野生動(dòng)物源性食品安全風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵、法律檢視與治理

霍敬裕

（合肥工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，安徽 合肥 230011）

因飲食文化的多構(gòu)性而形成的食品安全風(fēng)險(xiǎn)存在已久，盡管社會(huì)公眾對(duì)野生動(dòng)物舌尖上的安全具有一定的戒備心理，但部分人仍未抵過(guò)“樽罍溢九醞，水陸羅八珍”[1]的誘惑。與古代食用野味充饑不同，當(dāng)今社會(huì)的肉類(lèi)供給市場(chǎng)較為充沛，但目前消費(fèi)市場(chǎng)并未降低對(duì)野生動(dòng)物食用的比例，中國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)協(xié)會(huì)做過(guò)的食用野生動(dòng)物調(diào)查顯示，城市居民中有46.2%的人食用過(guò)野生動(dòng)物，而22.7%的人群有經(jīng)常性食用的行為[2]，廣州地區(qū)在2005年之后野生動(dòng)物食用消費(fèi)總量仍然呈現(xiàn)整體增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)[3]。隨著人類(lèi)居住環(huán)境的擴(kuò)張，野生動(dòng)物棲息地逐漸減少，導(dǎo)致物種間正常的隔離空間受到壓縮[4]，野生動(dòng)物更容易成為疫源疾病的宿主，也更易通過(guò)人傳人的廣泛傳播路徑形成食源性安全風(fēng)險(xiǎn)[5]。2020年2月24日，全國(guó)人大常委會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》，禁止食用包括非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)和人工繁育的野生動(dòng)物，為進(jìn)一步規(guī)范野生動(dòng)物利用行為，亦同步啟動(dòng)修訂《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》等相關(guān)法律。在此過(guò)程中，需審慎分析野生動(dòng)物源性食品安全風(fēng)險(xiǎn)生成的動(dòng)因、靜因以及各因素間的相互轉(zhuǎn)換，科學(xué)合理地界定非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)動(dòng)物保護(hù)與利用的法律邊界，構(gòu)建“同一世界，同一健康”理念下動(dòng)物衛(wèi)生與公共衛(wèi)生的協(xié)同監(jiān)管。

1 野生動(dòng)物源性食品安全風(fēng)險(xiǎn)的界定

1.1 野生動(dòng)物源性食品的內(nèi)涵

“民以食為天，食以安為先”，作為人類(lèi)食物主要來(lái)源的動(dòng)物及其相關(guān)制品，其安全性直接關(guān)系到人類(lèi)生存與健康。研究環(huán)境資源法的學(xué)者多以自然狀態(tài)生長(zhǎng)[6]、未被馴化[7]作為野生動(dòng)物的主要特征，并以此作為與人工養(yǎng)殖動(dòng)物區(qū)分關(guān)鍵因素。因此，經(jīng)過(guò)人工馴養(yǎng)、繁殖的野生動(dòng)物及其制品不宜再納入野生動(dòng)物源性食品的考察，而歸屬于普通動(dòng)物產(chǎn)品更為適宜。根據(jù)原農(nóng)業(yè)部與原國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局制定的《中華人民共和國(guó)動(dòng)物及動(dòng)物源性食品中殘留物質(zhì)監(jiān)控計(jì)劃及官方取樣程序》以及國(guó)家林業(yè)局2013年出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)野生動(dòng)物可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，動(dòng)物源性食品是指全部可食用的動(dòng)物組織及蛋和奶，包括禽類(lèi)、飼養(yǎng)動(dòng)物、家養(yǎng)及野生野味等。野生動(dòng)物亦是動(dòng)物源性食品的組成部分。

1.2 野生動(dòng)物源性食品安全的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003年至2012年期間，全球出現(xiàn)的新發(fā)傳染病中源自動(dòng)物源性食品的比例高達(dá)75%[8]。由于抗體構(gòu)成迥異，即使是表征為健康的野生動(dòng)物，其體內(nèi)也可能隱含有不能被燒烤、鹽漬、蒸煮等加工方法去除的病原體。目前已知的200多種動(dòng)物傳染病和150多種動(dòng)物寄生蟲(chóng)病中，至少有160多種會(huì)發(fā)展成人畜共患病[9]。軍事醫(yī)學(xué)科學(xué)院研究員金寧一分析認(rèn)為，新時(shí)期野生動(dòng)物源性食品安全風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生了兩個(gè)維度的轉(zhuǎn)向：一是野生動(dòng)物病原體跨界感染機(jī)率增大，中間宿主或多重宿主數(shù)量增加;二是通過(guò)基因突變或重組形成新的病原體的發(fā)病特征發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變[10]。

