基于質的精準與農村低保瞄準偏差的矯正

陳文瓊

(中南大學 公共管理學院，湖南 長沙 410083)

一、農村低保的瞄準困境

瞄準偏差被認為是農村最低生活保障制度(后文稱農村低保)實踐面臨的核心問題[1]，它包括棄真型和存偽型兩種瞄準對象性質的偏差[2]，還包括瞄準對象單元“從低保戶到低保人”的偏差[3]。瞄準偏差損害了低保的制度公正，甚至制度合法性，以至于農村低保制度一度面臨如下境遇：作為政策執行者的基層干部和作為政策對象的農民，都認為國家應該取消低保制度。

農村低保瞄準偏差的生成有其既定路徑，既有研究主要從三個相互關聯的維度對其進行了梳理。首先，面向制度執行領域的基層治理維度。該維度預設，在既定的頂層設計框架下，低保制度只有依賴基層治理的運作過程才能得以落實，有學者將這一過程稱為“社區瞄準”(1)本文中“社區瞄準”指的是低保制度的政府主管部門和基層干部之間達成的一項契約，以授權基層干部來識別低保的目標人群、具體的救助額度。社區瞄準適合信息系統匱乏，家計調查難以實施的社會環境，參考：劉鳳芹,徐月賓.誰在享有公共救助資源？——中國農村低保制度的瞄準效果研究[J].公共管理學報，2016(1):141-150.。他們傾向于將實踐悖論歸因于基層治理的策略性與低保制度的規則性之間的張力：基層將低保轉化為治理資源，用來滿足各類治理需求，且不排除基層治理在低保制度執行過程中的“權力尋租”和“精英控制”[4]，由此產生了“維穩保”“積極分子保”“關系保”“人情保”等非最低生活保障制度本意的保障對象[5]。此類瞄準偏差不僅損害了制度公正和制度的合法性[6]，還造成了低保制度規則混亂引發群眾不滿并反過來損害了基層治理的正義秩序[7]。這一視角認為，突破瞄準困境應該在加強低保制度的程序正義上使力，盡可能限制基層自由裁量的空間[4]，“但程序正義除了帶來更高的制度執行成本外，對克服瞄準偏差的效果并不顯著。”[7]

其次，面向制度文本領域的貧困測量方式維度。該維度討論的核心問題是，根據“市場菜籃子法”(2)就最低生活保障線而言，所謂“市場菜籃子法”指的是根據一個人所列的維持最低生活水平所需的基本物品和服務清單及各地的市場價格水平，來核算其維持最低生活水平所需的收入水平。確定了最低生活保障線之后，以此標準判斷農民家庭是否貧困時，除了收入外，是否也應該綜合考慮支出、自然災害以及資產擁有量等其他致貧要素。持肯定意見的學者認為，貧困是一個復雜多面的社會現象，收入只是其中一面[8]，進而有學者認為目前出現的瞄準偏差從根本上來說，是制度實踐對制度文本不足的矯正[1]，然而持這一觀點的學者默認農村低保的保障力度太小，沒有兼顧除了收入之外的其他致貧要素，他們忽略的是低保制度的目標本就限定于保障貧困群體的生存權，將其他社會保障功能與低保捆綁使后者陷入困境[9]。持否定意見的學者默認家庭人均年收入標準的合理性，認為瞄準偏差出現的癥結是，農村社會普遍存在的非正式經濟和隱性就業[10]，使得核算家庭收入的家計調查缺乏可操作性[11]，事實上無論增加多少種致貧要素來進行綜合衡量，家計調查都因面對不規則經濟社會基礎而難以操作。由此，低保對象的制度認證就不具備其制度前提，只能依賴基層進行社區瞄準，而不可避免地給農村低保實踐打上基層治理的烙印。

