加強陜西省中小河流治理工作的幾點思考

李 燁

（陜西省水利廳，陜西 西安 710004）

特殊的氣候地形條件決定了陜西省水資源匱乏、水旱災害頻發、生態環境脆弱的基本水情，江河治理與保護是破解新老水問題的重要抓手。2009年以來，按照水利部、財政部和省委省政府的部署，陜西省啟動了中小河流的首次大規模治理，取得了顯著治理成效，也為進一步加強中小河流治理工作積累了寶貴經驗。現就陜西省中小河流治理中的一些認識和思考作一探討。

1 中小河流治理進展和成效

陜西省流域面積在200 km2～3000 km2的中小河流共262條，其中需治理河長約7400 km。2009年以來，陜西省有215條河流納入《全國重點地區中小河流近期治理建設規劃》《全國重點中小河流治理實施方案（2013年～2015年）》《加快災后水利薄弱環節建設實施方案》等三期國家專項規劃，涉及治理項目496項，綜合治理河長3075 km，規劃總投資106.98億元。截至目前，已累計落實資金99.15億元，其中中省投資96億元，完成綜合治理河長2521 km，占規劃治理河長的82%。

總的來看，中小河流治理進展順利，效益顯著。①提高了防洪能力。治理河段防洪標準普遍提高到10年～30年，為372萬人和206萬畝農田提供了防洪安全保障，在抗御近年來發生的洪澇災害中發揮了重要作用。如2014年9月6日～17日，秋汛肆虐，陜南和關中地區中小河流洪水頻發，40條河流51個水文站出現洪峰219次，11條河流超警戒洪峰21次，堅固的堤防經受住了暴雨洪水的襲擊考驗。據統計，全省治理后的中小河流洪水年均死亡人數減少到治理前的1/3。②改善了水生態環境。在提高防洪能力的同時，堅持生態治理理念，注重生態治理措施，兼顧水資源利用，治水、興水、親水相結合，較好改善了水生態環境和農村人居環境，受到群眾的廣泛歡迎。③推進了河道管護。各市縣結合推行河長制，因地制宜建立了中小河流管護機制，落實了管護責任、管理人員和管護經費。

2 主要措施和經驗

圍繞中小河流治理工作全過程，創新工作方式，夯實管理鏈條，陜西省中小河流治理工作獲得了水利部、財政部一致好評，連續兩次在全國中小河流專項績效評價中被評為“優秀”，多次在全國性會議上介紹經驗做法。①抓資金保障。積極爭取水利部、財政部支持，累計落實中央資金81.3億元，居西部省區前三位，全國前列。協調省財政廳明確了14.71億元的省級補助資金，減輕市縣資金壓力，確保治理工作順利推進。②抓責任落實。與各市簽訂目標責任書，明確了各市中小河流治理任務、完成時限、項目管理和資金籌措等責任，并納入對市縣水利工作年度考核。③抓管理制度。制定了中小河流治理項目和資金管理、績效管理等辦法，規范項目前期工作、項目建設、績效評價、項目質量、項目驗收等關鍵環節。建立“獎懲”機制，對項目推進好的市縣，在后續項目和資金支持上予以傾斜，對進度滯后、存在問題多的，嚴格兌現懲罰措施。④抓技術指導。出臺了中小河流治理勘察設計要點、管理知識問答等指導性文件，舉辦4期中小河流治理培訓班，累計培訓基層技術和管理人員900多人次，提高基層建管能力和技術水平。⑤抓跟蹤督導。建立了“逐月統計調度、季度通報分析、半年稽查研判、年度考核獎懲”四項制度，在此基礎上，進一步采取“雙月推進”“飛檢”、稽察等手段，動態跟蹤建設進展，發現問題及時督促整改，確保項目建設進度和質量。

3 中小河流治理面臨的新形勢

今后一個時期，中小河流治理面臨著全新形勢，治理任務依然較重，治理要求更高。①從黨和國家的要求來看，習近平總書記在黃河流域生態保護與高質量發展座談會上，發出了“讓黃河成為造福人民的幸福河”的偉大號召。中小河流治理也需按照建設“幸福河”的目標，圍繞防洪保安全、優質水資源、健康水生態、宜居水環境、弘揚水文化，深入研究梳理工作定位、治理思路和治理措施，制定規劃和方案，進一步突出治理的系統性、整體性、協調性。②從當前治理工作來看，陜西省中小河流治理總體上管理規范、進展順利，但由于實施主要在基層、工作鏈條長等原因，也存在一些問題，需要對癥下藥加以解決。比如，有的治理河段存在人為侵占水域岸線，部分工程剛性措施過多，造成渠化河道、過度治理、與周邊環境不和諧；有的項目受征地制約，建設進度有所滯后。此外，近年來非貧困縣區中小河流治理資金分配比例降低，項目資金缺口較大，影響陜西省全面完成中小河流治理規劃目標。③從下階段治理任務來看，中小河流治理程度還比較低，需治理的7400 km河長中，只有不足35%的河段完成治理，仍有超過4300 km未治理，其中，還有47條中小河流整體上處于不設防狀態。在氣候持續變暖的背景下，陜西省局部強降雨等極端氣候事件呈多發、頻發態勢，將進一步加劇中小河流洪水的發生幾率和致災程度。近年來，陜西省中小河流洪水的死亡人數在降低，但每年水災死亡人數的60%～70%仍然發生在中小河流，中小河流洪水災害依然較為嚴重。