2 野生動(dòng)物食源性安全風(fēng)險(xiǎn)的法律檢視

2.1 立法理念的檢視：保護(hù)與利用之間的平衡

野生動(dòng)物不僅與人類(lèi)相伴而生，也是維持生態(tài)系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的重要組成部分[11]。然而，由于人類(lèi)中心主義的膨脹性，野生動(dòng)物保護(hù)立法多屈步于野生動(dòng)物種數(shù)多寡、價(jià)值高低等功利主義因素的考量，而止步于過(guò)度使用行為的禁止，從而為野生動(dòng)物上“菜單”埋下隱患。從《野生動(dòng)物保護(hù)法》等相關(guān)規(guī)范可知，野生動(dòng)物受到保護(hù)待遇的前提是其可利用性，即僅滿(mǎn)足珍貴、瀕危的陸生和水生野生動(dòng)物或是有重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物（以下簡(jiǎn)稱(chēng)非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物）受到法律的保護(hù)，其余野生動(dòng)物可在規(guī)范利用的前提下被食用或他用，而對(duì)于珍貴、瀕危的判斷，實(shí)踐中基本依據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理破壞野生動(dòng)物資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》[12]執(zhí)行，而涉及重要生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的判斷則實(shí)行名錄保護(hù)。例如，果子貍已被納入國(guó)家林業(yè)局2000年8月1日發(fā)布的《國(guó)家保護(hù)的有益的或者有重要經(jīng)濟(jì)、科學(xué)研究?jī)r(jià)值的陸生野生動(dòng)物名錄》之中。

2.2 立法技術(shù)的檢視：目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)之間的矛盾

2.2.1 野生動(dòng)物檢疫范圍過(guò)寬

不同于人工飼養(yǎng)類(lèi)動(dòng)物集中化、流程化的食品監(jiān)管，野生動(dòng)物物種多樣，攜帶的病原體種類(lèi)復(fù)雜，其疫源的廣泛性、多樣性、流動(dòng)性等特征[13]易誘發(fā)食源性疾病，如果是違法捕獲的野生動(dòng)物，其可能誤食了有毒的誘餌，若將其食用可能誘發(fā)人畜共患的疫病或者中毒等重大食品安全風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)《野生動(dòng)物保護(hù)法》的規(guī)定，檢疫證明是野生動(dòng)物經(jīng)檢疫合格的唯一法律憑證，即沒(méi)有取得官方獸醫(yī)出具的《動(dòng)物檢疫合格證明》的野生動(dòng)物不得經(jīng)營(yíng)和運(yùn)輸。但是，作為《動(dòng)物檢疫管理辦法》授權(quán)的相關(guān)機(jī)關(guān)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)只對(duì)反芻動(dòng)物、馬屬動(dòng)物、豬、家禽、犬、貓、兔、蜜蜂、魚(yú)蝦貝類(lèi)9 類(lèi)動(dòng)物規(guī)定了產(chǎn)地檢疫規(guī)程[14]，而對(duì)于蛇類(lèi)、嚙齒類(lèi)等其他人工飼養(yǎng)或合法捕獲的陸生野生動(dòng)物的產(chǎn)地檢疫卻未有相應(yīng)的規(guī)程制約。同時(shí)，官方獸醫(yī)作為法律授權(quán)的執(zhí)法主體，其權(quán)責(zé)范圍不夠明晰[15]，難以讓社會(huì)公眾依憑常識(shí)辨識(shí)。

