論澳大利亞產業政策對文化政策的決定性影響*

[澳]卡蒂婭·約翰森著 閔銳武 田圣寶譯

(迪肯大學伯伍德校區 藝術與教育學院，澳大利亞 墨爾本)

近20年來，產業和文化活動的聯姻常被當作政策話語的信條，變得極為重要。這種強調是有充分理由的，因為在20世紀90年代，政府把藝術定位為“文化產業”[1]或“創意產業”[2](P84)的一部分。然而，正如露絲·柏森所指出的那樣，早在20世紀80年代，藝術就被看作一種產業，并不新鮮，前幾代的文化政策制定者就有這樣的看法。[3](P56)

然而，至今還未有人系統地追蹤文化政策的演變與產業政策的關系。比如，有關澳大利亞的文化政策，吉普森，拉德伯恩和史蒂文森都確認，被日益廣泛使用的文化產業這一概念，是文化政策背后的推動力，但他們沒有專門追蹤這兩個政策領域的整合方式，而研究產業政策的學者對兩者之間的關系也興趣不大。[2][4][5]

本文追溯了澳大利亞產業政策與文化政策兩者關系的歷史發展，提出了與柏森不同的觀點，認為產業政策的出現比眾人所認為的要早。

一、文化政策研究中的文化與產業觀

支撐文化政策的很多文獻常常談及下列隱含的主題：即假定文化作為一種產業是20世紀80年代或之后產生的觀念。赫斯蒙德夫和普拉特認為，在20世紀80年代，“應對政策界文化產業崛起的第一次重大嘗試發生在國際層面”。[1]普遍認為，這一時期的文化政策發生了根本轉變，這在很大程度上是由于通信技術的變革，它便利了文化的生產和傳播。例如，有一種觀點認為，20世紀80年代和90年代是文化生產全新時代的開始。赫斯蒙德夫考察之后卻發現，這兩個年代反而變化比較小，他所說的一個新階段——“綜合的專業化時代”早在20世紀中葉以來就存在，此時專業公司是文化的主要生產者。這個新階段的政策特征包括對有關廣播等的國際文化政策趨向放松管制和市場化。[6]強調這種對文化產業政策的轉變，不可避免地提出一個問題：它是否有利于文化部門和文化機構。這是有關文化政策文本中反復出現的主題。[7][8][9][10][11](例如，Smiers,Stanbridge，Caust，Jeffcutt，Wise)。正如下文所述，自從20世紀60年代以來，在文化政策方面，這種分歧對文化與產業之間的關系一直有著持續的影響。

本文不是要檢驗澳大利亞文化產業和政策變化的推論，而是要強調文化政策的連續性，但注重潛在的產業政策變化。有一種流行的觀點認為，從20世紀80年代開始，在政策話語中，文化與產業就有了關聯。對此，本文作者認為，最初制定這種政策時，文化就被當作產業，但在20世紀70年代中期，兩者之間出現的短暫脫節，給人留下矛盾的印象。在這一點上出現的重大變化，不是藝術開始被描述為產業，而是產業的概念以及它們在國民經濟中所扮演的角色發生了根本改變。這種變化對澳大利亞文化政策有著重要意義。

澳大利亞文化和產業政策的諸多發展趨勢，如在觀念上推動公共政策從政府轉向市場,[12]第一、第二產業的下降，知識產業的上升，以及文化產業作為“新星”所具有的凝聚力，都與其他發達國家很相似，特別是英國。[13]同樣，文化政策的發展對產業政策產生影響的許多因素并不是澳大利亞所獨有，特別是興起于20世紀80年代的經濟理性主義。

但也有一些因素是澳大利亞所獨有的政策，需要特別提到：反復出現的青春和脆弱的主題，塑造了文化和產業政策的歷史發展——人們認識到，文化與產業二者都需要大眾保護或支持，以便克服種種不利條件：澳大利亞偏于一隅，人口稀少，以及商業文化初興。本文探討的是在此期間政府角色的轉變，看它采取什么公共政策以支持這些明顯脆弱的活動。

