關于渭河下游防洪工程確權劃界的思考

孫西文，李恩哲，靳金平，王阿妮

（陜西省江河水庫工作中心，陜西 西安 710018）

渭河下游防洪工程管理范圍和保護范圍尚未完成確權劃界工作，給依法防洪工程管理造成了極大困難。防洪工程管理范圍內被侵占，與河爭地、與堤爭地、與群眾爭地等行為頻繁出現，嚴重威脅防洪工程正常運行。由于防洪工程管理范圍不明確，防洪工程管理部門不能依法行使法律賦予的管護權力，致使違法行為不能及時得到控制，執法難度加大。因此，在目前土地非常緊張的情況下，把使用權與管理權分離，盡快完成防洪工程管理范圍確權劃界工作，向沿渭群眾公布受限范圍是非常必要的。

1 概況與范圍

渭河下游河長208 km，從上到下渭河流經咸陽市、西安經濟開發區、高陵區、臨潼區、渭南臨渭區、大荔縣、華州區、華陰市以及潼關縣。歷年來，在陜西省水利廳和黃委會的重視領導下，渭河下游先后建成堤防329.33 km，河道整治工程64 處、各種壩垛2397 座，支流河口防洪閘3 座，二華南山支流堤防131.33 km，洛河堤防74.14 km，二華排水干溝46.7 km，二華抽排站12 座，水文（位）站9 座，二華雨量站14 個，淤積測驗斷面74 條。這些工程的建成在緩減庫區洪澇災害、保護庫區人民生命財產安全等方面發揮了不可替代的作用。

按照黃委會要求，本次渭河下游確權劃界涉及的工程規模主要為耿鎮橋以下渭河干流工程，堤防工程262.149 km，控導工程50 處，長83.34 km，各類壩垛1825 座。涉及的單位有陜西省三門峽庫區渭南河務局、陜西省三門峽庫區大荔河務局、陜西省三門峽庫區華縣河務局、陜西省三門峽庫區華陰河務局、高陵縣渭河管理站、西安市臨潼區治理渭河管理站六個縣級水管單位。

2 必要性與可行性

1）確權發證工作是國家一項重要的土地管理政策，符合新時期中央和水利部治水方針和思路。中央和水利部新時期的治水方針和思路是堅持科學發展觀，實現人與自然和諧共處，全面推進可持續發展水利。要規范河道岸線開發利用，實現人水和諧，確權劃界是重要保障。

2）依法治水、依法行政是依法治國的具體體現。河道管理范圍和保護范圍確權劃界工作是法律賦予的責任和義務，管理范圍和保護范圍的劃定，明確了執法管理的范圍，是依法行政的需要，也是依法治國在水利管理行業的必然要求。

3）確權發證工作是防洪工程運行管理的重要保障。土地是工程運行管理的重要物質載體，違法用地或用地手續不健全都會影響防洪工程運行管理效果。確權發證是依法保護水利工程的運行、日常維護和管理土地合法權益的重要措施，通過確權發證，明晰工程土地所有權的法律關系，有效規范工程占地管理，防止工程用地與集體或其它部門的土地權屬爭議，有利于維護工程建設區沿線的和諧與穩定。

4）當前是全國防洪工程確權劃界發證工作實施的大好時機。根據水利部水建管〔2014〕285 號文要求，到2020 年底，基本完成河道管理范圍和防洪工程管理與保護范圍的劃界工作，并依法依規逐步完成管理范圍內的土地使用權屬。

3 依據與測算

《陜西省河道管理條例》第十八條河道堤防護堤地、護岸地的范圍，按照以下規定確定：①護堤地寬度：渭河渭南市段，臨河50 m，背河30 m。②護岸地寬度：渭河寶雞峽大壩以下河段從河岸邊沿向外各寬30 m。第十九條縣級以上人民政府可以在河道管理范圍的相連地域劃定堤防安全保護區。渭河堤防安全保護區，分別從臨河、背河護堤地邊沿向兩邊各劃50 m。

《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》第二十二條大中型水利水電工程建設征收耕地的，土地補償費和安置補助費之和為該耕地被征收前三年平均年產值的16 倍。土地補償費和安置補助費不能使需要安置的移民保持原有生活水平、需要提高標準的，由項目法人或者項目主管部門報項目審批或者核準部門批準。征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，按照工程所在省、自治區、直轄市規定的標準執行。被征收土地上的零星樹木、青苗等補償標準，按照工程所在省、自治區、直轄市規定的標準執行。被征收土地上的附著建筑物按照其原規模、原標準或者恢復原功能的原則補償；對補償費用不足以修建基本用房的貧困移民，應當給予適當補助。使用其他單位或者個人依法使用的國有耕地，參照征收耕地的補償標準給予補償；使用未確定給單位或者個人使用的國有未利用地，不予補償。