4 下階段中小河流治理有關思考

根據黨中央關于推動實施自然災害防治九大重點工程，建立高效科學的自然災害防治體系的有關決策部署，水利部、國家發展改革委、財政部、住房城鄉建設部已啟動實施防汛抗旱水利提升工程。陜西省納入《全國防汛抗旱水利提升工程實施方案》中小河流治理規模、建設強度都遠高于“十二五”和“十三五”期間。下一步，按照“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路，陜西省可施行防洪保安全、優質水資源、健康水生態、宜居水環境、弘揚水文化“五水”建設，推進中小河流系統治理，讓中小河流治理成為造福人民的“幸福河”。

（1）以河流為單元整體推進，提高系統治理效益

統籌協調河流上下游系統治理，以整條河流為單元，整體推進“五水”建設，保治理一條、見效一條、受益一片，發揮整體治理效益。省上統一研究制定中小河流治理規劃大綱，明確治理思路、治理標準和防洪、生態等治理措施。各市縣因地制宜編制中小河流系統治理規劃，省上予以技術把關，對涉及市縣邊界問題進行協調。在河流整體規劃指導下，由相關市縣立項實施，鼓勵整條河流集中組建項目法人，統一推進整條河流治理，發揮示范效應。

（2）治理與保護并重，恢復河流自然功能

在保證防洪安全的前提下，統籌推進水域、河岸、陸域生態環境并治，維護河流生命健康。河道和水域整治，維持河流自然形態，留足河灣、淺灘、深潭，預留蓄洪滯洪和生態空間；加強水系連通，打通斷頭河，恢復河流縱向連續性和橫向連通性，打造河流綠色生態廊道。堤岸布置盡量避免侵占河道、裁彎取直，護坡避免過度硬化、過度治理，就地取材構筑生態駁岸，采用本土植物修復濱河植被，修復自然生態岸線。在陸域協調推進雨污分流、污水處理、畜禽養殖治理、垃圾處理等截污治污措施，改變垃圾圍河，臭水入河的局面。

（3）景觀休閑相統籌，增強群眾獲得感

鼓勵各地積極整合各類資金，把中小河流治理作為實施鄉村振興戰略的重要部分來謀劃，中小河流治理與城鎮景觀、美麗鄉村建設有機結合，營造親水環境，提升中小河流的景觀、休閑等社會化功能和工程品味，使沿岸的水更清、環境更美、生活更宜居，促進全域旅游、民宿旅游等產業發展，吸引企業投資興業，帶動農民創業致富，助力區域經濟轉型升級。

（4）歷史文化相結合，發掘水文化內涵

中小河流治理項目的謀劃、設計和實施，充分考慮陜西省深厚的文化底蘊、治水歷史、鄉土民俗風情特點，與水文化遺產保護以及文物古跡、古集鎮、古村落、古建筑保護等緊密結合，深入發掘秦水文化內涵，努力使項目成為彰顯治水文化、傳承地方歷史的重要載體。

（5）社會化專業化管護，創新河道管理模式

結合河長制，進一步健全河道管理保護機制，明確管護責任，加快考核問責。根據農村河道管理權限，推行“鄉鎮主管、水利部門督查、縣政府考核”的三級管理模式，健全完善工程管護機制。推廣河道物業化管理、保潔服務外包等專業化、標準化、社會化的管護方式，提高工程運行管理水平。

（6）堅持問題導向，嚴格建設全過程管理

進一步完善中小河流治理各環節管理制度，強化責任監管，通過暗訪、稽察、飛檢等方式，加強監督檢查，落實建設管理責任。加強技術指導和培訓，根據陜西省不同地區水文氣象和河流特點，制定中小河流生態治理技術指導文件或典型設計，加強對基層建設管理和技術人員的培訓，加快轉變治理理念和提高治理水平。項目實施過程中，注重與當地干部群眾的溝通交流，充分聽取并考慮群眾的需求，給當地群眾帶來生活便利。

5 結語

目前陜西省“十三五”期間實施的《加快災后水利薄弱環節建設實施方案》中小河流治理項目正在建設收尾，通過對陜西省中小河流治理經驗和成效進行總結回顧，思考前階段工作存在問題并提出下階段治理思路，力求為即將啟動的《防汛抗旱水利提升工程實施方案》中小河流治理提供建設性意見。