政府投資水利基本建設(shè)項目優(yōu)質(zhì)立項對策

張慶竹，任晨曦，張 鑫

（山東省海河淮河小清河流域水利管理服務(wù)中心，山東 濟(jì)南 250100）

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府投資項目管理日趨規(guī)范，前期工作作為水利工程建設(shè)有序開展的前提，其作用也越來越凸顯。研究表明，細(xì)致嚴(yán)謹(jǐn)?shù)那捌诠ぷ鲗φ麄€項目的質(zhì)量和安全起到高達(dá)75%～85%的影響作用。而立項作為前期工作決定性部分，包括項目初期規(guī)劃確定、項目建議書審批和可行性研究報告審批，其重要性不言而喻。

1 項目立項存在的問題

1.1 對立項重要性認(rèn)識不足

立項工作處于水利工程建設(shè)的初始階段，對項目的可行性、必要性和科學(xué)性進(jìn)行綜合論證和判斷，決策的正確與否將直接影響整個工程的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益。然而很多單位在項目前期只片面追求項目通過評審、獲得批復(fù)，而非綜合考慮后期工程建設(shè)的質(zhì)量、安全、進(jìn)度和效益，忽略可行性研究報告編制和前期要件辦理質(zhì)量，盲目壓縮前期時間，簡化立項任務(wù)。對立項工作的認(rèn)知不足，輕則導(dǎo)致項目遲遲達(dá)不到立項標(biāo)準(zhǔn)，或初步設(shè)計階段報告在工程規(guī)模、設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)、總體布局等方面發(fā)生較大變動，概算投資超過估算投資10%，重新編制和報批可行性研究報告；重則導(dǎo)致后期工程投資難以申請、建設(shè)頻繁碰壁，甚至末期發(fā)現(xiàn)報大建小、實際投入不斷膨脹、工程質(zhì)量較低難以竣工驗收等情況。

1.2 對要件復(fù)雜性預(yù)估不足

政府投資水利基本建設(shè)項目立項涉及領(lǐng)域廣泛，要件辦理過程復(fù)雜，且根據(jù)項目特點，辦理要求各有不同。如涉及征地移民的項目，需編制移民安置規(guī)劃及大綱，地方人民政府出具禁建令；涉及通航項目需辦理航道通航條件影響評價；無新增建設(shè)用地、不改變原有土地性質(zhì)的項目，不需辦理建設(shè)項目用地預(yù)審，僅由同級國土資源部門出具相關(guān)用地審查意見或工程建設(shè)范圍內(nèi)的土地使用證即可等。同時前置要件縱橫聯(lián)動性強(qiáng)，縱向聯(lián)系如用地預(yù)審和選址意見書需自然資源部門逐級審批，出具初審意見；橫向聯(lián)系如禁建令是開展移民安置規(guī)劃及大綱調(diào)查和文本編制的重要前提，征地、移民是社會穩(wěn)定性風(fēng)險評估的重要內(nèi)容等。面對種類繁雜的前期要件，很多建設(shè)單位并沒有在立項前進(jìn)行梳理，從而錯誤制定工作計劃，顛倒辦理要件順序，報批要件材料準(zhǔn)備不齊全，耽誤立項進(jìn)度。

1.3 管理經(jīng)驗和立項知識儲備不足

部分建設(shè)單位接觸項目較少，立項經(jīng)驗缺乏，各領(lǐng)域?qū)I(yè)人員配備不足，對工程盲目樂觀，無法預(yù)估風(fēng)險、發(fā)現(xiàn)問題、彌補(bǔ)缺陷，導(dǎo)致前期決策失誤。接觸項目較多的建設(shè)單位則容易產(chǎn)生麻痹思想，依賴經(jīng)驗辦理立項前工作，然而近年來各審批部門積極推動行政審批制度改革，加大簡政放權(quán)力度，前置要件相關(guān)政策要求不斷發(fā)生變化。以近5年為例，2015年發(fā)改部門精簡重大水利建設(shè)項目審批程序，2016年國土部門修改建設(shè)項目用地預(yù)審管理辦法，2017年發(fā)改部門下放政府出資水利項目審批事項、印發(fā)不單獨進(jìn)行節(jié)能審查的行業(yè)目錄，2019年自然資源部門推動建設(shè)項目用地預(yù)審和規(guī)劃選址實行“多審合一”。建設(shè)單位若缺乏對最新政策的把握力度，憑借經(jīng)驗辦理審批流程，到頭來很可能竹籃打水一場空。

2 推動優(yōu)質(zhì)立項對策

2.1 重視立項工作，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)

建設(shè)單位要提高對前期立項工作的認(rèn)識，充分利用政務(wù)服務(wù)平臺，提前查看立項審批相關(guān)辦事指南，熟悉政策法規(guī)、申請材料、辦理流程和受理條件等，按照平臺提供的咨詢方式，于項目規(guī)劃初期至窗口或通過電話主動聯(lián)系各相關(guān)部門，簡要介紹項目建設(shè)性質(zhì)、規(guī)模、內(nèi)容等基本情況，摸清立項細(xì)節(jié)，涉及新增建設(shè)用地的申請列入相關(guān)土地利用總體規(guī)劃。辦理立項過程中，建設(shè)單位要保持與各部門的溝通配合，安排專人追蹤立項審批的運轉(zhuǎn)，積極協(xié)調(diào)出現(xiàn)的問題，扎實推進(jìn)工程前期立項工作。