最后，面向制度監督領域的管理辦法維度。在家庭人均年收入核算的思路下，農村低保的實踐路徑是社區瞄準而非制度認證，因而更需要對有著較大自由裁量空間的基層政策執行者進行監督，推進農村低保的“應保盡保和動態調整”。低保制度的指標化管理，事實上是自上而下以總量控制的辦法限制基層自由裁量的監督機制[12]。指標數量確定的依據有兩個，一是根據統計口徑中呈現出來的區域貧困程度確定比率，往往以縣域為統計單位；二是根據地方的人口基數確定指標數量[13]。無法進行精準的家計核算，意味著無法對照最低生活保障線確切掌握保障對象的規模，指標化管理是對基層不作為或亂作為的監管，反過來也是對低保對象認定標準的虛置[14]。指標化管理辦法飽受詬病，根源在于自上而下分配的指標與農村貧困現實之間不匹配，指標非多即少，從而導致結構性的指標排斥效應，即總有與低保戶條件相當的農戶由于指標限制無法被納入低保[15]，這也是農村低保瞄準偏差的核心表現。進而有研究指出，隨著國家基礎能力增強，包括低保在內的社會福利管理辦法，應該逐漸從配額(指標)走向認證[13]。

制度認證的前提是能夠根據農村低保制度規定的標準對低保對象進行有效識別，即制度化的貧困測量有效。但農村社會(尤其是中西部農村社會)的不規則性仍將長期存在，對家庭收入的精準核算這種貧困測量方式也仍然難以操作。本文致力于回答，農村低保制度如何在不規則農村社會的結構性限制下，以制度認證替代社區瞄準，同時這種替代何以滿足保障貧困群體最低生活水平的基本要求，符合社會福利個人、家庭和政府責任共擔的基本原則[16]，同時不損害社會善良風俗。

自2013年7月在田野調查中接觸農村低保問題以來，筆者在隨后多年多次的田野工作中對農村低保問題進行了長期關注。根據調查和對文獻的系統梳理，筆者認為，形塑農村低保瞄準困境的核心環節不是指標化管理，也不是貧困測量的要素過于單一或者基層干部過大的自由裁量空間，而是基于家計核算精準化的制度要求與不規則農村社會家計模糊化之間的固有矛盾，指標化管理與社區瞄準一樣，很大程度上是作為這一矛盾的應對方案出現的。當矛盾的一方長期客觀存在時，可以考慮適當改變矛盾的另一方，以期實現低保制度標準與農村不規則社會的和解。根據南京和漯河農村低保制度變革實踐的經驗啟示，本文提出的可行性和解建議是，在國家基礎能力提升的背景下，貧困測量辦法要實現從“基于量的精準”到“基于質的精準”的轉變。

二、不規則社會與農村低保的結構性矛盾

就低保對象瞄準而言，需要解決兩個基礎問題，一是如何確定最低生活保障線，二是如何對政策對象進行甄別以判斷其是否低于最低生活保障線。解決第一個問題，需要在明確農村低保制度目標的前提下尊重我國發展不平衡的事實，低保制度的根本目標在于保障貧困群體的生存權，因此最低生活保障線也稱“生命線”[17]，它是根據“市場菜籃子法”以各地市的物價水平測算出來的。解決第二個問題不僅要衡量政策對象是否達到最低生活保障線的標準，也要確定政策對象的基本單元，在低保制度實踐中衡量標準和基本單元被確定為農民家庭(3)在漯河市郾城區2018年15號人民政府文件中，農民家庭的邊界被定義為所有“共同生活的家庭成員”。的人均年收入，即政策對象的基本單元為家庭、衡量標準為家庭人均年收入。

