水利工程質量監督機構工作思考

趙淑杰

(遼寧省水利事務服務中心，遼寧 沈陽 110003)

2019年初，遼寧省機關及事業單位改革完成，省、市、縣三級水利工程質量監督機構并入新組建的水利事物服務中心，部分質量監督機構整合后脫離水利系統，質量監管職責劃歸水行政主管部門。2018年水利部提出水利工程“補短板、強監管”，在加快推進水利事業改革的整體要求下，在全省事業單位改革的前提下，如何做好水利工程質量監督管理工作，如何落實好水利工程質量監管責任，為新時期做好水利工程質量管理工作提出了新的課題。本文進一步摸清全省水利工程質量管理機構，調查市縣水利工程質量監督機構現狀，提出質量監督管理工作新思路。

1 基本情況

1.1 機構改革前

1.1.1市級

遼寧省共有14個市，均成立了水利工程質量監督機構。其中有6家單位是參照公務員管理的事業單位，有8家單位是公益一類事業單位。14家質量監督機構工作經費全部納入財政預算。14個市級質量監督機構共有在編人員101人，平均每個監督機構有7～8名質量監督人員。

1.1.2縣(區)級

遼寧省共有64個縣(區)成立了水利工程質量監督機構。64個縣(區)質量監督機構中，有6家單位為水行政主管部門內設機構，有57家單位是水行政主管部門直屬公益一類事業單位，有1家單位是水行政主管部門直屬公益二類事業單位。64個縣(區)質量監督機構共有在編人員249人，平均每個監督機構有3～4名質量監督人員。

1.2 機構改革后

1.2.1市級

機構改革后，14家水利工程質量監督機構全部并入新組建的中心。新組建的14個中心中，有5個中心隸屬于市水利局，有9個中心隸屬于市政府，這9個中心和水利局是平級關系。

原14家質量監督機構的監督職能全部回歸水行政主管部門，已無水利工程質量監督職能，且都不是獨立法人單位。原14家質量監督機構中，有9家質量監督機構仍在開展相關質量監督工作，但無正式授權文件。剩下5家質量監督機構不再從事監督工作，他們的監督工作由市水利局直接實施。目前14個市統計的水利工程質量監督人員有102人，平均每個市有7～8名水利工程質量監督人員。

1.2.2縣(區)級

原64個縣(區)的水利工程質量監督機構，僅1個轉變成水行政主管部門內設機構，有58個并入新組建的中心，有5個處于機構改革調整期而未明確。

原質量監督機構的監督職能全部回歸水行政主管部門，目前都不是獨立的法人單位。58家新組建的中心，31個中心是隸屬于水利局，剩下的27個中心已脫離水利系統，或隸屬于政府或未明確。目前59個縣(區)統計的水利工程質量監督人員有209人，平均每個縣(區)3～4人。

2 主要問題

2.1 監督職能不明確

機構改革后，原監督站與項目法人或建設單位一同并入新組建的中心，中心既是項目法人，又承擔質量監督工作，就具體監督工作而言，形成自己監督自己的局面，以致監督工作無法開展或不能正常開展。部分機關和中心的監督職能不明確或沒有分界，導致監督工作停滯或處于混亂狀態。部分項目法人或建設單位劃轉到新組建的中心，而中心隸屬于政府，致使水行政主管部門無法監督新組建中心(隸屬于政府)的水利工程。

2.2 監督工作不規范

監督職能已回歸水行政主管部門，現在中心內設的監督部門非獨立法人，開展監督工作，如辦理監督手續等程序不順暢、不規范。水利工程質量監督過程中涉及簽字和蓋章時，必須經過中心領導、水利局主要領導審核后才可蓋章，大大影響工作效率。