二、澳大利亞產業政策回顧：從聯邦建立到1973年

從聯邦建立(1900年)到1973年，澳大利亞產業政策的主要形式是貿易保護政策。這種保護政策顯然是基于如下共識：澳大利亞的環境非常嚴酷，偏于一隅，所以要努力建立強大的經濟。貿易保護在哲理上受制于許多其他的重要公共政策。例如，移民控制，因為政府尋求保護澳大利亞人的生活水平，使其免受附近的亞洲國家廉價勞動力的競爭。[14]政府利用關稅保護作為重要政策工具之一，保障和促進澳大利亞的產業，而關稅幾乎涉及面臨海外競爭的各行各業。

關稅保護對澳大利亞經濟發展具有中心地位的后果是：到了20世紀70年代初，這樣的保護被普遍當成許多澳大利亞產業的權利。[15]1972年，澳大利亞的關稅保護水平位列經合組織國家第二，僅次于鄰國新西蘭。[14]

在20世紀的大多數年頭，產業政策制定者和分析家沒有根據收集到的有關產業活動的數據來測算文化活動，也沒有廣泛衡量第三產業部門的文化活動。貿易保護的主要目的是加強制造業，它在經濟上與澳大利亞的采礦業和農業相比，所占比重較小。

然而到了20世紀60年代后期，第三產業的經濟作用越來越明顯。1966年，第三產業吸收了62%的勞動力。這個數字當然包括文化產業吸納的勞動力，因為它們分屬兩個比較廣泛的類別：“信息”和“娛樂、酒店與個人廣告”。[16](P77)1969年，戴維森寫道：

澳大利亞的保護政策有時會受到抨擊，因為其目的是通過維持或增加工廠勞動力的比例來對抗先進經濟的發展潮流……重要的一點是，我們要認識到，澳大利亞和其他國家一樣，第三產業擴張的范圍相當廣大。[16](P77)

也許不是巧合，這一時期(20世紀60年代后半期)人們對第三產業發生了興趣，藝術政策倡導者開始游說推行積極的藝術政策，這次他們比以前做得更系統、更成功。他們堅持認為，文化活動要免受海外競爭，免受澳大利亞商業遭遇到的特有的障礙，就像其他行業一樣。

三、截止到1973年的文化政策

建議貿易保護的產業政策和鼓勵民族藝術的文化政策之間存在關聯，但這并不是說，藝術倡導者要求對藝術產品征收關稅，而是說，應該有一種保護本地藝術活動的公共責任感，有責任從第一產業和第二產業推廣到文化領域。

直到20世紀60年代中期，澳大利亞一直對藝術資助進行零碎的安排，包括給予文學作者的資助制度以及政府和公司資助的國家戲劇信托基金。在20世紀60年代和70年代，澳大利亞的藝術倡導者們受到國際運動影響，他們認為，藝術應該得到政府更全面的資助，因為它們構成了重要的產業。特別是20世紀60年代美國經濟學家威廉·鮑姆和威廉·鮑文在他們的著作中認為，表演藝術形成了一種產業。威廉·鮑姆和威廉·鮑文[17]指出，雖然制造業的技術進步使勞動生產率提高、生產成本下降，但在表演藝術和其他服務行業，勞動力卻肯定保持不變。因此，除非政府或私人提供善款，否則成本收入緊縮會危及表演藝術。

簡言之，他們認為：由于結構性劣勢，現場表演藝術不同于制造業。但他們仍然認為表演藝術是一個產業，這個行業的狀況使表演藝術值得公共補助。在20世紀60年代的美國和澳大利亞，政府資助舉步維艱的行業是一個可以接受的產業政策。