正是解決第二個問題的政策規定，帶來了低保制度規則和不規則的農村社會之間的矛盾。從低保制度的規則性要求來看，農村社會的不規則性主要體現在以下兩點。

第一，農村家庭的邊界具有不規則性[18]。在公安部門的戶籍中心登記在冊的農戶單位，無法為農村低保實踐的對象瞄準提供可靠制度依據，緣于“共同生活的家庭成員”可能并沒有“同在一個戶籍”，反之亦然。因為農民家庭及其成員的戶籍安排往往考慮了比“共同生活”廣泛得多的因素，包括購房、教育、集體組織成員權、生育等等[19]。而“共同生活的家庭成員”往往指的是現實生活中一定程度上甚至完全共享家庭財產的成員[20]，因此“共同生活的家庭成員”才更具有貧困認知上的同一性。然而，農村家庭邊界的不規則性恰恰就根源于很難對“共同生活的家庭成員”進行精確統計，農村過去和現在都廣泛存在的多子女的生育行為與婚喪嫁娶和分家時所做出的因人而異的贍養約定[21]，都是這種不規則性的具體呈現。對農村低保制度執行而言，這種不規則性帶來的困難是家庭人口核算的模糊性，即便是通過社區瞄準也很難理清和掌握農民“共同生活的家庭成員”的真實人口數量。

第二，農民家庭收入具有不規則性。構成這種不規則性的原因不僅包括將農業收入貨幣化的困難[22]，也包括農民在非農就業領域廣泛存在著的非正式就業狀態[23]。在當下農民“半工半耕”的家計模式[24]下，農業收入和工業收入都是農民家庭收入不可忽視的組成部分，受限于農業收入的貨幣化困難和非正式就業，對農民家庭的收入進行精準的核算近乎是件不可能的事情。

換言之，不僅很難精準核算農民家庭年收入，而且也沒有制度化的口徑統計農民家庭的人口數量，進而實質上無法精準獲取農民家庭的人均年收入，這是低保政策執行在不規則農村社會必然遭遇的結構性矛盾，這一矛盾還將隨著非正式經濟和非正式就業的長期存在[23]而長期存在。

三、低保制度合法性危機的生成路徑

原本，政策執行者掌握了農民家庭人均年收入，參考最低生活保障線，就可以直接對低保對象進行制度認證，然而現實是，面對不規則農村社會，政策執行者無法獲得農民家庭人均年收入的確切數據，低保的制度認證就缺乏必要的數據基礎。結果是，農村低保對象的瞄準工作只能依賴更了解農村社會復雜性的基層政策執行者來承接，即社區瞄準。這意味著，農村低保給予了基層政策執行者瞄準政策對象的自由裁量空間，進而就必然需要以另外一套辦法來盡可能的監督和規范基層政策執行者在此空間內的行為，指標化管理和程序復雜化是其中兩個關鍵辦法。但是，這系列操作在實踐過程中最終生成了低保制度的合法性危機。

(一)對社區瞄準和指標化管理的路徑依賴

在不規則農村社會的結構性限制下，農民家庭的人均年收入無法精準獲取，它與最低生活保障線一并，在農村低保制度實踐過程中被虛置了。自2007年農村低保制度在全國農村普遍實施以來，從各地經驗和已有研究來看，它大致經歷了三個實踐階段，即弱監管的混亂階段、強監管的基層避責階段和制度反思階段(4)遵循理想類型的分類方法，這三個階段以各自的核心特征命名，并不是說后來的階段就完全沒有先前的階段中所存在的問題(反之亦然)，只是它們已經不是該階段最突出的特征了；同時，因為各地實踐一定程度上所具有的特殊性，并不是所有地方都經歷過這三個階段。。

在弱監管的混亂階段，農村低保制度實踐混亂的現象表征是，低保對象被納入低保的原因沒有規律可循，因為在這一階段，“維穩保”“關系保”“人情保”“積極分子保”“環衛保”“拆遷保”等低保戶的異化形態在全國遍地開花[4]。而事實上，從基層治理的邏輯來看這種混亂不難理解：低保戶大致可以分為三類，一是赤貧群體，不將他們納入低保，可能會產生“餓死人”這類為我國政府責任制所不容的事件發生[25]；二是在治理過程中給基層治理主體“添麻煩”的群體，基層治理主體傾向于將低保作為安撫他們的手段[26]；三是在治理過程中支持基層治理主體的群體，低保被基層治理主體作為資源獎勵他們[27]。簡言之，低保政策資源被轉化為基層的治理資源，社會救助資源的救貧規則被基層治理的策略主義替代,策略的無規律性形塑了低保實踐的混亂狀態。這一現象產生的原因在于基層治理主體與基層政策執行主體的同一性[28]，該主體的行為邏輯由中心工作形塑，而不是由在一線行政中往往居于次要地位的農村低保制度來規范[29]。但是，被轉化為治理資源的低保政策資源其本質上仍有著不容被基層隨意使用的制度正義要求，也正基于制度正義，各地都有對基層政策執行者上述策略主義行為的不滿，這些不滿引起了學界、媒體和各級政府的廣泛重視。自此，低保制度實踐由“弱監管”階段進入“強監管”階段。

