破題長期照護(hù)困局的創(chuàng)新實(shí)踐

何樂

隨著我國社會(huì)“人口高齡化、家庭小型化和空巢化”三大因素相互疊加，老年失能、失智群體數(shù)量逐年上升，“一人失能，全家失衡”的照護(hù)困局，日益成為一個(gè)群眾反映強(qiáng)烈、社會(huì)保障滯后、市場(chǎng)供給不足的社會(huì)難題。2015年，黨的十八屆五中全會(huì)提出在“十三五”期間探索建立長期護(hù)理保險(xiǎn)。2016年，全國首批15個(gè)長期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)獲批，南通正是其中之一。作為全國老齡化程度最高的城市之一，南通在試點(diǎn)中拿出了“逢山開路、遇水架橋”的決心與擔(dān)當(dāng)，五年來，南通堅(jiān)持將長期護(hù)理保險(xiǎn)作為一項(xiàng)基本公共服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行探索，既率先“破題”、先行先試，又循序漸進(jìn)、審慎推廣，建立起以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、醫(yī)護(hù)結(jié)合”的長期照護(hù)保險(xiǎn)制度，并作為獨(dú)立的社會(huì)保險(xiǎn)“第六險(xiǎn)”，列入社會(huì)保障制度體系。

“照護(hù)”凸顯政府民生兜底之責(zé)

2014年起步，2015年初立，2016年實(shí)施，南通把建立長期照護(hù)保險(xiǎn)制度作為應(yīng)對(duì)人口老齡化、健全社會(huì)保障體系、共享發(fā)展改革成果的一項(xiàng)重大民生工程，強(qiáng)調(diào)以社會(huì)化照護(hù)服務(wù)為主，體現(xiàn)政府履行織密社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)、兜底民生之責(zé)。

“照護(hù)”與“護(hù)理”雖一字之差，卻蘊(yùn)含南通長期照護(hù)險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)的初心——政府要在保基本、兜底線方面履職盡責(zé)，做社會(huì)真正需要的“有溫度的養(yǎng)老服務(wù)”。區(qū)別于醫(yī)療色彩更濃重的護(hù)理，“照護(hù)”更體現(xiàn)對(duì)失能人員的生活照料，“確保缺乏自理能力的人能根據(jù)個(gè)人的優(yōu)先選擇保持最高可能的生活質(zhì)量，并享有最大可能的獨(dú)立、自主、參與、個(gè)人充實(shí)和人類尊嚴(yán)”。這更貼近習(xí)近平總書記提出的“把以治病為中心轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀嗣窠】禐橹行摹崩砟睢?/p>

基于老年人長期照護(hù)需求是由家庭不斷外溢到社會(huì)的這一事實(shí)，南通在制度設(shè)計(jì)時(shí)尤為注重尋求家庭照護(hù)與社會(huì)照護(hù)的有機(jī)組合，并向居家傾斜。通過加大對(duì)家庭照護(hù)服務(wù)的購買補(bǔ)貼、擴(kuò)大上門服務(wù)選擇范圍，把潛在的長期照護(hù)需求轉(zhuǎn)變?yōu)橛行枨螅膭?lì)失能人員及家庭通過購買上門照護(hù)服務(wù)來實(shí)現(xiàn)居家照護(hù)，推動(dòng)形成政府、社會(huì)、家庭、個(gè)人四方聯(lián)動(dòng)、各盡其力的養(yǎng)老服務(wù)格局。

南通長期照護(hù)保險(xiǎn)制度堅(jiān)持城鄉(xiāng)一體化全覆蓋原則，更好地體現(xiàn)了共濟(jì)互助的社會(huì)保險(xiǎn)精神。較低且適度的給付標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置，也有利于較多人員符合條件并享受基本照護(hù)保險(xiǎn)待遇。到目前為止，南通長期照護(hù)保險(xiǎn)已覆蓋到全市720萬名參保人員，25727人享受照護(hù)待遇，其中，16%的失能人員入住社會(huì)化照護(hù)機(jī)構(gòu)，按評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)享受每人每日40元到70元不等的定額撥付，84%的失能人員選擇居家照護(hù)，享受每月1100元左右的自選套餐式上門服務(wù)。