澳大利亞的經濟學家也對20世紀60年代的藝術產業行為感興趣。聯邦政府高級經濟師赫伯特·科爾·庫姆斯并不完全同意威廉·鮑姆和威廉·鮑文的悲觀預言，他預測，利用大眾媒體傳播藝術將降低成本與收入緊縮的影響。[18]1970年，庫姆斯應邀向澳大利亞和新西蘭經濟學會提交了一篇有關表演藝術經濟的論文。在邀請信和論文中，藝術都被認定為一種產業，但其增長的重要性“還沒有在公眾對此行業的經濟討論中得到足夠的重視”。(1)庫姆斯(Coombs),“表演藝術經濟學”演講稿:澳大利亞國家圖書館藏(庫姆斯文稿，卷宗第168號，手稿第802號)，1970。庫姆斯認為，研究表演藝術的經濟意義是合情合理的，因為藝術是一門產業，“不亞于生產槍炮或奶油”。與其他行業一樣，他們需要適應技術和社會變革。雖然他談論的是現場表演藝術，但他認為，“產業不同部分之間”的關系——電子媒體與表演藝術，“流行”與“經典”戲劇——是“真正的相輔相成”。[18]

庫姆斯這樣的看法意義重大，因為從20世紀40年代至70年代，他向聯邦政府建議設立藝術基金，而且本人是澳大利亞主要的藝術基金會——澳大利亞藝術理事會的首任主席。其他有影響力的經濟學家也表達了類似的觀點，從而推動了藝術政策的制定。1970年，經濟學家和公共藝術基金倡導者理查德·唐寧指出，產業的發展證明鮑姆的預測是錯誤的，因為在20年里，澳大利亞服務行業的生產比率從占國民生產總值的50%增加到60%。(2)唐寧(Downing),評對庫姆斯提交論文的公開討論。墨爾本大學檔案館藏，唐寧文稿6/13/16，1970-04-30。

1962年的參議院委員會報告，旨在鼓勵澳大利亞電視制作——或稱“文森特報告”，因為它以參議院主席維克多·文森特命名。該報告也認為表演藝術是一種產業，所以它建議澳大利亞設立發展電視節目的戰略。與庫姆斯一樣，文森特委員會認為現場表演藝術和電子媒體具有互補性，并且認為，“我們不必為澳大利亞演員、技術人員、制片人、導演和作家提供許多體育表演的工作……而正是在戲劇領域……可以樹立一個真誠的、能夠輸出的澳大利亞形象”。[19](P369)

支持文森特委員會建議的理由是，制作電視劇會提供就業機會。因此，文森特報告認為，政府有責任支持電視劇制作。報告認為，“本國的電視節目制作實際上沒有得到保護，而聯邦成立以來，保護本國產業一直是政府的基本政策”。報告指出，“如果當年本國的汽車工業沒有得到保護和資助，現在就不可能有這么多的國產汽車在澳大利亞各地奔馳”。[19](P370-383)它還建議對進口電視劇節目征收關稅。

在以上各個案例中，對藝術經濟功能的興趣成為是否給表演藝術提供公共資金而長期爭論的基礎。藝術是否是產業并不是文森特委員會、庫姆斯或唐寧感到有必要詳細辯論的主題，他們爭論的是自己設想的產業。他們每個人都認為，像其他行業一樣，藝術將受益于政府補貼。負責文化基金的主要機構——如澳大利亞藝術委員會和澳大利亞電影委員會——在20世紀60年代后期成立時，就接受了經濟學家庫姆斯和唐寧等人的意見。這表明，政策無疑設定了產業的文化實踐身份。這些爭論契合了20世紀60年代的產業政策重點，它為本國產業發展提供了公共支持。然而到了20世紀70年代，產業政策的方向卻開始發生變化。

四、產業政策的改革及其對文化政策的影響(1973—1983年)

澳大利亞聯邦政府從20世紀70年代起，取消了對本國產業的貿易保護。[14][15][20]這一政策的變化是因為認識到，關稅保護會鼓勵許多低效的產業——其產品在許多情況下品質下降——并且妨礙創新和國際競爭力。這種信守多年的貿易保護主義觀念被小政府、少干涉的價值觀所取代；認同經濟獨立，適應而不是脫離國際市場。[15]