在強監管的基層避責階段，農村低保制度實踐的核心現象表征是，識別低保對象的程序越來越復雜，例如湖北省沙洋縣2015年時采取的辦法是召開村民代表大會投票評選低保戶，湖北省秭歸縣2016年年初時采取的辦法是村民小組戶主大會初選、村民代表大會表決，河南省采取的辦法是“四議兩公開”等等。程序復雜化是對基層低保政策執行者策略主義行為的約束，是對“弱監管”狀態的克服，綜合各地采取的辦法來看其本質是在用基層民主自治替代基層治理者的自由裁量權。但是將基層民主自治引入低保對象識別并沒有化解各界對低保政策執行狀態的不滿，因為程序正義不必然帶來實質正義，更因為低保政策的執行偏差并不全然歸因為對政策執行者的“弱監管”，低保救助泛福利化[9]、低保的指標化管理[29]等問題也是帶來執行偏差的重要因素。因此，在各界批評低保政策執行“走樣”的情況下，以基層民主自治為本質的程序復雜化，很大程度上演變為基層政策執行者面對無法克服的執行困境而采取的自我免責。于是，出現了農村低保執行的一種吊詭現象，在有些地方程序很嚴密、基層政策執行很規范，但低保政策執行的效果仍然不好。

這種吊詭現象引發了對農村低保制度的整體性反思，這一階段面臨的核心問題是，如果不是基層政策執行者的策略主義行為，那么農村低保執行偏差的癥結到底在哪里？很多學者和基層政策執行者認為癥結在于低保的指標化管理，然而事實上，在低保實踐中確有不顧自上而下的指標束縛，鎮村自己決定要多少低保指標的情況，例如2013年河南駐馬店的做法是鎮村兩級拒絕超過本村赤貧群體規模的低保指標，但是這種辦法存在的問題是，上級政府無法確定鎮村只使用這么少的指標是否能夠做到“應保盡保”，因為它使得基層政策執行者脫離了上級根據各地宏觀數據測算的貧困發生率給出的低保指標來對基層政策執行進行的總量監管。因此，指標化管理是低保對象識別依賴社區瞄準的衍生問題而非根本問題，農村低保面臨的核心問題是虛置標準和無法進行制度認證，從而對社區瞄準和與其配套的指標化管理辦法產生路徑依賴。

(二)指標排斥：指標化管理的現實偏差

農村低保制度管理辦法的問題在于低保指標數量與農村貧困現實之間不匹配，造成指標非多即少的后果。這種不匹配根源于自上而下的指標配額：通常國家統計局根據收入統計數據測算出全國總量，參考各省經濟水平和人口總量下達指標，各級政府參照這種辦法逐級向下分配低保指標，一般到最小行政單元(即行政村)為止。事實上，該指標在頂層測算時即不可避免地與真實貧困人口存在誤差，這種誤差在指標最終派發給行政村時已經與村莊的實際貧困人口相去甚遠[13]。

有學者將低保指標與貧困人口之間的偏差所引發的后果稱為指標排斥[15]，具體說來，它表現為：當指標少于貧困人口時，必然導致部分貧困人口因指標限制無法被納入低保而不滿；當指標多于貧困人口時，多余指標向相對貧困人口溢出，而往往又無法滿足所有相對貧困人口的需要，進而導致沒有被納入低保的相對貧困群體的不滿。