“獨(dú)立”彰顯制度建設(shè)之長效

當(dāng)長期護(hù)理保險(xiǎn)作為一項(xiàng)社會(huì)保障制度進(jìn)行探索時(shí)，必須注重其長期發(fā)展的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。從屬性看，長期護(hù)理保險(xiǎn)介于純公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間，具有有限的非排他性。因此，既需要政府部門提供政策引導(dǎo)與資金支持，又需要參保人分散失能風(fēng)險(xiǎn)與分?jǐn)傉兆o(hù)成本。

建立獨(dú)立險(xiǎn)種形式。緊扣現(xiàn)行社保制度框架，自試點(diǎn)之初，南通就提出要將長期照護(hù)保險(xiǎn)作為獨(dú)立險(xiǎn)種來建設(shè)，借助而不依附于基本醫(yī)療保險(xiǎn)，與其相對(duì)獨(dú)立、相互銜接。這種獨(dú)立設(shè)計(jì)、獨(dú)立推進(jìn)、獨(dú)立運(yùn)行的建設(shè)思路，既防止了制度碎片化風(fēng)險(xiǎn)，又實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)的最大化分散，從而保證新制度的可持續(xù)性。這一立意，在2020年最新出臺(tái)的國家《關(guān)于擴(kuò)大長期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》中得到肯定。

多元化動(dòng)態(tài)籌資機(jī)制。遵循社會(huì)保險(xiǎn)大數(shù)法則，南通建立起了照護(hù)保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)同步的參保機(jī)制和政府補(bǔ)貼、醫(yī)保統(tǒng)籌基金籌集、個(gè)人繳納、社會(huì)捐助“四源合一”的多元化動(dòng)態(tài)籌資機(jī)制，避免醫(yī)保路徑依賴。目前的籌資標(biāo)準(zhǔn)為每人每年100元，其中個(gè)人繳納30元，醫(yī)?；鹬Ц?0元，政府補(bǔ)助40元，且財(cái)政全額補(bǔ)助未成年人、在校學(xué)生和最低生活保障家庭、特困職工家庭等困難人員。

“混合”創(chuàng)新第三方經(jīng)辦管理模式

南通把照護(hù)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)的可及性作為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的基本條件，探索引入社會(huì)機(jī)構(gòu)，充實(shí)經(jīng)辦力量，構(gòu)建起一套適應(yīng)“社區(qū)為依托，家庭為主體”發(fā)展要求的照護(hù)經(jīng)辦和管理服務(wù)體系。實(shí)踐證明，這種政府和市場(chǎng)相結(jié)合的商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦“混合模式”運(yùn)行得十分成功。

長期照護(hù)保險(xiǎn)的經(jīng)辦管理專業(yè)化要求高，引入商業(yè)保險(xiǎn)公司，發(fā)揮其服務(wù)團(tuán)隊(duì)專業(yè)、信息系統(tǒng)完備等優(yōu)勢(shì)，既可減輕政府負(fù)擔(dān)，又可提升運(yùn)行效率和質(zhì)量，進(jìn)而為參保群眾提供方便高效的護(hù)理服務(wù)。2016年，經(jīng)公開招標(biāo)，太平養(yǎng)老、平安養(yǎng)老等商業(yè)保險(xiǎn)公司作為第三方經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，組建照護(hù)保險(xiǎn)服務(wù)中心，采用“運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、保險(xiǎn)事務(wù)共辦、管理費(fèi)率固定、年度考核退出”的管理模式，具體承辦申請(qǐng)受理、上門評(píng)估、待遇給付、服務(wù)監(jiān)督等一系列事項(xiàng)。中心還下沉街道，設(shè)立“照護(hù)經(jīng)理”，負(fù)責(zé)政策宣傳咨詢、代辦申請(qǐng)、追蹤服務(wù)質(zhì)量、處理爭(zhēng)議投訴等，提升了服務(wù)效能和滿意度。

