關于村級土地利用規劃的探討

查道函　盛丹　李劍

摘? 要? 在建設社會主義新農村的新形勢下，將土地利用規劃體系延伸至村一級，是探索完善現行土地利用總體規劃體系的積極嘗試，也是土地利用規劃發展的必然趨勢。文章基于湖南省岳陽縣黃沙街鎮村級土地利用規劃編制中在得出的當前我國農村土地利用中存在的問題，認為編制村級土地利用規劃是解決當前這些存在的問題的最佳途徑。在此基礎上，探討了編制村級土地利用規劃編制的一般流程、模式、原則和主要內容，提出了村土地利用規劃實施的建議，有關的問題和思考問題，以便為全面開展村級土地利用規劃的編制工作提供理論依據和實際借鑒意義。

關鍵詞? ?村級;土地利用規劃;岳陽縣

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A

Discussion on Land Use Planning at Village Level

—Based on the Land Use Planning at Village Level in

Huangshajie Town， Yueyang County

Zha Daohan1，2， ShengDan2， Li Jian2

（1. Hunan Vocationed College of Engineering， Changsha Hunan 410151; 2.Hunan Planning Institute of Land and Resources， Changsha Hunan? 410019）

Abstract： Under the new situation of building a new socialist countryside， the extension of land-use planning system to village level is an active attempt to improve the comprehensive planning system of land use and it is the inevitable trend of land use planning development. Based on the problem of the utilization of rural land in the establishment of land use to village level in Huangshajie Town， Yueyang Cuntry， Hunan Province， the essay considers that establish land-use planning system to village level is the best way to solve them. On this base， the essay discusses the general process， mode， principle and main content of the establishment of land use to village level. And it put forward some suggestions to the implement of land use to village level， and some relative problems and problems that need to be thought about， which can help to provide theoretical reference and practical guidance to the work of extending land-use planning system.

Keywords： village level; land use planning; Yueyang Cuntry

當前我國農村土地利用仍然面臨用地粗放、建設無序、設施缺乏、風貌退化等問題，導致這些問題的一個重要原因是鄉（鎮）土地利用規劃沒有延伸到村這一級[1]。村級土地利用規劃作為國家、省、市、縣、鄉五級地利用總體規劃的最終落腳處，有利于破解我國土地利用中的“宏觀有余、微觀不足”的問題，協調村域經濟發展和新農村建設的關系，僅在部分地區開展了試點工作，其研究仍處于起步階段[2]。因此，探究村級土地利用規劃具有重要意義。筆者基于岳陽縣黃沙街鎮的調查，總結了當前農村土地利用存在的問題及產生的原因，探討了村級土地利用規劃編制的一般流程、模式、原則和規劃的重點內容以及對未來規劃的實施提出建議和規劃的有關問題，以期為廣泛開展村級土地利用規劃的編制工作提供理論參考和實際指導。

1? 基本情況

1.1 工作區概況

黃沙街鎮地處岳陽縣南端，位于東經113°06′04〃～113°10′22″，北緯29°09′27〃～29°18′48〃，東與長湖鄉毗鄰，西接中洲鄉，北靠榮家灣鎮、新墻鎮，南臨汨羅市的火天、新塘鄉。黃沙街鎮屬于亞熱帶季風氣候區，四季分明，光照充足，雨量充沛，無霜期288天，平均降水1295毫米，年均日照時數1813小時。黃沙街鎮緊鄰岳陽縣中心城區，區位條件優越，交通便利。武廣客運高速鐵路、岳汨公路縱穿南北，是岳陽縣與外界往來的必經之地。地理區位條件良好，也是重要的商貿集教中心，自古就有“小長沙”的盛譽。