基層政策執行者在既定低保指標的限制下，為了盡可能彌合指標排斥所引發的群眾不滿，在多年的實踐過程中想了很多辦法，比較典型卻又明顯存在問題的有兩種：一種是將低保戶拆分成低保人[3]，讓更多的農戶有得到低保名額的機會，這種辦法存在的問題是，以家庭為單位的貧困認知與以個體為單位的低保識別之間存在矛盾；另一種是在全村范圍內采取輪流吃低保的形式，讓所有人都能有得到低保名額的機會，這種辦法存在的問題是，將農村低保制度作為貧困救助資源的根本規定棄之不顧。這兩種辦法，要么直接損害了低保制度本該尊重的社會公平感，即損害了應以具有貧困認知同一性的家庭為單位對低保對象進行識別的社會共識；要么就直接抹掉低保資源的“社會救助”性質而將其作為普惠性資源進行平均分配，這是棄低保制度的政策正義于不顧。

而不采用上述辦法，引發群眾不滿的指標排斥就很難克服。這是指標化管理在對社區瞄準進行總量控制的同時，存在的現實困難。

(三)低保制度虛置和低保戶異化

在上述農村低保實踐的三個階段中，社區瞄準與基層治理的深度互動是貫穿始終的。在弱監管的混亂階段，基層政策執行者直接把低保資源當作治理資源使用，這是各種異化的低保戶形態出現的直接原因。

在強監管的基層避責階段，事實上農村低保的分配狀態因指標排斥也必然存在問題，但這些問題很大程度上已經不是基層政策執行者暗箱操作的結果了。雖然基層政策執行者將各種加強監管的復雜程序作為自身免責的重要途徑，卻徒勞地發現自己仍是指標排斥所引發的群眾不滿的“背鍋者”：這種不滿也會在基層其他治理任務中彰顯，因為基層干部(尤其是村干部)無法以中立的第三方角色開展其他治理工作，結果是低保資源從前一階段的基層治理資源轉變為基層治理負擔。

在制度反思階段，因為仍然存在對指標化管理的路徑依賴，有些地方為了盡可能的化解矛盾、減輕基層治理的負擔，低保制度的原則和底線再度被基層治理的目標消解，也有學者稱之為“治理消解行政”[30]，“低保戶”到“低保人”的轉變以及“全民輪流吃低保”等現象是其極端典型。在以“低保人”代替“低保戶”的地方，低保的識別標準是，申請者個人是否滿足某些個體性特征，比如是否喪失了勞動能力、是否身患某些重大疾病等等，而問題是有些人喪失了勞動能力或者身患重大疾病，但其家庭經濟條件還是不錯的。在全民輪流吃低保的地方，低保不需要識別，全村人排好序，輪到誰就是誰，這種情況下，低保制度及其要求儼然已經被完全虛置了。

低保作為公共財政對貧困人口的社會救濟，本來應該遵循“貧困救濟”的原則來運轉，然而在整個低保實踐中，隨著基層治理與社區瞄準的深度互動，“救貧”的原則已然被基層治理中“擺平矛盾”的需要替代了。

(四)瞄準偏差與農村低保制度的合法性危機

造成農村低保制度合法性危機是三種局面的混合：第一種局面是，社區瞄準需要指標化管理對基層政策執行者的自由裁量權形成總量控制，而指標化管理又必然帶來指標排斥，即瞄準偏差必然存在，與其他資源的指標排斥不同的是，低保資源并不是一種競爭性資源，“應保盡保”才是其政策目標，而指標排斥與“應保盡保”相互矛盾，該矛盾是對低保制度合法性的損害；第二種局面是，一方面指標排斥引發了政策對象的不滿，另一方面由于基層治理和社區瞄準的深度互動，指標排斥也給基層政策執行者帶來了治理負擔，以至于兩方都萌生了建議國家取消低保制度的想法，基層干部認為低保是“國家心好、基層為難”，農民認為低保是“中央的政策好，下面的人把經念歪了”；第三種局面是，在消除指標排斥所引發的群眾不滿和基層負擔的過程中，低保制度的原則和底線被“虛置”了，并且低保對象的瞄準偏差被指標排斥和“去矛盾”的治理需求共同形塑為情況更復雜、與制度規定更相背離的樣態，雖然這種虛置是基層治理的需要，卻對農村低保制度的合法性形成了重大損害。

