野生動物源性食品安全風險的內涵、法律檢視與治理

霍敬裕

（合肥工業大學文法學院，安徽 合肥 230011）

因飲食文化的多構性而形成的食品安全風險存在已久，盡管社會公眾對野生動物舌尖上的安全具有一定的戒備心理，但部分人仍未抵過“樽罍溢九醞，水陸羅八珍”[1]的誘惑。與古代食用野味充饑不同，當今社會的肉類供給市場較為充沛，但目前消費市場并未降低對野生動物食用的比例，中國野生動物保護協會做過的食用野生動物調查顯示，城市居民中有46.2%的人食用過野生動物，而22.7%的人群有經常性食用的行為[2]，廣州地區在2005年之后野生動物食用消費總量仍然呈現整體增長的態勢[3]。隨著人類居住環境的擴張，野生動物棲息地逐漸減少，導致物種間正常的隔離空間受到壓縮[4]，野生動物更容易成為疫源疾病的宿主，也更易通過人傳人的廣泛傳播路徑形成食源性安全風險[5]。2020年2月24日，全國人大常委會出臺了《關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》，禁止食用包括非國家重點保護和人工繁育的野生動物，為進一步規范野生動物利用行為，亦同步啟動修訂《中華人民共和國野生動物保護法》《中華人民共和國動物防疫法》等相關法律。在此過程中，需審慎分析野生動物源性食品安全風險生成的動因、靜因以及各因素間的相互轉換，科學合理地界定非國家重點保護動物保護與利用的法律邊界，構建“同一世界，同一健康”理念下動物衛生與公共衛生的協同監管。

1 野生動物源性食品安全風險的界定

1.1 野生動物源性食品的內涵

“民以食為天，食以安為先”，作為人類食物主要來源的動物及其相關制品，其安全性直接關系到人類生存與健康。研究環境資源法的學者多以自然狀態生長[6]、未被馴化[7]作為野生動物的主要特征，并以此作為與人工養殖動物區分關鍵因素。因此，經過人工馴養、繁殖的野生動物及其制品不宜再納入野生動物源性食品的考察，而歸屬于普通動物產品更為適宜。根據原農業部與原國家質量監督檢驗檢疫總局制定的《中華人民共和國動物及動物源性食品中殘留物質監控計劃及官方取樣程序》以及國家林業局2013年出臺的《關于促進野生動物可持續發展的指導意見》，動物源性食品是指全部可食用的動物組織及蛋和奶，包括禽類、飼養動物、家養及野生野味等。野生動物亦是動物源性食品的組成部分。

1.2 野生動物源性食品安全的風險來源

據統計，2003年至2012年期間，全球出現的新發傳染病中源自動物源性食品的比例高達75%[8]。由于抗體構成迥異，即使是表征為健康的野生動物，其體內也可能隱含有不能被燒烤、鹽漬、蒸煮等加工方法去除的病原體。目前已知的200多種動物傳染病和150多種動物寄生蟲病中，至少有160多種會發展成人畜共患病[9]。軍事醫學科學院研究員金寧一分析認為，新時期野生動物源性食品安全風險發生了兩個維度的轉向：一是野生動物病原體跨界感染機率增大，中間宿主或多重宿主數量增加;二是通過基因突變或重組形成新的病原體的發病特征發生實質性改變[10]。

2 野生動物食源性安全風險的法律檢視

2.1 立法理念的檢視：保護與利用之間的平衡

野生動物不僅與人類相伴而生，也是維持生態系統運轉的重要組成部分[11]。然而，由于人類中心主義的膨脹性，野生動物保護立法多屈步于野生動物種數多寡、價值高低等功利主義因素的考量，而止步于過度使用行為的禁止，從而為野生動物上“菜單”埋下隱患。從《野生動物保護法》等相關規范可知，野生動物受到保護待遇的前提是其可利用性，即僅滿足珍貴、瀕危的陸生和水生野生動物或是有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物（以下簡稱非國家重點保護野生動物）受到法律的保護，其余野生動物可在規范利用的前提下被食用或他用，而對于珍貴、瀕危的判斷，實踐中基本依據《最高人民法院關于審理破壞野生動物資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》[12]執行，而涉及重要生態、科學、社會價值的判斷則實行名錄保護。例如，果子貍已被納入國家林業局2000年8月1日發布的《國家保護的有益的或者有重要經濟、科學研究價值的陸生野生動物名錄》之中。