最認同這種改革的兩屆政府是維特蘭的工黨政府(1972—1975年)和霍克政府(1983—1991年)。維特蘭于1973年單方面把關稅降低到25%，并重組關稅局，改為產業資助委員會，賦予它更大的權力。這種變化本身就體現了新政策的焦點所在：政府撤銷了專注于關稅的關稅局，而寧愿組織一個機構，按照下述原則行事：“政府的抉擇和澳大利亞民眾的抉擇應當受到公開檢驗，政府通過的抉擇應當受到公開的評判?！?3)羅賓遜(P.Robinson),論作為產業的藝術。在經濟和藝術研討會上的演講:1985-10-20，錄音存于墨爾本，維多利亞州圖書館。1983年當政的霍克工黨政府繼續進行產業政策的改革(本文稍后將討論這一過程)。與此同時，不容忽視的是，有些人揚言解除貿易保護對藝術政策的影響以及藝術游說者對此的最初反應。這種反應造成了文化政策與產業政策相互關系的裂痕(本文導言部分對此有所提及)。

對于最近才通過設立資助機構而獲得公共補貼保障的文化部門，新政策焦點的第一次沖擊是新成立的產業資助委員會對藝術補貼的系列審查。在1975年到1979年間，該委員會審查并提交了關于文化領域內三個“產業”的四份報告：表演藝術[21](P1)[22](P2)，音樂唱片[23](P2)和出版。[24]根據其對表演藝術的調查，他們得出了如下結論：主要的資助形式——給表演藝術公司的舞臺制作提供補貼——對于表演藝術是一個低效的刺激手段。他們認為，這些資助應該撤銷；他們對出版業和音樂行業提出了類似的建議。他們認為，采用基金將會更好地加強向澳大利亞分散的人群傳播文化經驗(例如，通過電視播放表演藝術節目)，并且會刺激需求增長。盡管產業資助委員努力調整投資，但在藝術游說者看來，成立不過10年的藝術公共投資機構現在似乎受到威脅。

產業資助委員會對藝術投資的建議反映了其更廣泛的政策理念的主要影響。他們堅持認為，對藝術的公共財政資助形式應該靈活，適應消費者的需要而不是生產者的需求，應當適應社會和技術的變化。這些都反映出產業資助委員會對產業資助的總體看法，反過來也反映了政府新興的產業政策。

產業資助委員會在藝術審查中持守的另一個信條，現在看來是進步的，那就是：不同形式的國家政策應該整合而且要一以貫之：產業政策、經濟目標、社會以及文化政策都應該彼此加強。該委員會的主要使命就是評估產業對相關群體的服務。理查德·博耶也參與了這項對表演藝術、音樂錄制和出版行業的審查。他認為，如果政府愿意支持藝術，資助的推力就應該調整方向，從對產業的直接資助轉向制定激勵追求全民利益的政策。(4)博耶(R.Boyer),向眾議院常務委員會提交的對藝術資助經費開支審查證據的副本:1985-11-14，澳大利亞國家圖書館所藏(博耶文稿，卷宗第219號，手稿第776/27號)。

正是在這種情況下，文化政策制定者真正開始將藝術與產業區分開來：即本文導言中提到的分歧。在給產業資助委員會委員們的一封信中，澳大利亞藝術理事會主席彼得·卡梅爾(5)卡梅爾致理查德·博耶的信件:1976-11-18，澳大利亞國家圖書館所藏(博耶文稿，卷宗第220號，手稿第776/27號)。認為產業和藝術之間存在差異，并指出：“藝術屬于不同的類別……是初級和二級產業。在這些情況下，可以相當準確地用金錢衡量它的價值；尤其利潤是衡量公司效率的標尺。在藝術領域，成本可以很容易測算，但是……有許多利益是無法量化的?！?/p>

卡梅爾是眾多反對產業資助委員會干預文化政策的批評者之一。大衛·索斯比注意到，眾多批評者贊同各自藝術團體的報告，“他們既對產業資助委員會的建議感到擔憂，也認同大眾對委員會干涉藝術領域的憤怒”。[25]