四、農村低保瞄準困境的突破

國家基礎能力的提升和地方實踐的積極作為給陷入合法性困境的低保制度帶來了轉機：不僅很大程度上將低保對象識別與基層治理剝離開來，并且終于使低保掙脫了指標化管理的束縛。不再對社區瞄準有路徑依賴是掙脫指標化管理的基本前提，而放棄社區瞄準的前提則是低保對象識別的制度認證。事實上，農村低保制度面對的不規則農村社會的現實仍然存在，制度認證卻在南京溧水和漯河郾城(5)筆者與所在研究團隊，分別于2017年4月至5月和2019年5月在南京溧水、漯河郾城駐點調研，兩次調研時長分別為15個工作日和17個工作日，兩次調研都重點關注了當地的低保制度實踐。成為經驗事實，通過對兩地經驗的細致梳理和比較分析發現，兩個相互補充的環節給面向不規則農村社會的制度認證提供了可行性，一是將核算家庭人均年收入轉換為核算可操作的家庭人均勞動力，它是制度認證的初次篩選環節；二是在地市一級綜合各部門所掌握的當地居民相關信息建立當地居民的數據系統，它是制度認證的二次篩選環節。群眾和基層干部對新的低保對象識別辦法都有很高的認可度，由指標排斥帶來的“群眾不滿和干部為難”的情況被一并消除了。

(一)制度認證：核算家庭人均勞動力與信息比對

在南京和漯河的低保經驗(6)由于本文更側重于邏輯梳理，沒有過多著墨于經驗事實的闡述。中，低保對象識別的過程是：首先，申請人直接向鄉鎮提交低保申請，也可以把申請書交給村干部，由村干部轉交給鄉鎮，村一級不再有篩選低保申請人的自由裁量權；其次，鄉鎮對申請人的家庭經濟狀況進行初步篩選，對比最低生活保障線，看申請人是否符合條件；再次，將通過了初步篩選的申請人信息向上提交給區縣民政局，由區縣民政局匯總后提交市一級進行信息比對，主要看該申請人及其共同生活的家人名下是否有商品房、有轎車、有社保、有大型機械、有工商營業執照、有存款，是否為行政事業單位在編人員等，只要滿足其中一項，就不具備被納入低保的資格；最后，將通過兩輪篩選的申請人予以公示，公示期滿且沒有異議的，方可將申請人納入低保。

溧水和郾城的低保對象識別有三個顯著特征。首先，執行主體上移至鄉鎮民政所，一方面意味著將村兩委干部從低保工作中解放出來了，另一方面它更意味著識別過程本身是容易操作的，否則鄉鎮有限的工作人員(7)以漯河市郾城區龍城鎮為例，龍城鎮全鎮8萬余人，民政所工作人員僅3人，其中1人為中層領導，不具體處理瑣碎的事務性工作。很難應對全鎮的低保識別工作。

其次，申請人家庭經濟狀況核算發生了重大轉變，總的來說是從家庭人均年收入核算轉變為勞動力核算：農民被分為三種不同的勞動力類型，即全勞力(指18周歲至59周歲的勞動力)，半勞力(指60至79周歲的老年勞動力和18至59周歲年齡段中有醫學證明喪失部分勞動能力的群體)和非勞動力(指0至17周歲的未成年人、18周歲以上還在讀大學或大專的學生、80周歲以上的老人、被醫學鑒定為喪失勞動能力的群體以及60至79周歲被醫學鑒定為喪失部分勞動力的群體)；以當地最低工資水平對勞動力的收入進行核算，而不論其有沒有工作，半勞力則按最低工資水平的一半來核算其收入，非勞力就不核算收入；當家里有喪失生活自理能力的人需要照料時，需在核算時再給該家庭扣除半個勞動力。這一轉變回避了不規則農村社會中農民家庭收入的不規則性。轉變后，家庭人均年收入與最低生活保障線的對比，實際上被替換為家庭人均勞動力與達到最低生活保障線的勞動力要求之間的對比(8)這個標準剛好就在家庭人均半個勞動力左右，即半勞力被認為擁有自己養活自己的能力，但卻無法再負擔一個沒有勞動能力的家庭成員。郾城區半勞力最低年收入以3444元核算，全勞力最低年收入以6888元核算，而當地最低生活保障線是3445元，與半勞力的年收入相當。。

