山東省南水北調配套工程施工因素分析

李 娟 ，簡海風 ，李秋香

（1.南水北調東線山東干線有限責任公司，山東 濟南 251000；2.聊城市水利局，山東 聊城 252200）

南水北調配套工程是山東大水網建設的一部分，社會經濟效益較為顯著。隨著山東省受水區各市南水北調配套工程的逐步建成，以及相關政策措施的不斷完善，各市依托南水北調配套工程為城市生活、工業供水、應急抗旱及生態用水提供了一定的水源保障，逐漸發揮了工程效益。尤其是在近幾年山東膠東地區無強降雨，地表徑流少，多數水庫沒有蓄水，水資源極度匱乏的情況下，依靠南水北調配套工程和膠東引黃調水工程聯合持續保障供水，保障了膠東地區工業和城市居民生活供水安全，在一定程度上促進了地方經濟的發展，體現了山東省受水區各市配套工程在省內水資源調配中的重要作用。

1 工程概況

2011年7月11日，山東省政府批復了《南水北調東線一期工程山東省續建配套工程規劃》。工程規劃范圍為南水北調干線分水口門至用水戶或自來水廠入口，水廠及以下工程由地方自行組織建設。按照批復的規劃，山東省配套工程供水區分為3片（魯北片、膠東片、魯南片），共包括14個單項、41個供水單元工程。后因規劃調整，供水單元調減為38個。主要內容包括輸水工程、調蓄工程、泵站工程和供水工程等，規劃總投資為224.7億元。

南水北調東線一期工程山東省需調江水量為14.67億m3，其中：魯南片2.10億m3，膠東片8.77億m3，魯北片3.80億m3。配套工程建設涉及棗莊、濟寧、菏澤、德州、聊城、濟南、濱州、淄博、東營、濰坊、青島、煙臺、威海等13個市，61個縣（市、區）。供水范圍總面積為6.42萬km2，占山東省國土面積的40.85%。

山東省南水北調配套工程建設任務重，工程建設涉及面廣，資金量大，工程建設需要解決工程前期布局、資金需求、土地指標等方面的問題。根據工程實施情況來看，在短時間內完成工程建設內容，是一個奇跡，也得益于以下各種因素。

2 因素分析

2.1 工程建設管理機制的建立

山東省政府在規劃批復中明確，市級政府是南水北調配套工程建設管理的責任主體。在配套工程建設過程中，形成了山東省南水北調工程建設指揮部、山東省南水北調工程建設管理局、各市南水北調工程建設管理局組成的管理體系。

2012年6月，省南水北調工程建設指揮部印發了《山東省南水北調續建工程建設管理若干意見》，提出配套工程建設組織機構、前期工作管理、投資計劃管理、征地移民、建設管理、質量與安全管理、稽查與審計管理、工程驗收等事項。按照配套工程與主體工程同步推進、協調實施、同步發揮效益的要求。山東省政府建立工程建設督查督辦及約談機制，建立問題清單制度，在2013—2015年，曾分組進行六次省級督查，對受水區配套工程建設及時加大督導協調力度，督促各地倒排工期，明確責任，制定措施，按計劃完成各受水區配套工程建設任務。

2.2 工程建設前期審批權的及時下放

按照《南水北調總體規劃》要求，山東省南水北調配套工程要與國家主體工程同步實施、同步建設、同步發揮效益，在配套工程前期工作開展的同時就已經滯后于主體工程建設進度。配套工程涉及全省13個市38個設計單元工程，工程建設任務重，時間緊，按照山東省發展改革委《建設項目審批、核準、備案事項受理暫行規定》及工程籌資方案，山東省南水北調配套工程屬于審批類建設項目。為加快推進配套工程前期工作進度，對可行性研究報告和初步設計報告的審批權由省級下放到市級，大大加快了項目前期工作進度，省級僅僅保留了9個包含中型水庫建設的項目審批權。截至2015年6月，38個供水單元工程前期工作全部完成。審批權的下放，給予各市在工程布局優化及與地方原有水利工程設施結合方面充分的自主權，保障了長江水資源在各受水區的優化配置與利用。

2.3 工程建設資金的有力支持

山東省南水北調配套工程建設順利實施得益于多種建設資金籌集渠道，在落實好各級政府建設資本金的同時，建立了“以獎代補”激勵機制，調動受水區各市配套工程建設積極性，促進配套工程建設進度。在籌集工程建設資金方面，各受水區配套工程項目法人加大市場融資的力度，爭取銀行貸款及來自中國農業發展銀行的政策性基金，以保障南水北調配套工程建設所需資金。多渠道資金流的匯入為工程建設的順利實施打下了堅實的基礎。

根據規劃批復的籌資方案，山東省南水北調配套工程建設資金由資本金和融資組成。資本金占40%，以省、市、縣三級政府投入為主；融資占60%，由所在市、縣（市、區）負責籌集落實。省、市、縣（區）三級政府形成工程建設合力，在資本金籌集上全力支持。山東省政府在配套工程省級資本金24.86億元全部到位的基礎上，另外爭取安排了補助資金4.77億元；各市、縣落實建設資金195.16億元（其中市級資本金25.96億元，縣級資本金28.25億元，融資140.95億元）。

2.4 工程建設與原有水利工程的有機結合

受水區各市配套工程建設過程中，充分考慮了當地水資源的利用現狀和現有工程布局狀況，利用配套工程建設的契機把受水區內的原有水系與當地的原有水利工程、用水戶有效銜接，建成完善配套工程區域水網。具有配套工程建設任務的13個受水市中，配套水網建設比較典型的有濟南市“五庫連通工程”，將濟南市轄區內五大水庫聯通，東西互濟，南北相通，與市內原有輸水工程、水廠、城市供水管網相連接，并與主體工程的東湖水庫相銜接，水庫之間水源相互補給，提高了整個城市的供水保障和泉水補源能力。