2.2 立法技術的檢視：目標與現實之間的矛盾

2.2.1 野生動物檢疫范圍過寬

不同于人工飼養類動物集中化、流程化的食品監管，野生動物物種多樣，攜帶的病原體種類復雜，其疫源的廣泛性、多樣性、流動性等特征[13]易誘發食源性疾病，如果是違法捕獲的野生動物，其可能誤食了有毒的誘餌，若將其食用可能誘發人畜共患的疫病或者中毒等重大食品安全風險。根據《野生動物保護法》的規定，檢疫證明是野生動物經檢疫合格的唯一法律憑證，即沒有取得官方獸醫出具的《動物檢疫合格證明》的野生動物不得經營和運輸。但是，作為《動物檢疫管理辦法》授權的相關機關，農業農村部門只對反芻動物、馬屬動物、豬、家禽、犬、貓、兔、蜜蜂、魚蝦貝類9 類動物規定了產地檢疫規程[14]，而對于蛇類、嚙齒類等其他人工飼養或合法捕獲的陸生野生動物的產地檢疫卻未有相應的規程制約。同時，官方獸醫作為法律授權的執法主體，其權責范圍不夠明晰[15]，難以讓社會公眾依憑常識辨識。

2.2.2 合法來源證明的質疑

捕食野生動物的合法性來源于法律對一般性禁止的解除，解除的基本依據應是明確的、可知的。然而，在《野生動物保護法》中僅以“應當提供狩獵、進出口等合法來源證明”為標準確定食用非國家重點保護野生動物的規范屬性，卻未細化合法性來源證明的形式、簽章以及附件等具體要件，難以讓實踐部門作為執法依據，反而為食用野生動物披上合法化外衣。并且，目前地方立法或規范性文件中也鮮有合法性來源證明的內涵框定，僅有《江蘇省野生動物保護條例》和《廈門市市政園林局行政審批和公共服務事項審查工作細則》中規定合法性來源證明的形式可以分為：狩獵證、捕撈證以及野生動物馴養繁殖許可證、運輸證、經營加工許可證或允許銷售利用批文、允許進出口證明及有關銷售合同或協議。即便如此，合法來源證明的認定范圍過于寬泛，導致實踐中行政執法人員難以辨別各類執法證明文件和民事合同的真實性，而多流于形式要件的審閱。