現在很容易將這種強烈抗議視為一種古怪的精英主義形式。但在某種程度上，區分藝術與工業的運動是政治驅動的：在政府對產業資助減少的時候，企圖挽救對藝術的公共資助。許多制造公司和澳大利亞工會理事會也反對產業資助委員會取消保護本地產業的政策。在20世紀70年代，生產汽車部件的公司假如可以聲稱他們不是一個產業的話，他們很可能就會這么做。

具有諷刺意味的是，由于雙方對產業資助委員會建議的抵觸，藝術利益和產業利益重合了，正如藝術擁護者試圖將他們的利益與其他產業區分開來一樣。澳大利亞工會理事會(ACTU)計劃對產業資助委員會的表演藝術報告采取抗議行動，認為這份報告是該委員會“越來越脫離實際的另一個例證”。(6)《阿德萊德廣告人報》，1976年10月12日第8版。馬爾科姆·弗雷澤的保守黨聯合政府(1976年當選)恰好同意這種觀點，所以到1979年為止，產業資助委員會報告中的所有建議都被拒絕了。政府在改革上的明顯倒退是短暫的，但是它給了藝術游說者足夠長的時間來制定應對新產業政策環境的戰略。

五、1983—1996年的產業政策和文化政策

1983年當選的霍克工黨政府將產業保護的平均比率從25%下降到15%。[14]在這屆政府的任期結束時,斯坦?；仡櫟溃骸氨緦谜?983年當政以來，產業政策的變化不亞于一場革命?！盵14]

“革命”是指自由化和鼓勵貿易，或簡稱“引導市場”的做法。[26]產業政策開始采用旨在確保澳大利亞工業比國外競爭對手更具競爭力的戰略目標。為此采用的兩個主要措施是激勵研發并鼓勵“朝陽產業”：這些行業被認為是未來利潤豐厚的行業，因此值得發展。[14]這些朝陽產業大多是技術和服務業，特別是與旅游和教育相關的行業。

藝術的擁護者可以理直氣壯地說，藝術和越來越廣泛定義的文化活動是值得國家基金資助的，可以通過重視研發和“朝陽產業”來為它掌舵。在霍克政府中，唐納德·霍姆被任命為澳大利亞理事會主席(前身是澳大利亞藝術委員會)。霍姆做了大量工作，使文化政策的言論與政府產業政策的要求保持一致。他認為，在娛樂業……以及整個信息產業的研發中，藝術起著重要作用。[24]他還認為，藝術與文化是增長型產業，并建議，像經濟不景氣的塔斯馬尼亞島可以鼓勵發展勞動密集型的藝術產業以增加就業機會。情況很可能是，霍恩通過公開并始終如一地提出這些論點，在人們一直對大規模公共資金持矛盾心態和關注時期，確保了政府對澳大利亞理事會等組織的承諾。

正是在這種激勵朝陽產業的政策運動的背景下，文化政策的制定者真正開始經常使用“藝術產業”一詞，后來則稱為“文化產業”。在20世紀80年代和90年代，有許多證據支持文化產業是朝陽產業的觀點，因為澳大利亞人因文化成就而得到廣泛和持續的贊譽。例如，在20世紀80年代，電視肥皂劇《鄰居》以及澳大利亞電影《瘋狂的麥克斯》和《加里波利》都獲得了空前的成功，出口量史無前例，出人意料。[28]這當然不是澳大利亞獨有的現象：斯坦布里奇[8]和普拉特[13]指出，在20世紀80年代的英國，公共文化資助倡導者們采用了經濟論據，以回應撒切爾政府產業政策的轉變，它強調“企業文化”、后工業時代的“知識”和“創意”產業。[13](P33)