1.2 工作中土地利用存在的問題

1.2.1? 相關規劃缺乏統籌，銜接不到位

當前黃沙街鎮涉及村集體的規劃有鄉（鎮）土地利用總體規劃、村莊建設規劃、美麗鄉村建設規劃、土地整治規劃等。這些規劃在一定程度上都促進了農村經濟的發展，但各個規劃的僅從自身的角度去解決鄉村發展中的問題，相互之間未進行充分的統籌協調，造成了各個規劃之間存在很多沖突之處，如村莊建設規劃規劃數據不夠全面、嚴謹，無村域范圍內完整的數據庫，居民點布局在生態保護區內，有些甚至占用基本農田。

1.2.2 私建現象普遍，耕地和基本農田保護形勢嚴峻

農民混淆了土地所有權和土地使用的區別，把土地看成私有財產，肆意違建，形成住宅“滿天星”、“沿路爬”的分布格局。農民無證建房、違章擴建、占用耕地建房，甚至私自占用基本農田建房，侵占了大量耕地，耕地尤其是基本農田，保護形勢不容樂觀。鄉（鎮）土地利用總體規劃很難解決基本農田落實到地塊的問題，仍存在部分農民不清楚自己的耕地是不是基本農田，更有少量村民在基本農田里進行植樹造林、發展林果業，或者挖塘養魚和進行畜禽養殖等生產經營活動。

1.2.3? 環境惡化，生態問題突出

伴隨著農村經濟的發展、農民生活水平的提高，隨之而來的農村的生態環境也逐步惡化。從調研情況來看，農業生產中大量的化肥、農藥的使用造成土壤重金屬污染，殘留農藥超標;生活污水未經處理隨意排放，過渡水產養殖等對鎮域內的水系造成嚴重污染。這些生態環境問題日益成為制約農村進一步發展，農民生活水平進一步提高的重要因素。

2? 村土地利用規劃的編制

2.1 編制的一般流程

本次村級土地利用規劃的編制以黃沙街鎮鎮政府作為編制主體，在反復、充分征求村民、村民代表、村委會、鄉（鎮）政府意見后，完成規劃成果，報由岳陽縣級人民政府審批，同時報岳陽市級自然資源和規劃局備案。

2.2 編制模式

本次級土地利用規劃編制村中，采用“上下結合”的編制模式[3]，對上級已制定的水利、水土保持、交通和新農村建設等相關規劃，一一落實到村級土地利用規劃底圖上。同時，充分尊重村集體意見，從村域經濟社會發展用地需求出發，按照村民在農業生產、日常生活、產業布局、生態環境等方面的需求和意愿安排用地的結構和布局。最后在滿足耕地保有量、基本農田指標、建設用地等約束性指標進行綜合平衡后，確定村級土地土地利用結構和布局安排。

2.3 編制原則

本次村土地利用規劃編制方案中，主要遵循以下五點原則：

一是保護生態環境，建設用地減量化。在規劃編制時按照“望得見山、看得見水、記得住鄉愁”的要求，強化對自然保護區、人文歷史景觀、地質遺跡、水源涵養地等的保護，加強生態脆弱地方的修復和治理，構建“山水林田湖草”命運共同體，促進人與自然和諧發展。切實保護耕地和永久基本農田，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，把建設用地減量化作為剛性原則，在編制村土地利用規劃時嚴格落實上級分配的規模指標，統籌布局農村生產、生活、生態空間。

二是結合村莊實際，全面調查。編制規劃前期，對每個村莊均需進行現狀調查，通過資料收集、實地踏勘、入戶調查、問卷調查、訪談等方式，對村域社會經濟發展、土地資源、土地權屬、農村居民點、公共服務與基礎設施、產業用地、基礎設施進行詳細調查，以夯實規劃編制基礎數據。

三是凸顯鄉村特色，因地制宜。根據各個村自然資源稟賦、區位和交通條件、產業發展基礎，因地制宜統籌布局農業用地、交通設施用地、基礎設施用地與產業用地等，力求通過規劃設計將村土地用途與生態農業觀光旅游、鄉村文化產業等相結合，為鄉村產業轉型發展預留空間，為產業建設項目落地合理布局。