2.3 立法邏輯的檢視：源頭風險治理的缺失

2.3.1 野生動物經營利用資質許可審查薄弱

不同于植物類采集、加工的簡易性，野生動物“入餐桌”多經由市場交易、加工制作等多道環節。隨著刑事追責趨向嚴格化，食用國家重點保護野生動物的現象普遍減少，市場交易者多因食用非重點保護野生動物具有合法性、低害性而忽視食品安全風險。依照《野生動物保護法》的規定，公民、法人或者其他組織經營利用陸生野生動物及其產品須辦理野生動物及其產品經營許可證或非重點保護陸生野生動物經營利用許可證。然而，野生動物的經營與利用涉及到捕獲、餐飲、人工繁殖馴養等多個層面，林業部門作為野生動物保護的主管部門難以細化至每個層面。以中國野生動物保護協會與美國野生救援協會的2006年中國食用野生動物現狀調查報告為例，協會在2005年—2006年期間對北京、上海、廣州等全國16 個城市的部分餐廳、超市、副食品商場以及集貿市場野生動物的經銷情況進行了調查，結果發現經營野生動物的餐廳占比為40.4%，辦理了野生動物經營利用許可證的比例為25.6%;經營有野生動物產品的副食商場、超市占比為38.2%，辦證比例為10.9%;經營野生動物的集貿市場占比為59.4%，辦證比例為20%，而這些場所經營的野生動物種類達到80余種[16]。根據野生動物保護法律的規定，企業或個人只有對《國家林業局關于發布商業性經營利用馴養繁殖技術成熟的梅花鹿等54 種陸生野生動物名單的通知》（林護發〔2003〕121號）規定的54 種野生動物的利用提出行政許可申請，經批準后在限額指標范圍內經營利用，而利用其余陸生野生動物進行商業性活動則為非法。誠然，限額指標是遏制野生動物資源被過度利用的重要依據，然而各地制定的相關行政許可規范中，多側重于限額申報主體的繳費義務，而未對其申報資格及年度限額測算依據予以細化。同時，部分地市對于野生動物商業化經營利用的審批轉向簡化，甚至免去經營許可前現場核驗的必備流程[17]，僅從申請人提供的書面材料判定其野生動物肉類加工、制作以及出售的資質，未考量申請人持有的有關野生動物疫病防治設施設備的規模或數量。

2.3.2 野生動物屠宰檢疫機制不健全

動物屠宰檢疫工作包含宰前檢查、宰后檢查以及無害化處理3 個主要階段，是指由法定機構以及檢疫人員嚴格按照法定的規范及標準，對動物及其相關產品所進行的檢查以及處理工作[18]?！吨腥A人民共和國動物防疫法》作為動物屠宰防疫的基本依據，只是從宏觀角度規定動物疫病防控的執法邊界[19]，但并未細化屠宰過程中動物衛生監督動物屠宰檢疫的步驟、工具以及獎懲評價[20]，難以實現對包括野生動物在內的動物進行有宰必檢、有疫必報。即使野生動物可以進入屠宰場所，但野生動物獲取較為分散、產地檢疫的申報不全，易導致部分進入屠宰場的野生動物并不具備產地檢疫證明或者帶有免疫標志，可能使得隱性帶菌或者帶毒的野生動物流入食品交易市場中[21]。

2.3.3 食用野生動物監管職責交叉，易產生監管真空

野生動物的經營與利用不同于普通商品貿易，既具有交易主體的多元性、分散性特征，又在交易過程中與其他食品接觸易導致食品安全風險轉移，因而《中華人民共和國陸生野生動物保護實施條例》及相關規范中規定了除自治州、縣和市以外，林業行政主管部門與市場監督管理部門共同監管野生動物的經營利用行為。在監管范圍的分配上，市場監督管理部門單獨負責集貿市場的野生動物或者其制品的交易行為;除此以外，餐廳、超市、商場以及其他經營野生動物或者其產品的場所，監管主體涵蓋了林業行政主管部門、市場監督管理部門或者其授權的單位;而負責動物防疫監督檢查的農業農村部門尚不具有野生動物交易場所的行政檢查權與行政處罰權，易導致實際行政執法中證據收集不充分、規范性不足，事后補證又無法律授權。同時，野生動物的捕獲、屠宰加工、產品流通、進出境檢疫等監管需要全方位、整體性的權力布局，現行分段式的立法模式難以形成全過程管理，一定程度上減弱了法律的實施效果。