2.2 深入項目現(xiàn)場，落實踏勘摸排

勘測是決定水利建設(shè)項目質(zhì)量的首要環(huán)節(jié)。建設(shè)單位應(yīng)擇優(yōu)委托具有相應(yīng)資質(zhì)的單位對工程進(jìn)行科學(xué)周密的勘察，為后續(xù)設(shè)計和施工提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和科學(xué)依據(jù)。勘測單位要組織人員搜集工程的相關(guān)資料，同時深入現(xiàn)場詳細(xì)查勘項目擬建地及周邊區(qū)域的自然環(huán)境、水文狀況、地貌條件和地質(zhì)結(jié)構(gòu)等，廣泛調(diào)查經(jīng)濟(jì)、人文、社會、資源等各方面情況，評價區(qū)域構(gòu)造穩(wěn)定性，確定地震基本烈度，預(yù)測存在的潛在問題，并提出處理意見和建議。

2.3 優(yōu)化設(shè)計深度，做好方案比選

設(shè)計單位要結(jié)合國家和地方中長期規(guī)劃、區(qū)域綜合規(guī)劃、專項規(guī)劃及相關(guān)政策，根據(jù)實地勘察的數(shù)據(jù)資料，遵循編制規(guī)程、規(guī)范和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的要求，從經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境、技術(shù)和進(jìn)度等多個角度對項目建設(shè)進(jìn)行全面分析論證。在報告編制和圖紙繪制過程中，既要聽取建設(shè)單位的需求，又要秉持獨立客觀的專業(yè)態(tài)度，充分考慮項目實施的可行性、風(fēng)險性、效益性，科學(xué)公正地對多個設(shè)計方案進(jìn)行技術(shù)論證，比選確定最優(yōu)方案。

2.4 完善工作方案，科學(xué)推進(jìn)立項

建設(shè)單位要根據(jù)工程特點理清立項所需各要件之間的作用關(guān)系，制定合理的工作方案，科學(xué)推進(jìn)前期要件辦理。應(yīng)預(yù)判立項推進(jìn)過程中可能遇到的問題，細(xì)化責(zé)任分工，量化工作目標(biāo)，強(qiáng)化節(jié)點控制，對項目前期實行精細(xì)化管理。建立健全行之有效的定期匯報、調(diào)度督導(dǎo)、例會研判、責(zé)任落實等機(jī)制，編制前期管理制度，細(xì)化措施，確保前期工作每個環(huán)節(jié)責(zé)任有人負(fù)、落實有人抓。要安排專職檔案人員對立項過程中重大事項做好記錄、建立臺賬，配備必要的檔案裝具和設(shè)備，將具有價值的資料妥善保存、分類歸檔，為立項辦理提供服務(wù)，為工程驗收做好準(zhǔn)備。

2.5 提前統(tǒng)籌規(guī)劃，合理規(guī)避風(fēng)險

為健康有效推進(jìn)工程進(jìn)度，建設(shè)單位要采用科學(xué)的辦法對項目提前規(guī)劃，整體籌謀。推薦在項目前期對工程造價進(jìn)行控制和管理，前移審計監(jiān)督關(guān)口，維護(hù)經(jīng)濟(jì)紀(jì)律，提高經(jīng)濟(jì)效益。建設(shè)單位要在立項前通過控制和管理造價科學(xué)配置人力、物力、財力，制定工程進(jìn)度安排，同時組織成立項目內(nèi)部審計部門，將項目中潛在的風(fēng)險消滅于萌芽。要在可研階段對項目全過程造價進(jìn)行模擬和預(yù)判，對各項經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行深度分?jǐn)偧?xì)化，不斷優(yōu)化可行性研究報告，進(jìn)行有效的經(jīng)濟(jì)評估，將經(jīng)濟(jì)風(fēng)險控制在立項前，為項目投資決策提供依據(jù)，優(yōu)化建設(shè)期間資金使用效率。

2.6 積累知識儲備，引進(jìn)市場機(jī)制

前期工作相關(guān)人員要認(rèn)真學(xué)習(xí)政策法規(guī)，熟練掌握立項流程。建設(shè)單位要杜絕經(jīng)驗主義，于立項工作開始前邀請專家對要件辦理人員進(jìn)行培訓(xùn)，組織經(jīng)驗交流會、政策集中學(xué)習(xí)，幫助相關(guān)人員提高對各部門審批政策的把握能力。對于經(jīng)驗較少、短時間內(nèi)無法配置專業(yè)人才隊伍的建設(shè)單位，可創(chuàng)新工作方法，根據(jù)政策合理合規(guī)引進(jìn)市場機(jī)制，委托中介機(jī)構(gòu)提供全過程造價咨詢、跟蹤審計、工程咨詢等服務(wù)，在專業(yè)力量和良好管理經(jīng)驗的幫助下提高立項水平。

總之，水利基本建設(shè)項目是推動國民經(jīng)濟(jì)增長、促進(jìn)社會穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵因素，必須不斷強(qiáng)化立項水平，為打造經(jīng)得住考驗、真正造福于民的百年水利工程奠定堅實基礎(chǔ)。