多年來，渭河下游一直高度重視防洪工程確權劃界工作，但受轄區耕地面積有限，人均可耕地面積小，甚至河灘地為當地群眾責任田的實際情況影響，確權劃界工作難以取得實質性進展。1990 年以來，大荔、華縣等地區劃撥確權了部分護堤地，但2011 年渭河堤防全線進行了培厚加固，這部分用地已轉為工程用地，所以渭河下游防洪工程確權劃界工作目前未能有效開展。

按照《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國土地管理法》《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》《陜西省河道管理條例》等法律法規，結合渭河下游人多地少的實際情況以及經費有限，黃委同意先期先以“堤防臨河側確權劃界按坡腳線以外10 m 考慮，背河側堤坡腳修筑隔離墻后不考慮”為原則，保護范圍按照《陜西省河道管理條例》執行進行確權劃界。

經測算，按照以上標準計算，渭河下游堤防控導工程應完成劃界面積548933 畝，費用12838 萬元，應完成確權面積39136 畝（包括工程占壓地），費用15625 萬元。

4 現狀與問題

4.1 已征用土地不能辦理土地證，引發較多矛盾和問題

工程竣工驗收后，土地沒有確權的現狀給防汛和工程運行管理帶來很多困難。由于沒有辦理土地證，土地的權屬關系不能變更，引起多起糾紛。沿渭群眾上訪到各級政府和河務部門，甚至有的地方引發群眾集體上訪，有的訴訟到法院。防洪工程建設用地存在的問題已成為影響當地社會穩定的不利因素之一。

4.2 確權劃界涉及基層群眾，工作開展難度大

確權劃界工作點多、線長、面廣，難度較大，涉及群眾利益。工程占用土地原系群眾耕地或其他生產生活用地，在土地被確權為渭河工程用地后，由于沿渭村莊密集，人均耕地面積較少，使當地群眾放棄對土地的使用權較為困難。部分河務部門和地方群眾對土地邊界位置時常存在爭議，確權劃界工作開展難度大。

4.3 部分歷史遺留問題難解決，對依法管理造成困難

部分防洪工程由于年代久遠，工程本身手續不全，權屬不清，且大部分工程地處村莊，與群眾的耕地相連，確權劃界工作存在歷史遺留問題，難以正常開展。個別地區如河口區域土地權屬情況較復雜，與行政隸屬關系不統一，涉及軍事用地，雖經多次交涉，至今仍未完成確權劃界任務，給防洪工程管理帶來諸多不便。例如：渭河下游華陰河務局管轄區域有5 km 堤防涉及軍事用地，工程建設、綠化、日常管理問題較多，使確權劃界工作難上加難。

護壩地的主要用途是防洪保安，部分護壩地在確權前為老百姓的“三包”地，確權劃界后仍未收回，當地政府為了地方經濟利益，常有地方保護主義行為。同時，大部分護壩地直接與當地村民耕地連接，存在著侵占護壩地和違章墾植現象，管理難度較大。

5 措施與建議

5.1 組織保障

省上成立領導機構，協調跨市、跨縣、軍事用地等難點問題。市縣成立分管領導為組長，河務部門牽頭、有關部門參加的專項工作領導小組，集中三年時間完成確權劃界任務。確權劃界工作涉及面廣，政策性強，全縣上下要提高思想認識，利用多種形式和手段，廣泛宣傳防洪工程確權劃界工作的意義，引導干部群眾從長遠利益出發，支持和理解確權劃界工作。

5.2 經費保障

河務部門負責組織確權劃界工作需要的現場踏勘、資料搜集、方案編制、外業施工及協調工作經費的測算工作，并抓緊申請專項資金。市、縣財政負責專項工作經費的使用和監督。

5.3 制度保障

各縣區制定確權劃界工作技術細則、進度要求、工作計劃和驗收標準在內的實施方案，將宣傳動員、培訓準備、全面實施、整治立樁、總結驗收五個階段的工作任務層層分解，落實到人。抽調相關技術能力高、業務能力強的干部職工組成專業隊伍，做到調查取證可靠、數據材料真實、沿渭群眾信服，確保確權劃界工作順利完成。

5.4 政策保障

各縣區建立行之有效的考核督查機制，對領導小組人員按工作進度分階段進行檢查考核，隨時掌握了解工作開展情況，及時研究解決存在的問題，確保工作有效實施。