四是細化規劃，增強規劃可操作性和可實施性。規劃以1：2000 比例尺數據為基礎，規劃用途落實到具體的微觀地塊，并確定土地開發、利用、整治和保護的方式、方向、規模、布局和時序，實現農村地區的土地利用精細化管理。

五是保障村民知情權、參與權。調查期間，深入調查村支兩委、村民對村域未來發展、建設、規劃的訴求，讓村民切實參與規劃編制。本次要求村民問卷調查采用抽樣調查的方式，進行入戶調查，抽樣比例不低于全村總戶數的30%。前期調研、中期編制、后期公示等環節中，均要充分尊重村民表達的意見，全程積極引導村民參與規劃編制工作。

2.4 村規劃的主要內容

依據黃沙街鎮土地利用總體規劃（2006-2020）確定的主要調控指標，根據村域自然地理、社會經濟條件和民愿民意，結合村域的自然資源優勢、風俗人情和區域特色，綜合確定土地利用目標，統籌安排耕地和永久基本農田保護、生態保護、經濟發展、村莊建設、公共設施建設和基礎設施建設、環境整治、文化傳承等各項用地。重點安排好基本農田、特色保護區和建設用地區，做好與黃沙街鎮土地利用總體規劃的銜接工作，為村域經濟健康發展，土地資源集約、高效利用創造最為有利的條件。主要包括以下五點：

一是按照村規劃用途分類體系，對現狀居民點用地進行細化調查，查清現狀居民點范圍內宅基地、基礎設施用地、公共服務設施用地、景觀與綠化用地、經營性建設用地、村內交通用地數量和布局。調查村莊內空閑地、閑置宅基地。針對性的開展耕地和基本農田保護調查、礦產資源等各類資源利用狀況的調查、生態環境狀況的調查、國土綜合整治潛力調查等內容。

二是各業各類用地需求調查。包括村民集中建房用地需求調查、村內基礎設施、公共服務設施用地需求調查、產業發展用地需求調查、生態環境整治需求調查、土地綜合整治需求調查。

三是根據經濟發展狀況和需解決的土地供需矛盾，與黃沙街鎮土地利用總體規劃相銜接，提出耕地保有量規模、永久基本農田保護面積、農村宅基地規模、生態用地規模、土地綜合整治等的目標和總體要求。

四是按照功能分區的要求，通過現狀分析，在與鎮土地利用總體規劃、鄉鎮建設規劃、交通、產業、環境等規劃相銜接的基礎上，合理劃定基本農田保護區、特色保護區、建設用地區、開發復墾區。

五是落實耕地保有量規模及永久基本農田保護面積，切實加強耕地及基本農田的保護。確定農村居民點規模和布局，制定規劃實施的措施。

3? 村土地利用規劃實施的建議

在村土地利用規劃編制過程中，通過充分的調查，了解當地村民搬遷和集中建房的意愿，掌握影響村民搬遷意愿的主要因素[4]，有針對性的制定相關措施，比如給予搬遷村民適當建房補助、探索土地置換滿足村民生產生活的需求等，切實解決好村民關注的問題和影響搬遷意愿的因素，才能充分的保障規劃的實施。

3.1 加強公眾參與 尊重村民意愿

村土地利用規劃好不好，村民說了算，只有與村民充分的溝通交流，讓村民明白村土地利用規劃與自己的生產生活和切實利益息息相關。讓村民全程參與規劃編制工作，尊重村民的意愿，針對村民關注的建房、生產、生活問題提出解決思路和辦法，并讓村民監督規劃的實施。

3.2 做好宣傳 鼓勵搬遷

在規劃實施過程中村支兩委應加大宣傳力度，做好村民思想工作，向村民解讀好新農村建設的政策，講清楚集中建房居住的好處，鼓勵零星分散的村落積極搬遷，并制定相關的制度推動中心村接納搬遷過來的村民，促進村民之間的融合，切實解決搬遷村民的生產、生活等一系列社會問題。