2.3 質量監督職責不清晰

改革后質量監督機構已沒有行政職能，但依然承擔著行政職能的監督工作。中心的“三定”方案中只明確監督服務職能，但沒有明確具體的監督服務內容。

2.4 監督工作經費不足

近幾年，遼寧省各級財政比較緊張，監督工作經費安排不足且經常不能及時撥付。部門地區的質量監督檢測經費沒有納入縣級財政預算，只能臨時申請，有時能夠得到安排，有時則不能。質量監督檢測不能滿足質量監督“強監管”的需要。

2.5 質量監督技術力量薄弱

機構改革后，部分政治素質高、業務水平精、工作能力強的質量監督人員離開監督崗位，新任用的監督人員在短時間內還無法勝任監督工作。在“水利工程補短板，水利行業強監管”的新形勢下，監督工作要求監督人員從勘察、設計到招投標、施工、監理、驗收評定、檢測等全過程，對水利建設的法律法規、規范規程、技術標準等要全面、熟練掌握。部分監督人員不能適應這些要求。

2.6 監督部門權威性偏弱

由于水行政主管部門與中心監督部門的監督職責不明確或沒有分界，質量監督工作主要仍由中心監督部門實施，而監督部門只是中心的一個內設機構，不是獨立法人，且與各項目法人或建設單位同隸屬于中心，在中心主任的統一領導之下，監督工作的公正性、權威性、嚴肅性深受質疑，有時得不到保證，有時甚至是形同虛設，失去了監督作用。

2.7 交通工具沒有保障

遼寧省公車改革已經完成，水利工程質量監督部門開展監督工作，經常是搭乘或借乘項目法人或建設單位或施工單位的車輛，在一定程度上降低了監督工作的權威性、獨立性和真實性。

2.8 質量監督第三方檢測報告滯后

質量監督第三方檢測都是由中心的質量監督部門通過政府購買服務委托的。由于工程建設項目點多面廣，工期分散，質量監督部門委托的第三方檢測單位現場檢測和出具報告速度較慢，有時甚至工程已經完工，檢測報告還沒有出具。不能及時為質量監督提供有力的技術支撐，容易出現不合格材料用在工程上等問題。

3 建議和思考

3.1 理順監督工作關系

理順水行政主管部門行政監督職能與質量監督機構具體監督工作的關系。監督屬于政府公共管理和公共服務職能，必須保證公開、公正、公平和廉潔高效。根據遼寧省水利廳的“三定”方案，水利工程建設質量與安全監督是水行政主管部門的一項法定職責。根據國務院《建設工程質量管理條例》(國務院令第279號)，質量監督機構是政府委托開展質量監督工作的機構。要確保質量監督機構定位清晰，權責統一，有效開展監督管理，保障水利工程建設順利進行。目前大部分原有監督機構已無監督行政職能，但仍在開展質量監督工作，職責不明確，工作不順，監督權威大打折扣。遼寧省的機構改革走在全國前列，暫無其他省市的經驗可借鑒。根據中心“三定”方案，中心職能包括承擔本行政區內水利工程建設質量與安全監督的具體工作。因此，應該明確，質量與安全監督的行政職能是水行政主管部門的行政職能，承擔質量與安全監督的具體工作是中心的服務職能。現在中心從事質量與安全監督的具體工作已經水行政主管部門授權。下一步，水行政主管部門和中心應按照政事分開原則，進一步明確職能分界和分工，確保質量與安全監督工作正常開展，滿足“水利工程補短板，水利行業強監管”的要求。

2019年3月15日，水利部以水人事[2019]90號已明確：“水利工程建設質量和安全監督行政職能由水利部監督司履行，具體工作由水利部水利工程建設質量與安全監督總站承擔。水利部水利工程建設質量與安全監督總站改設在水利部建設管理與質量安全中心，其設計質量監督分站繼續設在水利部水利水電規劃設計總院。”全省各市縣可參照水利部的職能分工，進一步確定水行政主管部門和中心的監督職能具體分工。對于隸屬于市政府或縣政府的中心而言也是如此，承擔本地區水利工程建設質量與安全監督的具體工作，而質量和安全監督的行政職能由水行政主管部門的內設機構履行。具體分工、分界、協調、協作等，可通過水行政主管部門的文件加以明確。