最后是信息比對，目前南京和漯河都做到了在市一級(9)出于信息安全的管理需要，數據庫平臺的使用權限暫時沒有直接交給區縣甚至直接交給鄉鎮，但是這并不意味著使用權下放是不可行的。綜合房管、銀行、公安、工商、交通、人社、學校等眾多部門的數據，形成了一個數據庫平臺，在這個平臺中通過輸入申請者的身份信息，即可知道他以及與他存在直系親屬關系和婚姻關系的家庭成員(10)該信息可以通過數據庫平臺對公安部門和民政部門既有信息進行整合而獲取。(他們被認為是“共同生活的家庭成員”)是否滿足納入低保的排除性條件。這一信息數據庫的搭建和使用，本質上是技術治理能力帶來的國家基礎能力的提升，同時也為突破不規則社會中難以統計“共同生活的家庭成員”人口及其生活狀況，提供了可能性。

正是勞動力核算和信息比對，給鄉鎮民政所直接面對申請人進行低保對象的制度認證提供了可能，因為它們不僅大大減少了低保對象識別的工作量，還實現了對低保政策執行所遭遇的不規則農村社會的突破與和解。換言之，農村低保制度過去對社區瞄準和指標化管理存在路徑依賴的結構性矛盾，在南京和漯河的實踐中已然和解了，因此制度認證才具備了可行性。

(二)農民家庭經濟狀態的常態區分與非常態區分

從家庭人均年收入核算到家庭人均勞動力的核算是一種將農村勞動力基本上無差別對待的辦法，事實上，根據正態分布，農村大多數勞動力確實相差不大，換言之，普通家庭與家庭的經濟狀態之間的區別并非緣于勞動力收入水平的差異，而緣于勞動力數量的區別[31]。

當該家庭的某個勞動力或者整體的能力超出正常狀態下以勞動力數量所能鑒別的范疇時，信息比對即能為這些非常態的家庭狀況做出區分，即有些家庭從人均勞動力數量來看不能保障自身的最低生活水平，但他們家庭中確存在公務員、商品房、工商營業執照等滿足排除性條件的因素，這根本上緣于他們的家庭擁有高于正常狀態的能力。

通過家庭人均勞動力核算的初次篩選和信息比對進行的二次篩選，既能從常態上對申請人的家庭經濟狀況進行核算，也能從非常態上對擁有突出能力的農民家庭予以識別。

需要指出的是，勞動力核算和信息比對都沒有追求從數量上對農民家庭的收入狀況進行精準核算，而是從本質狀態上判斷農民家庭是否能夠達到最低生活水平的自我實現：在常態區別中，半勞力與最低生活保障的基準線具有同等的鑒別力，例如60至79周歲具備勞動能力的農村老人，他們具備在參與老人農業或其他兼業的勞動過程中養活自己的能力[32]，而一個這樣的老人如果要再養活一個沒有勞動能力的人，從常識來判斷就會知道是比較困難的，即依據常識來看，家庭人均勞動力低于半勞力即被視為可能的貧困群體；但也不能全然相信常識的判斷，以信息比對看人均勞動力低于半勞力的家庭，是否在家庭經濟能力上有其他突出標志，是對常識判斷的必要補充。

(三)從“基于量的精準”到“基于質的精準”

過去對社區瞄準的路徑依賴緣于無法掌握真實的農民家庭人均年收入數據，而南京和漯河的實踐經驗表明，在當前國家基礎能力提升的背景下，有信息比對的技術支撐，以基于家庭人均勞動力的核算方式確實可以帶來低保對象精準識別的效果，本文將這種低保瞄準辦法稱為“基于質的精準”，相應將致力于掌握農民家庭人均年收入數據的瞄準辦法稱為“基于量的精準”。

