險防范意識和保險機構補充行政監管的監督作用以平衡私人利益和公共利益，促進內河航運業的綠色良性發展，彌補現存內強險制度缺乏上位法依據的不足。此外，從已有的國際船舶油污保險體系、我國環境污染責任保險制度和機動車保險的成功經驗也可以看出內強險制度具有一定的可行性。

三、從內到外來完善內河船舶污染強制責任保險制度

如前所述，由于欠缺具體的配套實施細則，缺乏有效的信息共享機制和風險差異化管理，導致內強險制度很難被落實到具體實施操作層面上，間接影響到內強險制度發揮補償受害者和修復內河生態環境的雙重功能。因此，建立內強險制度成為現階段的必然選擇。但引入強制責任保險制度仍會引發不可避免的負面效果，僅依靠保險人自發的內部風險管理難以有效遏制。筆者認為，內強險制度立法價值的實現需要從兩個視角去分析：其一，對外建構有效的輔助機制來協助保險人提升風險測控水準；其二，對內妥當規范保險合同的承保范圍以及保險標的界定。

（一）對內妥當規范保險合同的保險標的以及責任限額

目前業界對構建內河船舶強制責任保險制度關于保險標的和責任限額爭議還比較大。

1.保險標的界定

保險標的是保險人和被保險人在保險合同中要求或提供保險保障的目標或對象。[7]保險標的是否屬于承保范圍的界定間接影響到發生保險事故時保險人能否進行賠償的問題。正如前文所述，內強險體系通常應覆蓋船用燃油污染、船載持久性油類污染、船載危險化學品污染三種類型，并由相關法律法規作出明確規定。對于燃油污染、船載持久性油類污染，現有的《CLC公約》和我國《海商法》已有相關規定，保險人可根據內河船舶載運油類物質的實際情況對保險合同進行細化和加工。但是現階段關于船載危險化學品污染的標的界定需要進一步明確，盡管2013年《條例》第3條①《危險化學品管理條例》第3條規定：“本條例所稱危險化學品，是指具有毒害、腐蝕、爆炸、燃燒、助燃等性質，對人體、設施、環境具有危害的劇毒化學品和其他化學品。”和2010年《危險化學品名錄》對危險化學品進行了定義和分類，但是危險化學品還是要跟有毒有害物質②《HNS公約》第1條第5項規定：“HNS指在船舶上作為貨物運輸的具有毒性或危害性的物質、材料和物品。” 但實踐中HNS的定義不是很明確。See Bingying Dong & Ling Zhu：Civil Liability and Compensation for Damage in Connection With the Carriage of Hazardous and Noxious Substances: Chinese Perspective，Ocean Development & International Law.（HNS）作出區別，以免后期理賠工作難以開展。此外內河環境自身損害責任、純粹經濟損失等是否具有可保性也需要進行進一步的分析。

2.責任限額

責任限額作為在強制責任保險中保險人承擔的最高賠償額，在簽訂內河強制責任保險合同時，應由保險人和被保險人依據保險標的具體情況確定最高的賠償額。交通運輸部于2015年發布《防治船舶污染內河水域環境管理規定〈征求意見稿〉》（以下簡稱為《征求意見稿》）第59條③《征求意見稿》第59條規定：“船舶所有人投保船舶污染損害民事責任保險或者取得的財務擔保的額度應不低于以下標準：船舶總噸位為150總噸以下的，50萬元人民幣；船舶總噸位為151～300總噸的，100萬元人民幣；船舶總噸位為301～500總噸的，200萬元人民幣；船舶總噸位為501～1 000總噸的，300萬元人民幣；船舶總噸位為1 001～1 600總噸的，500萬元人民幣；船舶總噸位為1 601～5 000總噸的，1 000萬元人民幣；船舶總噸位為5 001～20 000總噸的， 2 000萬元人民幣；船舶總噸位為20 001總噸以上的，3 000萬元人民幣。”規定了內河船舶所有人的責任限額，由于爭議較大后來在正式發布的規定中被刪去，這也給內強險制度的具體實施操作帶來了很大的困難。但從《征求意見稿》區間設置數量來看，船舶噸級劃分共設置了8段，該設置優點是便于理解和使用，弊端是因區間內的不同船舶總噸的限額相同而導致不能精確地賦予不同船舶總噸的責任限額。且8個區間中的前7個分布在2萬總噸以內的較為狹窄的范圍內，而1 000總噸之下有4個區間，變化過于繁復，不利于實際操作。[8]筆者認為，盡管《征求意見稿》存在一定的缺陷，但結合對國內外相關的船舶污染責任保險限額設定內容和大小的分析，尤其是針對內河船舶制定的，因此《征求意見稿》存在一定的科學性、合理性、可操作性[9]。換言之，《實施辦法》修訂時應根據《征求意見稿》責任限額的規定，結合《海商法》最新對海事賠償責任限額的規定，合理安排內強險制度的責任限額。