2.5 工程建設土地問題的妥善解決

山東省南水北調配套工程永久占地高達4773.33hm2。龐大的占地面積是擺在配套工程建設單位面前的一個大難題，在工程設計階段，本著集約、節約的用地原則，配套工程建設單位盡量減少永久占地，通過多種方式優化征用土地設計，千方百計破解土地征用難題。德州市在配套工程建設過程中，利用全國農村飲水安全工程國家給予的土地優惠政策，率先解決了與配套工程相銜接的水庫用地問題。受水區其他各市在省市國土資源主管部門的指導下，經過建設單位積極協調，努力解決配套工程土地規劃調整、征地指標、占補平衡及建設用地省內統籌等問題，保障了工程建設需要，大大促進了工程進度。

3 運行管理機制

2013年11月，南水北調東線一期工程正式通水。2014年1月，國務院頒布了《南水北調工程供用水管理條例》。在此基礎上，2015年4月1日，山東省第十二屆人民代表大會常務委員會第十三次會議通過了《山東省南水北調條例》，將配套工程納入受水區水資源調配和保障體系。

3.1 工程運行管理模式及機構設置

2016年底，受水區各市南水北調配套工程的全部建成。轉入運行期后，根據工程建設期投融資方式的不同以及與原有水利工程結合情況，受水區各市采取以下幾種不同模式進行運行管理：一是由出資單位新組建工程運行管理單位，例如德州、濱州等市；二是依托原有水利工程運行管理單位進行管理，例如淄博、東營、威海等市，管理內容包括原有水功能處理及新增調水功能任務；三是競標的形式向社會公開招標，實行第三方工程管理服務的模式，例如濟南、棗莊等市。

受水區各市38個供水單元工程中，共有23個事業法人，15個企業法人。不管是哪種運行管理模式，受水區各市都要做好與山東省南水北調主體工程的供水銜接。編制年度水量調度方案并按要求執行，以各市分水口門為界，保護工程和水質安全，精確計量調引水量。

3.2 工程運行政策及措施保障

1）兩部制水價政策。2014年1月7日，國家發展改革委《關于南水北調東線一期主體工程運行初期供水價格政策的通知》，確定南水北調東線一期工程運行初期供水價格，實行運行還貸水價，并實行基本水費和計量水費相結合的“兩部制水價”制度。受水區各市（縣、區）要以行政區域為單位，做好征繳南水北調基本水費的工作。統籌受水區內長江水使用情況，核算區域內長江水計量水費并按政策規定繳山東省財政。南水北調基本水費按時征繳保障了山東省內南水北調工程的正常運行，為跨流域調引長江水及山東省水資源統一配置提供有力支持。

2）用水結構調整試點政策。山東省政府批復實施的南水北調配套工程范圍為干線工程分水口門至凈水廠之間的輸水渠道（管道）、調蓄水庫、泵站以及調蓄水庫至凈水廠（用水戶）之間供水管道，部分配套工程直接接入地方原有供水管網，另有一部分需新建水廠及以下供水管網，但有的受水區配套工程未考慮這部分配水工程，缺少與用水戶等終端的銜接工程，這些銜接工程是打通消納江水“最后一公里”。

2017—2018年，省財政廳、水利廳、南水北調管理局聯合開展了用水結構調整試點工作，以地下水壓采任務重、消納長江水量較大的德州、聊城、濱州3市為試點，以促進消納長江水為目標，聯通受水區內既有水網，鼓勵試點的三個市建設銜接工程，不僅對受水區內用水結構進行優化調整，而是更好的為用水戶引用長江水創造條件。

4 建議

山東省受水區各市配套工程自建成以來，調引長江水量逐年增加，目前已超過40億m3，為使受水區各市配套工程運行高效，提出如下建議。

4.1 水資源配置方面

要實現水資源優化配置，“堅持先地表水、后地下水，優先利用地表水，涵養保護地下水，科學調用客水”的原則，科學地使用經濟杠桿，盡快出臺引江水綜合水價改革指導意見及嚴格執行地下水壓采政策，以便于各市足額消納長江水。根據當地水源，科學確定客水調引水量，對外調水、當地地表水、地下水、非常規水“四水”實行科學調度、合理配置、高效利用。

4.2 水費計繳機制方面

建議緩收或返還水資源稅。國務院頒布的《南水北調供用水條例》規定南水北調工程供水實行由基本水價和計量水價構成的兩部制水價，沒有提及水資源稅。根據《山東省水資源稅改革試點實施辦法》第二十一條確定的稅費平移原則，對此前未收取水資源費的南水北調水，免征或緩征收水資源稅，降低企業用水成本，提升企業使用南水北調水的積極性。為彌補長江水與地方水之間存在的價格差異，建議根據《山東省水資源稅改革試點實施辦法》第四條第三款“水利工程管理單位為配置或者調度水資源取水的不繳納水資源稅”的規定，協調稅務部門，減免配套工程調水的水資源稅。

5 結語

山東省南水北調配套工程順利實施得益于采取的各項建設管理措施及建立的良好建設運行管理機制，工程建成通水，有效銜接主體工程及受水區水廠、用水戶，打通消納長江水的最后一公里，為南水北調東線山東段工程運行及效益發揮提供了保障。同時受水區各市水資源配置格局發生新的變化，受水區各市要以此為契機，利用好國家各項政策措施，建立水費征繳良好機制，對受水區各種水資源實行科學調度，保障配套工程效益的發揮及水資源的科學高效利用。