在不規則農村社會的現實結構中，“基于量的精準”不具備可操作性，導致農村低保政策執行出現了社區瞄準和指標化管理的路徑依賴，進而生成了錯綜復雜的瞄準偏差和低保制度的合法性危機。“基于質的精準”放棄核算收入數據轉而核算勞動力數量，是與不規則農村社會的和解，同時，不能忽視的是該和解的前提——國家基礎能力的提升。

(四)可操作的制度認證與應保盡保的實現

“基于質的精準”在地方實踐中，收獲了很好的制度效果。以漯河為例，2018年3月是漯河郾城區新舊低保辦法的轉折點，在此以前，擁有8萬人的漯河市郾城區龍城鎮全鎮有低保人4000多人，絕大部分都是“單人進保”(11)單人進保，即一戶人家只有一個人被納入低保，是“低保戶”被執行為“低保人”之后，基層對這種情況的概括。因為“單人進保”的情況大量存在，對戶數的統計都顯得沒有必要了。，其中占比最大的是重病患者和80周歲以上的老人，這樣的低保分配狀況引起了群眾的強烈不滿。新辦法實施以來，龍城鎮全鎮低保戶僅在430戶上下變動，總共也不到900人被納入了低保，但與低保保障減少如此巨大的利益調整相悖論的是，農民群眾普遍認為目前的操作辦法很公平，鄉鎮民政干部明顯感受到現在的低保識別工作比以前省心多了，因為現在很少再聽到群眾的抱怨。

就目前來看，龍城鎮的低保實踐新舊辦法的替換解決了一個根本問題，即從指標化管理向應保盡保回歸，從而克服了指標化管理必然帶來的指標排斥。可以制度認證為前提，從以下三個維度來理解這一回歸：一是從關注紛繁復雜的個體特征向關注家庭整體本質特征回歸，該回歸通過家庭人均勞動力核算和信息比對，使以家庭為單位的核算和識別變得可能為前提；二是從低保人向低保戶回歸，該回歸尊重和維護了以家庭為單位的貧困認知；三是從指標化管理向應保盡保回歸，即不再自上而下地進行指標配額，而是由申請者自己向民政部門申請，只要通過了兩次篩選和最終公示的申請人，都可以吃低保。同時，應保盡保的前提是有足夠的財政能力來為應保對象提供保障，事實上，逐年增長的財政扶貧資金[9]和規模有限的低于最低生活保障線的群體[13]都支撐著財政能力在實現應保盡保目標上的可行性。

而以應保盡保替代指標化管理的關鍵在于，農村低保從社區瞄準邁向了制度認證。申請人直接向鄉鎮民政所提出低保申請，是社區瞄準邁向制度認證的現象表征；“基于質的精準”，即家庭人均勞動力核算和信息比對，為制度認證提供了可操作的具體辦法。

五、余論：“基于質的精準”的基本遵守

在“基于質的精準”低保對象識別思路下，單純孤立地依靠制度認證和應保盡保還不足以實現低保制度的良性運轉。低保制度良性運轉依賴技術手段，更依賴制度本身對社會善良風俗和社會福利制度基本原則的尊重。

首先，家庭人均勞動力的核算意味著這一核算看重的不是收入發生的事實，而是每個勞動者應該有的最低收入，這種核算尊重的是社會中“勞動正義”[33]的善良風俗，它是對“國家扶貧不扶懶”[34]原則的貫徹。

其次，家庭人均勞動力的核算以家庭為單位，這里的家庭是貧困認知的單位，是橫向的夫妻關系和縱向的親子關系構成的，多子女的老人，只能被歸入其中一個子女的家庭中做統計，老人的其余子女按月給老人支付不少于一定數額的贍養費。這一操作一方面是通過將過去造成家庭邊界模糊的要素做出制度化規定，以彌合農村社會的不規則性；另一方面，也是對“孝道”這一傳統家庭倫理式的社會善良風俗的尊重。

最后，尊重個體勞動和家庭倫理，也是對社會福利制度要求個人、家庭、社會和政府責任共擔原則[16]的具體落實。