（二）對外建構事前事中事后三機制協助保險人提升風險測控水準

第一，建立事前的風險評估指南機制。基于內河船舶環境風險的復雜性，易引發的道德風險與逆向選擇可能成為保險機構營業的最大障礙，增加環境風險的不確定性，因此，有必要建構事前的風險評估機制來提升保險人對內河船舶和環境的風險識控能力。如有關環保檢測機構和內河保險協會共同制定專門針對內河船舶環境的風險評估指南。在投保和續保階段，保險評估指標可分內因性與外因性兩大類：前者主要涉及內河船舶運輸中固有的風險因素（船齡、噸位、船舶缺陷數、環保設備狀況等）、營業場所環境敏感性（如船載運的燃油、持久性油類、危險化學品類型、內河船舶航行的水域范圍①可分為與海相通的內河和封閉的內陸內河，以及兩者航行于內河的各個區段。如長江可劃分為上游、中游、下游水域。等）、企業環境信用②例如，保險人可依據《企業環境信用評價辦法(試行)》第31條規定，通過銀監會與保險行業協會，從海事主管部門獲取被保險人的環境信用評級信息來進行風險評估和確定保險費率，并且無權拒投。（如船舶安檢記錄、船舶被滯留次數、船舶污染事故記錄）；后者主要包含內河航運企業的風險管理與事故管理水平（如有無具體突發性事件的應急風險預案機制）。同時，事前的保險評估指標總得分與內河航運企業保險費率的相銜接③為了便于后期的保險人的理賠工作，也可構建雙重風險保費體系。換句話說，前期保費根據保險風險評估總得分來確定，后期保費保險協會根據索賠費率和索賠數額的變遷建構保費變遷指數，同時可將風險評級指標得分與保險人分期保費計算模型、保險人解除保險合同要件的相銜接。④事前也可以建立應急清污單位認證機制有益于事后開展的應急清污工作。可由保險機構與海事部門共同協商，面向市場公開透明的應急單位評價和考核辦法，選取的清污單位清污水平較高、協同能力較強、清污費用較合理列入清污應急單位認證名錄。當內河船舶發生污染事故時，海事部門可優先選用經認證名錄中的單位參與具體的應急清污工作。在事后清污理賠階段，保險機構依據現場調查情況對于清污單位產生的應急費用優先理賠。。

第二，建立事中的防污培訓服務和應急清污單位認證機制。建立事中的防污培訓服務機制旨在為內河船舶提供有關船舶航行安全風險信息服務、船舶發生事故時如何進行防污治理工作等，通過平時保險機構、承保船舶、海事主管部門三方之間不斷地進行風險防控信息溝通降低風險事故的發生概率，提升內河船舶企業的環保意識和防治污染事故管理水平。具體而言，海事主管部門和保險機構應共同合作為內河船舶企業開展具體培訓工作，如海事主管部門與保險機構通過建立相應的信息共享平臺，收集內河交通監管信息、航道水位變化信息、氣象變化信息、航行通告信息等，為內河船舶安全航行提供風險信息服務；海事主管部門也可定期和不定期組織有關部門（如船級社、船檢局等）的專業人員提供承保船舶安全風險檢測服務；保險機構可對內河航運企業主要負責船舶安全管理人員和船員開展防污治理培訓服務等。

第三，建立事后的應急協作和快速理賠機制。一方面，對于事后污染應急協作機制，海事主管部門在處置污染應急事故過程中，可允許保險機構參與具體污染應急治理行動中收集有關事故發生的證據，為日后順利開展保險事故的定損、核損、理賠做好基礎工作。為了防止后期發生不必要的糾紛，海事主管部門可與保險機構簽訂有關防污治理合作協議和數據隱私保密協議，以及組織保險機構人員進行專門的事故處置和應急培訓工作。另一方面，海事主管部門應在事故發生后立即組織人員進行調查以明確責任。同時，保險機構應及時對污染事故進行現場勘查并定損估價，簡化理賠手續和流程，落實快速理賠制度。對于參與內河污染應急清污單位產生的費用，發生事故的船舶安全等級較好的可以先行賠付。①此外，基于內河船舶環境風險具有巨災的性質，僅再保險機制不足以分散風險，為進一步提高保障保險人理賠能力還可以從三方面考慮：其一，可以發行流動性強、透明度高、標準化的綠色金融衍生品，如環境損害債券、環境損害期貨、環境損害期權等；其二，稅收政策上的差異性對待；其三，允許非現金形態的“保費”代替現金“保費”作為輔助機制，如公司股票等。

四、結語

針對內河船舶污染民事責任保險制度的問題，筆者建議，接下來《實施辦法》的修訂工作原則上可從兩方面考量：其一，對內妥當規范保險合同的保險標的以及責任限額界定；其二，對外建構事前事中事后三機制來協助保險人提升風險測控水準。具體建議如下：

第一，明確承保范圍和保險標的。《實施辦法》第4、5、6條規定，我國管轄海域內航行的載運散裝持久性油類物質的船舶和載運非持久性油類物質船舶應投保油污損害民事責任保險或者取得其他財務保證。可將《條例》《保險法》作為其上位法，增加“內河船舶載運危險化學品污染責任強制保險”具體制度。最終整合我國沿海和內河水域船舶污染損害民事責任保險規定。

第二，明確被保險人和保險人范圍的限定。對于前者而言，《條例》第57條和《規定》第11條規定被保險人包括舶舶所有人或經營人。而《實施辦法》第2條僅限于船舶所有人不包括船舶經營人；對于后者而言，根據《實施辦法》第2條、《規定》第11條，僅限商業保險機構和互保協會。因此，《實施辦法》修訂中應將船舶經營人列入被保險人的范圍內，跟《條例》保持一致。目前內強險制度仍處于試行階段，保險人范圍仍由商業保險機構和互保協會來承保，對于保險機構的資質能力和承保能力宜由銀保監會來界定，尤其應明確船東互保協會的法律地位問題。

第三，明確責任限額。關于《實施辦法》中責任限額的規定可以參考《征求意見稿》第59條的規定，針對已有的江蘇省等內強險試點區域具體數據分析，結合國內外關于責任限額的相關規定，尤其要跟《海商法》修改當中關于海事賠償責任限額的變動進行溝通和交流。

第四，建立專門記錄和收集關于內河船舶污染信息共享的綜合系統。[10]該平臺應建立事前的風險評估機制、事中的防污培訓服務和應急清污單位認證機制、事后的應急協作和快速理賠機制。