盡管對其他經濟領域采取了新自由主義的態度，但基廷工黨政府(1991—1996年)繼續為文化生產和文化活動提供激勵措施。政府1994年的政策文件“創意”中明確強調對顯示出自給自足潛力的行業提供選擇性資助，大力增加資金來發展媒體行業的文化內容、藝術機構的營銷策略以及籌集私人贊助的計劃。[29]基廷文化政策的取向顯然取決于這樣的認識：澳大利亞文化可能受到國際文化產品和服務貿易的威脅。信息技術和“全球大眾文化的潛在威脅明顯威脅到我們自己”。[29](P5)基廷政府的政策不是建議采取保護主義的文化活動方式，而是鼓勵“向世界敞開大門”，利用文化內涵對日益增長的信息產業做出貢獻：“當發展通信技術帶來機遇后，文化內容將成為階段性的元素”，[29](P41)這就是文化的產業作用。

六、21世紀的產業政策和文化政策

在國際上，1996年至2007年十年間的特點是進一步削減關稅、建立貿易集團而不是單邊貿易。與此同時，產業政策與文化政策的融合比以往更合時宜，文化產品和生產的貿易越來越國際化，因為它們對電子通信技術的依賴越來越大。加漢姆論述過英國的政策從文化產業向創意產業的轉換，他指出，強調創意產業這一概念是認為它們是“國家及全球經濟新的關鍵增長成分，因此在制造業衰退的背景下，它們是未來就業增長和出口收益的源頭”。[12](P25)

然而，在此背景下，聯合國教科文組織指出，當文化走到國際經濟活動的“前沿”時，它同樣也會引起恐慌，因為它對貿易的重視可能會與民族主義的文化政策目標產生沖突：“沒有任何其他行業會產生如此多的爭論，竟然要求對區域和全球一體化的進程或其合法性加以政治、經濟和制度限制”。[30](P10)

國際貿易法的制定和貿易集團的創立旨在根據國際或跨國協議來規范國家產業政策，這給許多國家以文化政策實現民族主義目標的能力施加了壓力。2004年澳大利亞和美國簽訂的自由貿易協定對澳大利亞保守派霍華德政府(1996—2007)的文化政策就產生了這樣的影響，特別是與電視有關的內容?；羧A德政府承諾“現在和未來都要在視聽和廣播服務中傳播澳大利亞的聲音和故事”，[31]但是在自由貿易協定簽訂之前，范阿克爾警告說：

澳大利亞需要留意，美國在所有談判中擁有更大的權力。有人擔心，過于樂觀的澳大利亞將接受一個不太平等的交易。他們認為，在這個大聯盟中，絕大部分利益流向了美國。尤其讓人為澳大利亞擔心的是，美國已經擁有相對開放的市場準入。因此，澳大利亞可能不得不放棄更廣泛更敏感的保護措施，例如藥品福利計劃和本國電視、廣播和新媒體內容的規章。[32]

澳美自由貿易協定保留了免費播放本地電視節目的配額，但排除了新媒體格式，包括有線電視、衛星和互聯網廣播這些21世紀的朝陽產業。這使很多人預測，就文化和產業而言，制造業將會消亡。

七、結論

自20世紀80年代以來，文化產業一詞的使用才在文化政策中占了統治地位，而產業政策與文化政策之間的關系則更為悠久。早在20世紀60年代和70年代，文化產業的概念就應用于“前技術”藝術，正如現在這一概念應用于基于媒體的文化活動一樣。在某種程度上，留意文化政策在過去50年的變化，就可看出，它對更廣泛的產業政策走向產生了影響。

如果說，文化活動在20世紀70年代作為產業的定義在短時期內比較模糊的話，那是由于產業政策突然轉向，人們對藝術產業化的興趣減弱了。正如克雷克·麥卡利斯特和戴維斯指出的那樣，“文化政策的方向……受到其他政策部門傾向的影響”。[33]在20世紀70年代，這種影響導致對現在被稱為文化產業之路的短期否定。

對文化政策發展的歷史分析揭示了其他政策部門的影響。赫斯蒙德夫提倡“對當代文化的實情進行歷史信息的分析”，理由是這種分析有助于減少對當今和不久的將來進行隨意的臆斷，……并幫助我們了解事物發展的來龍去脈”。[6](P265)本文就是這樣一種歷史分析。它提醒我們，產業概念及其在公共政策中的地位會發生巨變，在過去的50年里確實如此，這對文化政策具有重大意義。