3.3 利用好政策 多方籌措資金

鎮政府在規劃實施過程中要充分發揮主體作用，落實好村規劃中的各項工作和指標。針對村集體實施的農村土地綜合整治項目多出的新增耕地和復墾指標，縣級政府應該制定回購的鼓勵政策，按照市場交易價格回購土地開發新增耕地和復墾指標[5]，回購資金作為實施搬遷的專項資金，對搬遷村民予以一定的資金補貼。

3.4 結合實際 分步推進實施

村土地利用規劃應結合各村的區位條件、民愿民意、產業特征等因素，同時符合各村的的資源稟賦、民俗風貌，順應各自發展趨向，考慮用地需求，利用好城鄉建設用地增減掛鉤、農村土地制度改革等政策優勢，編制規劃，有序全面推進。

在規劃實施過程中，根據各村實際情況，逐步推進;村莊搬遷需量力而行，循序漸進，逐村搬遷，先行鼓勵有條件的零星分散的自然村實施搬遷，起示范標桿作用，確保規劃順林實施。

4? 有關問題與思考

岳陽縣黃沙街鎮土地利用規劃編制工作已經開始，規劃可操作性和可實施性還有待驗證。

4.1 村規劃地位問題

村級土地利用規劃在法律地層面上尚未得到明確認可。村級規劃作為鄉（鎮）土地利用總體規劃的拓展和延伸，鄉（鎮）土地利用總體規劃是其編制須的依據，還需要進一步明確村級土地利用規劃作用。如針對鄉（鎮）土地利用總體規劃等上位規劃的用途分區和空間管制，村土地利用規劃如若不能突破，其編制將失去實際意義。

同時，如若村土地利用規劃中對上位鄉鎮土地利用總體規劃中的控制指標和用途分區多有變動。如此一來，是否需要修編鄉鎮土地利用總體規劃？如若不然，則村土地利用規劃的編制殊無意義。

4.2 相關規劃銜接

村是最小的行政單位，目前涉及村級規劃的有新農村發展規劃、特色田園鄉村規劃、土地開發整理復墾項目規劃、鎮村布局規劃、產業發展規劃、其他各種基礎設施規劃等，各種規劃的期限、范圍、側重點不盡相同，各規劃之間又缺乏統籌與協調[6]。如何未來村土地利用規劃編制的過程中，農業、林業、環保、住建等部門仍各司其職，缺乏有效的溝通銜接，那么村土地利用規劃的意義將大打折扣，實施過程中也會碰到各種規劃之間相互沖突的問題。

是否由縣級政府牽頭，采用“多規融合”的技術手段將各項規劃的主要內容整合到村土地規劃的口徑上，這樣各項規劃的特點得以保留，又使其相互之間的得到協調銜接，以便建立起國土空間規劃體系下的村級土地利用規劃，這樣既有利于未來實施，又便于管理。

5? 結語

通過本次村土地利用規劃的編制，對村一級與鄉鎮級規劃之間的異同之處有了初步的認識。與鄉鎮級規劃相比，村級規劃更加具體、更加客觀，更加具有可操作性，更便于實施。當前村土地利用規劃雖然取得了一些成績，但是仍存在許多實際問題，導致部分規劃編制流于形式。合理解決實際編制過程中的諸多問題，將成為下一步規劃編制工作開展的必要前提。

參考文獻/References

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[2]李偉， 魯成樹， 范業婷. 關于村級土地利用規劃的探討—基于蕪湖市的調查[J]. 中國集體經濟， 2014： 9-11.

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[5]劉冬榮， 彭佳捷， 呂煥哲. 村級土地利用規劃的探索與實踐—以湖南省村級國土綜合整治規劃為例[J]. 國土資源導刊， 2016， 13（3）： 63-67.

[6]程迎軒， 沈明. 面向鄉村振興的多規融合的村土地利用規劃編制與實施研究[J]. 國土資源情報， 2018（8）： 36-41.

*第一作者簡介：查道函，男，1985年生，工程師，主要從事地質礦產勘查、自然資源調查和規劃工作。E-mail： zhadaohan@qq.com。

收稿日期：2020-09-12; 改回日期：2020-11-01。