3 域外野生動物食源性監管制度借鑒

科學監管、前端監管與合力監管是降低野生動物食源性風險的有效方式。世界各國野生動物保護立法觀念逐步從動物利用價值論發展至動物權利論[22]，乃至動物福利論[23]，并且注重動物衛生法律體系的建設[24]，從而可減少野生動物疫情導致的食品安全問題，這值得我國在構建和完善動物衛生與公共衛生、食品安全銜接機制中予以借鑒。歐盟2000年發布《食品法律白皮書》的報告中，涵蓋了動物源性食品各類牲畜的飼養、保健、農藥及化學品殘留、添加劑的使用、包裝材料的要求、生產者與消費者的權利和義務等[25]?！兜聡穹ǖ洹吠ㄟ^確立“動物完全法律人格論”，即將動物視作不同于普通物的生物存在，除法律有例外規定以外，管理動物利用行為均比照適用有關物的規則，即將動物作為民法中的有關物予以尊重和保護，因而對野生動物的經營利用加以嚴格的限制。黑非洲地區的不少國家將保護生物物種多樣性作為基本國策，并通過公地管理計劃事業推行以村社為基礎的野生動物保護和利用的管理方法[26]”。此外，泰國頒布的《野生動物保存保護法》、匈牙利頒行的《森林和野生動物法》以及澳大利亞實施的《國家公園和野生動物法》等法律并不僅以對人類有益的動物作為野生動物保護范圍的標準，在動物衛生法律體系的系統性、科學性、權威性、強制性、操作性和即時性等方面，都能有效地為國家的動物衛生監督管理提供強有力的法律保障。

3.1 動物衛生與公共衛生管理體系的高度融合性

各國為應對動物源性食品安全風險，根據疫病防治特點與流行現狀構建了動物疫病監測、食品安全防控、生態環境保護以及應急處置等部門監管體系與制度。美國農業部下設動植物檢疫局負責包括野生動物在內的動物疾病監測防控工作[27]，加拿大聯邦政府機構中唯一具有動植物檢驗檢疫和食品安全管理職能的是食品檢驗署[28]。德國林業部綜合負責動物流行病防治及控制、動物交易管理和飼料管理等工作，法國農業食品、漁業與鄉村事業部所屬的食品總局負責動物疫病防治、植物和食品安全工作，意大利衛生部、農業政策部和環境部在野生動物疫病監測與防治工作中有諸多合作[29]。美國現行聯邦衛生法律15 部、行政規章134 部，涉及范圍包括獸醫機構組織、動物疫病防控、動物源性食品安全、獸藥與飼料管理、動物福利、獸醫管理等方面，基本涵蓋了動物衛生和公共衛生，將兩者防控體系有機結合起來;野生動物在加工制作后進入美國商業食品供應體系需遵循各州和聯邦的食品安全條例。法國動物源性食品安全法可分為衛生和質量監測、相關產品的規定、有關飼養的規定、動物源性食品的規定以及進出境和共同體內部流通等5 個方面[30]，該安全法對包括野生動物在內的動物肉食制品的安全性進行了全流程規定。德國動物源性食品安全立法涵蓋了飼料管理，標識管理，衛生管理，屠宰及乳、肉和食品的管理以及廢棄物的銷毀6 個方面。加拿大的動物衛生法律體系涵蓋面十分廣泛[31]，不僅制定有動物疫病控制、動物源性食品安全、動物保護和動物福利、獸藥管理、獸醫管理法和組織機構法方面的法律法規，而且關于對動物衛生的立法更加注重企業、行業協會和專家的參與[32]。

3.2 注重技術標準規范的擬定與更新

生態環境的變化和頻繁的貿易加速了野生動物成為“新病原體”的進程，已發現的病株發生基因突變或重組后可能成為新型病毒。法律“立、改、廢”的程序繁冗而不利于應對動物食源性的風險變化和新型技術的推廣應用，因此構建細節性的技術標準體系勢在必行。美國動物衛生法律體系不僅包括法律法規，也包括數量頗豐的法律解釋、技術規范和標準。法國、德國較為注重技術規范與技術法規在動物衛生監管體系的銜接，細節化較強的技術規范可有效地與法律法規對接，并避免法律法規的滯后性而導致應對動物疫病的衍變擴散變得遲緩。