2.2.2 合法來(lái)源證明的質(zhì)疑

捕食野生動(dòng)物的合法性來(lái)源于法律對(duì)一般性禁止的解除，解除的基本依據(jù)應(yīng)是明確的、可知的。然而，在《野生動(dòng)物保護(hù)法》中僅以“應(yīng)當(dāng)提供狩獵、進(jìn)出口等合法來(lái)源證明”為標(biāo)準(zhǔn)確定食用非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的規(guī)范屬性，卻未細(xì)化合法性來(lái)源證明的形式、簽章以及附件等具體要件，難以讓實(shí)踐部門(mén)作為執(zhí)法依據(jù)，反而為食用野生動(dòng)物披上合法化外衣。并且，目前地方立法或規(guī)范性文件中也鮮有合法性來(lái)源證明的內(nèi)涵框定，僅有《江蘇省野生動(dòng)物保護(hù)條例》和《廈門(mén)市市政園林局行政審批和公共服務(wù)事項(xiàng)審查工作細(xì)則》中規(guī)定合法性來(lái)源證明的形式可以分為：狩獵證、捕撈證以及野生動(dòng)物馴養(yǎng)繁殖許可證、運(yùn)輸證、經(jīng)營(yíng)加工許可證或允許銷(xiāo)售利用批文、允許進(jìn)出口證明及有關(guān)銷(xiāo)售合同或協(xié)議。即便如此，合法來(lái)源證明的認(rèn)定范圍過(guò)于寬泛，導(dǎo)致實(shí)踐中行政執(zhí)法人員難以辨別各類(lèi)執(zhí)法證明文件和民事合同的真實(shí)性，而多流于形式要件的審閱。

2.3 立法邏輯的檢視：源頭風(fēng)險(xiǎn)治理的缺失

2.3.1 野生動(dòng)物經(jīng)營(yíng)利用資質(zhì)許可審查薄弱

不同于植物類(lèi)采集、加工的簡(jiǎn)易性，野生動(dòng)物“入餐桌”多經(jīng)由市場(chǎng)交易、加工制作等多道環(huán)節(jié)。隨著刑事追責(zé)趨向嚴(yán)格化，食用國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的現(xiàn)象普遍減少，市場(chǎng)交易者多因食用非重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物具有合法性、低害性而忽視食品安全風(fēng)險(xiǎn)。依照《野生動(dòng)物保護(hù)法》的規(guī)定，公民、法人或者其他組織經(jīng)營(yíng)利用陸生野生動(dòng)物及其產(chǎn)品須辦理野生動(dòng)物及其產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)許可證或非重點(diǎn)保護(hù)陸生野生動(dòng)物經(jīng)營(yíng)利用許可證。然而，野生動(dòng)物的經(jīng)營(yíng)與利用涉及到捕獲、餐飲、人工繁殖馴養(yǎng)等多個(gè)層面，林業(yè)部門(mén)作為野生動(dòng)物保護(hù)的主管部門(mén)難以細(xì)化至每個(gè)層面。以中國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)協(xié)會(huì)與美國(guó)野生救援協(xié)會(huì)的2006年中國(guó)食用野生動(dòng)物現(xiàn)狀調(diào)查報(bào)告為例，協(xié)會(huì)在2005年—2006年期間對(duì)北京、上海、廣州等全國(guó)16 個(gè)城市的部分餐廳、超市、副食品商場(chǎng)以及集貿(mào)市場(chǎng)野生動(dòng)物的經(jīng)銷(xiāo)情況進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)野生動(dòng)物的餐廳占比為40.4%，辦理了野生動(dòng)物經(jīng)營(yíng)利用許可證的比例為25.6%;經(jīng)營(yíng)有野生動(dòng)物產(chǎn)品的副食商場(chǎng)、超市占比為38.2%，辦證比例為10.9%;經(jīng)營(yíng)野生動(dòng)物的集貿(mào)市場(chǎng)占比為59.4%，辦證比例為20%，而這些場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)的野生動(dòng)物種類(lèi)達(dá)到80余種[16]。根據(jù)野生動(dòng)物保護(hù)法律的規(guī)定，企業(yè)或個(gè)人只有對(duì)《國(guó)家林業(yè)局關(guān)于發(fā)布商業(yè)性經(jīng)營(yíng)利用馴養(yǎng)繁殖技術(shù)成熟的梅花鹿等54 種陸生野生動(dòng)物名單的通知》（林護(hù)發(fā)〔2003〕121號(hào)）規(guī)定的54 種野生動(dòng)物的利用提出行政許可申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后在限額指標(biāo)范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)利用，而利用其余陸生野生動(dòng)物進(jìn)行商業(yè)性活動(dòng)則為非法。誠(chéng)然，限額指標(biāo)是遏制野生動(dòng)物資源被過(guò)度利用的重要依據(jù)，然而各地制定的相關(guān)行政許可規(guī)范中，多側(cè)重于限額申報(bào)主體的繳費(fèi)義務(wù)，而未對(duì)其申報(bào)資格及年度限額測(cè)算依據(jù)予以細(xì)化。同時(shí)，部分地市對(duì)于野生動(dòng)物商業(yè)化經(jīng)營(yíng)利用的審批轉(zhuǎn)向簡(jiǎn)化，甚至免去經(jīng)營(yíng)許可前現(xiàn)場(chǎng)核驗(yàn)的必備流程[17]，僅從申請(qǐng)人提供的書(shū)面材料判定其野生動(dòng)物肉類(lèi)加工、制作以及出售的資質(zhì)，未考量申請(qǐng)人持有的有關(guān)野生動(dòng)物疫病防治設(shè)施設(shè)備的規(guī)模或數(shù)量。