3.2 創新監督模式規范監督流程

機構改革之后，質量監督工作只能加強，不能削弱。根據水利部“水利工程補短板，水利行業強監管”的要求，要創新監督模式，以問題為導向，以整改為目的，以問責為抓手，嚴格“查、認、改、罰”，突出“嚴、實、細、硬”，持續保持高壓嚴管的“強監管”態勢。要將隨機檢查作為工程質量與安全監督檢查的重要方式。改變原來的預約式、通知式的監督檢查方式，加強巡回檢查、暗訪檢查和隨機抽查，保證檢查內容和部位能夠真實反映施工的真實狀況。

應該明確，制定發布政策法規、備案、許可、認可、審批、通報、行政處罰等屬于行政職能，由水行政主管部門履行。從辦理監督手續、派駐項目、開展質量與安全管理體系復查、制定監督檢查與檢測計劃、確認項目劃分、開展質量核備、開展監督檢查與檢測、出具監督檢查整改通知書、出具質量與安全監督報告、參加階段驗收和竣工驗收等屬于監督的具體工作，由中心承擔。中心開展監督具體工作需要蓋章時，可由水行政主管部門專刻“質量與安全監督專用章”放在中心管理使用。同時，水行政主管部門應加強對中心質量與安全監督工作的監督檢查和考核，保證監督工作滿足“強監管”的要求。中心應定期或不定期向水行政主管部門匯報質量與安全監督工作開展情況。中心監督工作需要開展通報、行政處罰等行政職能工作時，應主動、及時與水行政主管部門匯報、溝通、說明，最終由水行政主管部門做出決定并發布文件。為了解決中心質量監督部門、項目法人或建設單位同體監督、自己監督自己的問題，一是項目法定代表人、監督主管負責人不能是同一人，二是水行政主管部門監督負責人、內設監督機構負責人要加強對建設項目質量與安全監督工作的領導和監督，確保監督工作公平、公正、公開。對于重大項目、重點項目，中心可派駐項目站，項目站代表監督機構(中心)。

3.3 保證質量監督工作經費

質量監督的具體工作為政府行政監督提供技術職稱和服務，質量監督的工作經費，包括委托第三方開展質量檢測經費、監督人員業務培訓費等都應全部納入財政預算。解決了質量監督機構的定位問題，也就同時解決了質量監督的工作經費問題。要進一步研究質量監督預算編制辦法，充分考慮工程數量、規模、技術復雜程度、監督方式、抽檢頻次等因素，科學合理編制質量監督預算。

3.4 提高質量監督人員素質能力

水利工程質量監督工作要求其工作人員必須熟悉國家和水利部、遼寧省有關的法律法規、規范規程和技術標準等，因此要建立科學的質量與安全監督人員管理制度，明確工程質量與安全監督人員的配置和相應的具體資格。質量與安全監督人員要熟練掌握各種專業技術知識，精通專業技術業務，還要熟練掌握有關法律、法規、規章等并在實際工作中熟練應用。要定期或不定期開展質量與安全監督業務培訓，切實提高質量與安全監督從業人員的綜合素質，推進質量與安全監督工作水平不斷提高。

4 結語

遼寧省機關和事業單位改革后，水利工程質量監督工作出現了新的問題和挑戰，但質量監督工作的腳步永不停歇，質量監督永遠在路上。我們要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，按照“水利工程補短板、水利行業強監管”新時期水利工作總基調要求，堅持目標引領和問題導向，結合水利工程建設實際，主動作為，創新方式，強化措施，不斷加強水利工程建設質量監督管理，穩步提升水利工程建設質量，為水利改革發展提供切實可靠的質量安全保障。