3.3 注重“利益相關方”等多元主體參與立法

德國的動物衛生法律法規在草案擬定階段，需要廣泛征求政府以外組織的意見，特別是相關利益集團的意見[33]，就動物衛生法律體系而言，這些利益集團包括各類型協會、企業和大的利益團體。從積極方面來看，立法者可以及時了解動物經營利用的具體過程與機構，并可能從側面了解法案公布后社會公眾的接受度與實用性，避免法律生效后束之高閣。加拿大的政府部門初擬動物衛生法律草案后，會召集企業共同討論，并邀請包括官方獸醫、執業獸醫、行業協會代表等具有專業知識背景的社會“利益相關方”一并參與討論，各方達成一致意見后才能進入立法程序。法國在動物衛生立法的過程中普遍注重法規的科學性和操作性，法律文件必須經過相關領域的科學家審核草案、專業律師修正草案、議會批準草案后方可生效。

3.4 行政處罰與刑事懲戒相結合

美國、德國等國家在已有的食品安全刑事責任基礎上，通過強化動物福利立法保護對于動物衛生及動物福利的侵害行為采取相對既存的食品安全刑法規制更為嚴格的懲治舉措。美國2008年通過的《雷斯法案修正案》中對侵害野生動物的不同違法類型增設了罰款、沒收及監禁等處罰措施[34]。德國的《動物福利法》規定，對于“無合理原因殺死脊椎動物”的行為處以3 年以下的監禁或者罰款。

4 我國野生動物食源性安全風險治理的法律路徑

由于遠途遷徙、食源復雜以及被毒殺捕獵等因素，野生動物食源性安全風險性頗高，傳統分段治理下野生動物行政監管部門規制權在地域與功能上交叉重疊，資源配置數量集中而功能分散，呈現較為明顯的碎片化特征[35]。同時，我國動物衛生法律體系構建較晚，單項立法模式忽略了野生動物衛生立法的整體性、系統性、特征，疫病防控機制的互通性較弱，且片面強調修法補過可能導致技術規范與技術法規銜接的粗糙化，不利于對食源性公共衛生安全風險的源頭控制。

4.1 從等級保護到普遍保護

我國對于非國家重點保護野生動物實行的是名錄保護，即將野生動物作為人類利益的“反射利益”[36]予以選擇性保護，而忽視了野生動物生態功能的不可替代性。因此，在修改《野生動物保護法》及其相關配套制度時，首先應以生態中心主義為基本理念[37]，全面保護野生動物[38]及其多樣性，而不以價值無用性或有害性作為法律除外條款，對于野生動物的開發利用尤其是食用行為應嚴格遵循生態倫理，提升我國生態安全治理實踐能力。其次可以“不危害生態系統和人們正常生產、生活的非人工養殖的野生動物”為標準，對依法保護的野生動物采取列舉式或排除式，對符合生態養殖的人工馴養類野生動物進行規范化、有序化的開發利用。同時，亦可參照世界上多數國家較為成熟的野生保護的立法體系，以類別取代名錄[39]，將野生動物劃分為哺乳類、鳥類、爬行類、兩棲類和昆蟲類等[40]，避免名錄更新遲緩。

4.2 從宏觀描述到微觀細化

對野生動物源性食品安全風險的防范涉及資質審查、疫病檢驗與交易監管多重環節，而對政府監管職能的規定分散于不同的法律法規之中，并未形成完善的動物衛生法律體系。并且，現有的法律規制多為確權型而非指引型，即確定了監管的具體行政部門，而未對具體執法過程提供分析技術補充，難以界定監管機關個案處理上的裁量空間[41]，裁量權范圍不明晰可能間接影響實務部門主動適用的積極性。以非法售賣野生動物以供餐食的武漢市華南海鮮市場為例，武漢市華南海鮮市場有限公司成立于2005年，經營范圍為市場物業管理、停車場經營。從名稱信息上難以判斷其是否為經營野生動物的集貿市場，而市場監管部門核發相應營業證照時對無野生動物經營行為的集貿市場沒有現場核驗的流程要求，且其在發現市場存在非法經營野生動物行為時，如何與林業部門、動物防疫以及食品檢疫部門進行信息共享均未有具體的操作規程，執法真空為人畜共患疫病的傳播埋下導火索。立法機關在修法時可以借鑒德國動物防疫法尾部細化條款，即在法律、法規章節的尾部對違法行為應受的行政處罰進行進一步詳細說明，以利于在實踐中執法運用。