2.3.2 野生動(dòng)物屠宰檢疫機(jī)制不健全

動(dòng)物屠宰檢疫工作包含宰前檢查、宰后檢查以及無(wú)害化處理3 個(gè)主要階段，是指由法定機(jī)構(gòu)以及檢疫人員嚴(yán)格按照法定的規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)動(dòng)物及其相關(guān)產(chǎn)品所進(jìn)行的檢查以及處理工作[18]。《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》作為動(dòng)物屠宰防疫的基本依據(jù)，只是從宏觀角度規(guī)定動(dòng)物疫病防控的執(zhí)法邊界[19]，但并未細(xì)化屠宰過(guò)程中動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督動(dòng)物屠宰檢疫的步驟、工具以及獎(jiǎng)懲評(píng)價(jià)[20]，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)包括野生動(dòng)物在內(nèi)的動(dòng)物進(jìn)行有宰必檢、有疫必報(bào)。即使野生動(dòng)物可以進(jìn)入屠宰場(chǎng)所，但野生動(dòng)物獲取較為分散、產(chǎn)地檢疫的申報(bào)不全，易導(dǎo)致部分進(jìn)入屠宰場(chǎng)的野生動(dòng)物并不具備產(chǎn)地檢疫證明或者帶有免疫標(biāo)志，可能使得隱性帶菌或者帶毒的野生動(dòng)物流入食品交易市場(chǎng)中[21]。

2.3.3 食用野生動(dòng)物監(jiān)管職責(zé)交叉，易產(chǎn)生監(jiān)管真空

野生動(dòng)物的經(jīng)營(yíng)與利用不同于普通商品貿(mào)易，既具有交易主體的多元性、分散性特征，又在交易過(guò)程中與其他食品接觸易導(dǎo)致食品安全風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，因而《中華人民共和國(guó)陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》及相關(guān)規(guī)范中規(guī)定了除自治州、縣和市以外，林業(yè)行政主管部門(mén)與市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)共同監(jiān)管野生動(dòng)物的經(jīng)營(yíng)利用行為。在監(jiān)管范圍的分配上，市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)單獨(dú)負(fù)責(zé)集貿(mào)市場(chǎng)的野生動(dòng)物或者其制品的交易行為;除此以外，餐廳、超市、商場(chǎng)以及其他經(jīng)營(yíng)野生動(dòng)物或者其產(chǎn)品的場(chǎng)所，監(jiān)管主體涵蓋了林業(yè)行政主管部門(mén)、市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)或者其授權(quán)的單位;而負(fù)責(zé)動(dòng)物防疫監(jiān)督檢查的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)尚不具有野生動(dòng)物交易場(chǎng)所的行政檢查權(quán)與行政處罰權(quán)，易導(dǎo)致實(shí)際行政執(zhí)法中證據(jù)收集不充分、規(guī)范性不足，事后補(bǔ)證又無(wú)法律授權(quán)。同時(shí)，野生動(dòng)物的捕獲、屠宰加工、產(chǎn)品流通、進(jìn)出境檢疫等監(jiān)管需要全方位、整體性的權(quán)力布局，現(xiàn)行分段式的立法模式難以形成全過(guò)程管理，一定程度上減弱了法律的實(shí)施效果。