南通先后出臺(tái)了基本照護(hù)保險(xiǎn)定點(diǎn)照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)協(xié)議管理、考核、誠信服務(wù)信用等級(jí)管理等協(xié)議文本和考核辦法，使監(jiān)管工作做到了有章可循、有據(jù)可依。繪制經(jīng)辦業(yè)務(wù)流程圖，排查出10多個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，實(shí)行雙人復(fù)核制度，健全“事前、事中、事后”監(jiān)督體系。制定60多項(xiàng)可量化的考核指標(biāo)，建立誠信服務(wù)信用等級(jí)，考核結(jié)果與誠信保證金結(jié)算掛鉤。引入智能化手段，研發(fā)照護(hù)保險(xiǎn)管理子系統(tǒng)和手機(jī)App，經(jīng)辦各環(huán)節(jié)均可線上稽核。2020年，實(shí)現(xiàn)失能評(píng)定、輔具配送、義工服務(wù)、稽核調(diào)查等均可在線辦理。

“漸進(jìn)”昭示審慎推進(jìn)的改革定力

南通長期照護(hù)保險(xiǎn)制度始終堅(jiān)持一種循序漸進(jìn)、審慎推進(jìn)的探索策略和踐行機(jī)制。通過探索新制度的實(shí)現(xiàn)路徑和實(shí)現(xiàn)形式，階段性總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，完善制度方案，尋找規(guī)律，南通確立起一系列與長期照護(hù)保險(xiǎn)有關(guān)的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、支付標(biāo)準(zhǔn)、考核標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估主體標(biāo)準(zhǔn)等在內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)體系，為在全國推動(dòng)長期護(hù)理保險(xiǎn)制度的形成和落地提供可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法。

從推廣面上看，先部分試點(diǎn)，再全面推進(jìn)。2016年，南通先在市區(qū)搞試點(diǎn)，后逐步推廣，至2019年底，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全覆蓋。從保障待遇與失能的性質(zhì)和程度的關(guān)聯(lián)看，存在一個(gè)從重度到中度、從失能擴(kuò)大到失智的逐漸拓展過程。2017年，中度失能人員納入保障范圍;2018年11月，又覆蓋重度失智人員。從服務(wù)范圍看，機(jī)構(gòu)類型、數(shù)量，以及服務(wù)范圍逐步拓展，支付標(biāo)準(zhǔn)穩(wěn)中有升。如居家上門服務(wù)套餐從2016年的2個(gè)安康系列，發(fā)展為如今的4個(gè)系列11個(gè)套餐，包含洗頭洗澡、進(jìn)食排泄、口腔清理、泡腳按摩、血壓血糖測(cè)量、褥瘡護(hù)理等30多個(gè)項(xiàng)目。

如今，南通正把長期照護(hù)保險(xiǎn)置于“長期照護(hù)服務(wù)體系”的通盤考慮中，致力于構(gòu)建“機(jī)構(gòu)照護(hù)、居家服務(wù)、照護(hù)補(bǔ)助、器具支持、預(yù)防管控”的“五位一體”長期照護(hù)保險(xiǎn)服務(wù)體系。2018年3月，出臺(tái)《關(guān)于鼓勵(lì)義工參與基本照護(hù)保險(xiǎn)服務(wù)的意見》，打通義工參與照護(hù)服務(wù)渠道，拓展志愿服務(wù)領(lǐng)域，讓義工成為照護(hù)保險(xiǎn)服務(wù)體系的一大補(bǔ)充力量。同年9月，結(jié)合照護(hù)人群需求和工作實(shí)際，南通將輔助器具的購置租賃、配送安裝、使用指導(dǎo)、維護(hù)保養(yǎng)、回收消毒等服務(wù)費(fèi)用納入照護(hù)保險(xiǎn)基金支付范圍。2019年，南通又積極探索向預(yù)防失能失智延伸，通過失能失智知識(shí)普及、風(fēng)險(xiǎn)人群篩選，以及針對(duì)性的干預(yù)，延緩老年群體失能失智的發(fā)生，把老人的健康管理向前推進(jìn)。

責(zé)任編輯：劉衛(wèi)東