4.3 從單項保護到綜合保護

野生動物源性食品安全風險的誘發點較為分散，不止于傳統監管視野中收購、檢疫與監管的常規步驟，生態系統完整性的破壞與濫捕濫食也會加劇人畜共患疫病與食品安全問題。對此，聯合國糧食及農業組織、世界衛生組織發出“同一健康”倡導[42]，以此促進建立跨部門、多領域、全生物鏈的動物衛生管理體制，實行共享、有序、高效、易控的協同機制，最終形成從源頭到終端的野生動物源性食品安全監管[43]。我國《憲法》《刑法》《環境保護法》《食品安全法》《野生動物保護法》《野生動物防疫法》以及相關配套性規定中均對野生動物衛生管理作出了相應的規定，而各規范對野生動物源性食品安全風險的規制方式多為單向傳遞，且后續立法難以對先行規范進行調適或改造。以《食品安全法》的調整對象為例，陸生、水生動物并不能作為動物源性食品受之監管。因此，應進一步強化食用野生動物的倫理向度和法律法規的制定，以法律和制度確立動物倫理對經營利用行為的規范功能;完善野生動物衛生立法，提高野生動物檢驗檢疫規程的可用性，實現動物保護良法之治;全面推進野生動物保護監管協作機制，提高科技監管、多元監管的法治化水平[44]，并考慮發展野生動物保護公益訴訟，充分發揮司法在治理破壞野生動物資源方面的功能。

4.4 從寬松管制到嚴格規制

多起突發公共衛生事件表明，食用野生動物易成為病原體“物傳人”的主要路徑，但公眾卻未對“野味”產生足夠的警惕和防御。這些事件發生的很大一部分原因是監管部門“重事后督查，輕刑事懲治，疏風險預防”。目前，對于非國家重點保護野生動物的經營利用行為的刑罰必定性[45]尚存在爭議，《刑法》《關于審理破壞野生動物資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》等刑事法律中只針對國家重點保護野生動物的經營行為予以懲戒，而《野生動物保護法》第四十八條第二款明確規定，違法出售、利用、運輸非國家重點保護野生動物承擔沒收及行政罰款的處罰，但并未進一步確定其刑事違法性。僅有公安部法治局出具的《關于對非法收購出售非國家重點保護野生動物行為如何定性問題的意見的函》中規定了相應的刑事懲罰，即違法收購、出售非國家重點保護的野生動物，情節嚴重的，可以認定為構成非法經營罪，但是對于非重點野生動物濫捕濫食的刑事追究機制仍是立法空白，更缺少對收售野生動物導致的食品安全風險及公共衛生事件的行刑銜接機制。對此，建議改進懲罰性配置機制，可在擴增野生動物保護范圍的基礎上，設立違法出售、利用、運輸非國家重點保護野生動物罪等相關罪名，夯實野生動物經營利用的刑事法律責任，以達到“刑法的不可避免性”[46]，同時完善跨部門交叉執法的證據保存、移交等基層綜合執法的支撐[47]規范。

5 結 語

美國生物地理學家賈雷德·戴蒙德曾將野生動物的傳染疫病稱作“來自我們的動物朋友的致命禮物”[48]，而失去生態屏障的野生動物流離失所[49]，被人類濫捕濫食后成為了流動的“病毒庫”，人類恣意品嘗野味的同時，也為公共衛生事件埋下了隱患?？紤]到野生動物經營利用的長期性與綜合性[50]，簡單地一禁了之并非是阻隔野生動物傳播疫病的良法善治，應在考察、分析、探討、論證的基礎上，以各地生態基礎[51]、社會文化的實際情況和食品安全的監管狀況為立足點，設定兼顧現實針對性與法律穩定性安全閥值的標尺，彌合動物衛生與公共衛生的監管罅隙。