3 域外野生動(dòng)物食源性監(jiān)管制度借鑒

科學(xué)監(jiān)管、前端監(jiān)管與合力監(jiān)管是降低野生動(dòng)物食源性風(fēng)險(xiǎn)的有效方式。世界各國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)立法觀念逐步從動(dòng)物利用價(jià)值論發(fā)展至動(dòng)物權(quán)利論[22]，乃至動(dòng)物福利論[23]，并且注重動(dòng)物衛(wèi)生法律體系的建設(shè)[24]，從而可減少野生動(dòng)物疫情導(dǎo)致的食品安全問(wèn)題，這值得我國(guó)在構(gòu)建和完善動(dòng)物衛(wèi)生與公共衛(wèi)生、食品安全銜接機(jī)制中予以借鑒。歐盟2000年發(fā)布《食品法律白皮書(shū)》的報(bào)告中，涵蓋了動(dòng)物源性食品各類(lèi)牲畜的飼養(yǎng)、保健、農(nóng)藥及化學(xué)品殘留、添加劑的使用、包裝材料的要求、生產(chǎn)者與消費(fèi)者的權(quán)利和義務(wù)等[25]。《德國(guó)民法典》通過(guò)確立“動(dòng)物完全法律人格論”，即將動(dòng)物視作不同于普通物的生物存在，除法律有例外規(guī)定以外，管理動(dòng)物利用行為均比照適用有關(guān)物的規(guī)則，即將動(dòng)物作為民法中的有關(guān)物予以尊重和保護(hù)，因而對(duì)野生動(dòng)物的經(jīng)營(yíng)利用加以嚴(yán)格的限制。黑非洲地區(qū)的不少?lài)?guó)家將保護(hù)生物物種多樣性作為基本國(guó)策，并通過(guò)公地管理計(jì)劃事業(yè)推行以村社為基礎(chǔ)的野生動(dòng)物保護(hù)和利用的管理方法[26]”。此外，泰國(guó)頒布的《野生動(dòng)物保存保護(hù)法》、匈牙利頒行的《森林和野生動(dòng)物法》以及澳大利亞實(shí)施的《國(guó)家公園和野生動(dòng)物法》等法律并不僅以對(duì)人類(lèi)有益的動(dòng)物作為野生動(dòng)物保護(hù)范圍的標(biāo)準(zhǔn)，在動(dòng)物衛(wèi)生法律體系的系統(tǒng)性、科學(xué)性、權(quán)威性、強(qiáng)制性、操作性和即時(shí)性等方面，都能有效地為國(guó)家的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督管理提供強(qiáng)有力的法律保障。

3.1 動(dòng)物衛(wèi)生與公共衛(wèi)生管理體系的高度融合性

各國(guó)為應(yīng)對(duì)動(dòng)物源性食品安全風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)疫病防治特點(diǎn)與流行現(xiàn)狀構(gòu)建了動(dòng)物疫病監(jiān)測(cè)、食品安全防控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及應(yīng)急處置等部門(mén)監(jiān)管體系與制度。美國(guó)農(nóng)業(yè)部下設(shè)動(dòng)植物檢疫局負(fù)責(zé)包括野生動(dòng)物在內(nèi)的動(dòng)物疾病監(jiān)測(cè)防控工作[27]，加拿大聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)中唯一具有動(dòng)植物檢驗(yàn)檢疫和食品安全管理職能的是食品檢驗(yàn)署[28]。德國(guó)林業(yè)部綜合負(fù)責(zé)動(dòng)物流行病防治及控制、動(dòng)物交易管理和飼料管理等工作，法國(guó)農(nóng)業(yè)食品、漁業(yè)與鄉(xiāng)村事業(yè)部所屬的食品總局負(fù)責(zé)動(dòng)物疫病防治、植物和食品安全工作，意大利衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)政策部和環(huán)境部在野生動(dòng)物疫病監(jiān)測(cè)與防治工作中有諸多合作[29]。美國(guó)現(xiàn)行聯(lián)邦衛(wèi)生法律15 部、行政規(guī)章134 部，涉及范圍包括獸醫(yī)機(jī)構(gòu)組織、動(dòng)物疫病防控、動(dòng)物源性食品安全、獸藥與飼料管理、動(dòng)物福利、獸醫(yī)管理等方面，基本涵蓋了動(dòng)物衛(wèi)生和公共衛(wèi)生，將兩者防控體系有機(jī)結(jié)合起來(lái);野生動(dòng)物在加工制作后進(jìn)入美國(guó)商業(yè)食品供應(yīng)體系需遵循各州和聯(lián)邦的食品安全條例。法國(guó)動(dòng)物源性食品安全法可分為衛(wèi)生和質(zhì)量監(jiān)測(cè)、相關(guān)產(chǎn)品的規(guī)定、有關(guān)飼養(yǎng)的規(guī)定、動(dòng)物源性食品的規(guī)定以及進(jìn)出境和共同體內(nèi)部流通等5 個(gè)方面[30]，該安全法對(duì)包括野生動(dòng)物在內(nèi)的動(dòng)物肉食制品的安全性進(jìn)行了全流程規(guī)定。德國(guó)動(dòng)物源性食品安全立法涵蓋了飼料管理，標(biāo)識(shí)管理，衛(wèi)生管理，屠宰及乳、肉和食品的管理以及廢棄物的銷(xiāo)毀6 個(gè)方面。加拿大的動(dòng)物衛(wèi)生法律體系涵蓋面十分廣泛[31]，不僅制定有動(dòng)物疫病控制、動(dòng)物源性食品安全、動(dòng)物保護(hù)和動(dòng)物福利、獸藥管理、獸醫(yī)管理法和組織機(jī)構(gòu)法方面的法律法規(guī)，而且關(guān)于對(duì)動(dòng)物衛(wèi)生的立法更加注重企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)和專(zhuān)家的參與[32]。

3.2 注重技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的擬定與更新

生態(tài)環(huán)境的變化和頻繁的貿(mào)易加速了野生動(dòng)物成為“新病原體”的進(jìn)程，已發(fā)現(xiàn)的病株發(fā)生基因突變或重組后可能成為新型病毒。法律“立、改、廢”的程序繁冗而不利于應(yīng)對(duì)動(dòng)物食源性的風(fēng)險(xiǎn)變化和新型技術(shù)的推廣應(yīng)用，因此構(gòu)建細(xì)節(jié)性的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系勢(shì)在必行。美國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生法律體系不僅包括法律法規(guī)，也包括數(shù)量頗豐的法律解釋、技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。法國(guó)、德國(guó)較為注重技術(shù)規(guī)范與技術(shù)法規(guī)在動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)管體系的銜接，細(xì)節(jié)化較強(qiáng)的技術(shù)規(guī)范可有效地與法律法規(guī)對(duì)接，并避免法律法規(guī)的滯后性而導(dǎo)致應(yīng)對(duì)動(dòng)物疫病的衍變擴(kuò)散變得遲緩。

3.3 注重“利益相關(guān)方”等多元主體參與立法

德國(guó)的動(dòng)物衛(wèi)生法律法規(guī)在草案擬定階段，需要廣泛征求政府以外組織的意見(jiàn)，特別是相關(guān)利益集團(tuán)的意見(jiàn)[33]，就動(dòng)物衛(wèi)生法律體系而言，這些利益集團(tuán)包括各類(lèi)型協(xié)會(huì)、企業(yè)和大的利益團(tuán)體。從積極方面來(lái)看，立法者可以及時(shí)了解動(dòng)物經(jīng)營(yíng)利用的具體過(guò)程與機(jī)構(gòu)，并可能從側(cè)面了解法案公布后社會(huì)公眾的接受度與實(shí)用性，避免法律生效后束之高閣。加拿大的政府部門(mén)初擬動(dòng)物衛(wèi)生法律草案后，會(huì)召集企業(yè)共同討論，并邀請(qǐng)包括官方獸醫(yī)、執(zhí)業(yè)獸醫(yī)、行業(yè)協(xié)會(huì)代表等具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)背景的社會(huì)“利益相關(guān)方”一并參與討論，各方達(dá)成一致意見(jiàn)后才能進(jìn)入立法程序。法國(guó)在動(dòng)物衛(wèi)生立法的過(guò)程中普遍注重法規(guī)的科學(xué)性和操作性，法律文件必須經(jīng)過(guò)相關(guān)領(lǐng)域的科學(xué)家審核草案、專(zhuān)業(yè)律師修正草案、議會(huì)批準(zhǔn)草案后方可生效。

3.4 行政處罰與刑事懲戒相結(jié)合

美國(guó)、德國(guó)等國(guó)家在已有的食品安全刑事責(zé)任基礎(chǔ)上，通過(guò)強(qiáng)化動(dòng)物福利立法保護(hù)對(duì)于動(dòng)物衛(wèi)生及動(dòng)物福利的侵害行為采取相對(duì)既存的食品安全刑法規(guī)制更為嚴(yán)格的懲治舉措。美國(guó)2008年通過(guò)的《雷斯法案修正案》中對(duì)侵害野生動(dòng)物的不同違法類(lèi)型增設(shè)了罰款、沒(méi)收及監(jiān)禁等處罰措施[34]。德國(guó)的《動(dòng)物福利法》規(guī)定，對(duì)于“無(wú)合理原因殺死脊椎動(dòng)物”的行為處以3 年以下的監(jiān)禁或者罰款。

4 我國(guó)野生動(dòng)物食源性安全風(fēng)險(xiǎn)治理的法律路徑

由于遠(yuǎn)途遷徙、食源復(fù)雜以及被毒殺捕獵等因素，野生動(dòng)物食源性安全風(fēng)險(xiǎn)性頗高，傳統(tǒng)分段治理下野生動(dòng)物行政監(jiān)管部門(mén)規(guī)制權(quán)在地域與功能上交叉重疊，資源配置數(shù)量集中而功能分散，呈現(xiàn)較為明顯的碎片化特征[35]。同時(shí)，我國(guó)動(dòng)物衛(wèi)生法律體系構(gòu)建較晚，單項(xiàng)立法模式忽略了野生動(dòng)物衛(wèi)生立法的整體性、系統(tǒng)性、特征，疫病防控機(jī)制的互通性較弱，且片面強(qiáng)調(diào)修法補(bǔ)過(guò)可能導(dǎo)致技術(shù)規(guī)范與技術(shù)法規(guī)銜接的粗糙化，不利于對(duì)食源性公共衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)的源頭控制。

4.1 從等級(jí)保護(hù)到普遍保護(hù)

我國(guó)對(duì)于非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物實(shí)行的是名錄保護(hù)，即將野生動(dòng)物作為人類(lèi)利益的“反射利益”[36]予以選擇性保護(hù)，而忽視了野生動(dòng)物生態(tài)功能的不可替代性。因此，在修改《野生動(dòng)物保護(hù)法》及其相關(guān)配套制度時(shí)，首先應(yīng)以生態(tài)中心主義為基本理念[37]，全面保護(hù)野生動(dòng)物[38]及其多樣性，而不以?xún)r(jià)值無(wú)用性或有害性作為法律除外條款，對(duì)于野生動(dòng)物的開(kāi)發(fā)利用尤其是食用行為應(yīng)嚴(yán)格遵循生態(tài)倫理，提升我國(guó)生態(tài)安全治理實(shí)踐能力。其次可以“不危害生態(tài)系統(tǒng)和人們正常生產(chǎn)、生活的非人工養(yǎng)殖的野生動(dòng)物”為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)依法保護(hù)的野生動(dòng)物采取列舉式或排除式，對(duì)符合生態(tài)養(yǎng)殖的人工馴養(yǎng)類(lèi)野生動(dòng)物進(jìn)行規(guī)范化、有序化的開(kāi)發(fā)利用。同時(shí)，亦可參照世界上多數(shù)國(guó)家較為成熟的野生保護(hù)的立法體系，以類(lèi)別取代名錄[39]，將野生動(dòng)物劃分為哺乳類(lèi)、鳥(niǎo)類(lèi)、爬行類(lèi)、兩棲類(lèi)和昆蟲(chóng)類(lèi)等[40]，避免名錄更新遲緩。

4.2 從宏觀描述到微觀細(xì)化

對(duì)野生動(dòng)物源性食品安全風(fēng)險(xiǎn)的防范涉及資質(zhì)審查、疫病檢驗(yàn)與交易監(jiān)管多重環(huán)節(jié)，而對(duì)政府監(jiān)管職能的規(guī)定分散于不同的法律法規(guī)之中，并未形成完善的動(dòng)物衛(wèi)生法律體系。并且，現(xiàn)有的法律規(guī)制多為確權(quán)型而非指引型，即確定了監(jiān)管的具體行政部門(mén)，而未對(duì)具體執(zhí)法過(guò)程提供分析技術(shù)補(bǔ)充，難以界定監(jiān)管機(jī)關(guān)個(gè)案處理上的裁量空間[41]，裁量權(quán)范圍不明晰可能間接影響實(shí)務(wù)部門(mén)主動(dòng)適用的積極性。以非法售賣(mài)野生動(dòng)物以供餐食的武漢市華南海鮮市場(chǎng)為例，武漢市華南海鮮市場(chǎng)有限公司成立于2005年，經(jīng)營(yíng)范圍為市場(chǎng)物業(yè)管理、停車(chē)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)。從名稱(chēng)信息上難以判斷其是否為經(jīng)營(yíng)野生動(dòng)物的集貿(mào)市場(chǎng)，而市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)核發(fā)相應(yīng)營(yíng)業(yè)證照時(shí)對(duì)無(wú)野生動(dòng)物經(jīng)營(yíng)行為的集貿(mào)市場(chǎng)沒(méi)有現(xiàn)場(chǎng)核驗(yàn)的流程要求，且其在發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)存在非法經(jīng)營(yíng)野生動(dòng)物行為時(shí)，如何與林業(yè)部門(mén)、動(dòng)物防疫以及食品檢疫部門(mén)進(jìn)行信息共享均未有具體的操作規(guī)程，執(zhí)法真空為人畜共患疫病的傳播埋下導(dǎo)火索。立法機(jī)關(guān)在修法時(shí)可以借鑒德國(guó)動(dòng)物防疫法尾部細(xì)化條款，即在法律、法規(guī)章節(jié)的尾部對(duì)違法行為應(yīng)受的行政處罰進(jìn)行進(jìn)一步詳細(xì)說(shuō)明，以利于在實(shí)踐中執(zhí)法運(yùn)用。

4.3 從單項(xiàng)保護(hù)到綜合保護(hù)

野生動(dòng)物源性食品安全風(fēng)險(xiǎn)的誘發(fā)點(diǎn)較為分散，不止于傳統(tǒng)監(jiān)管視野中收購(gòu)、檢疫與監(jiān)管的常規(guī)步驟，生態(tài)系統(tǒng)完整性的破壞與濫捕濫食也會(huì)加劇人畜共患疫病與食品安全問(wèn)題。對(duì)此，聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織、世界衛(wèi)生組織發(fā)出“同一健康”倡導(dǎo)[42]，以此促進(jìn)建立跨部門(mén)、多領(lǐng)域、全生物鏈的動(dòng)物衛(wèi)生管理體制，實(shí)行共享、有序、高效、易控的協(xié)同機(jī)制，最終形成從源頭到終端的野生動(dòng)物源性食品安全監(jiān)管[43]。我國(guó)《憲法》《刑法》《環(huán)境保護(hù)法》《食品安全法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《野生動(dòng)物防疫法》以及相關(guān)配套性規(guī)定中均對(duì)野生動(dòng)物衛(wèi)生管理作出了相應(yīng)的規(guī)定，而各規(guī)范對(duì)野生動(dòng)物源性食品安全風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制方式多為單向傳遞，且后續(xù)立法難以對(duì)先行規(guī)范進(jìn)行調(diào)適或改造。以《食品安全法》的調(diào)整對(duì)象為例，陸生、水生動(dòng)物并不能作為動(dòng)物源性食品受之監(jiān)管。因此，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化食用野生動(dòng)物的倫理向度和法律法規(guī)的制定，以法律和制度確立動(dòng)物倫理對(duì)經(jīng)營(yíng)利用行為的規(guī)范功能;完善野生動(dòng)物衛(wèi)生立法，提高野生動(dòng)物檢驗(yàn)檢疫規(guī)程的可用性，實(shí)現(xiàn)動(dòng)物保護(hù)良法之治;全面推進(jìn)野生動(dòng)物保護(hù)監(jiān)管協(xié)作機(jī)制，提高科技監(jiān)管、多元監(jiān)管的法治化水平[44]，并考慮發(fā)展野生動(dòng)物保護(hù)公益訴訟，充分發(fā)揮司法在治理破壞野生動(dòng)物資源方面的功能。

4.4 從寬松管制到嚴(yán)格規(guī)制

多起突發(fā)公共衛(wèi)生事件表明，食用野生動(dòng)物易成為病原體“物傳人”的主要路徑，但公眾卻未對(duì)“野味”產(chǎn)生足夠的警惕和防御。這些事件發(fā)生的很大一部分原因是監(jiān)管部門(mén)“重事后督查，輕刑事懲治，疏風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”。目前，對(duì)于非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的經(jīng)營(yíng)利用行為的刑罰必定性[45]尚存在爭(zhēng)議，《刑法》《關(guān)于審理破壞野生動(dòng)物資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》等刑事法律中只針對(duì)國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物的經(jīng)營(yíng)行為予以懲戒，而《野生動(dòng)物保護(hù)法》第四十八條第二款明確規(guī)定，違法出售、利用、運(yùn)輸非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物承擔(dān)沒(méi)收及行政罰款的處罰，但并未進(jìn)一步確定其刑事違法性。僅有公安部法治局出具的《關(guān)于對(duì)非法收購(gòu)出售非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物行為如何定性問(wèn)題的意見(jiàn)的函》中規(guī)定了相應(yīng)的刑事懲罰，即違法收購(gòu)、出售非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物，情節(jié)嚴(yán)重的，可以認(rèn)定為構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪，但是對(duì)于非重點(diǎn)野生動(dòng)物濫捕濫食的刑事追究機(jī)制仍是立法空白，更缺少對(duì)收售野生動(dòng)物導(dǎo)致的食品安全風(fēng)險(xiǎn)及公共衛(wèi)生事件的行刑銜接機(jī)制。對(duì)此，建議改進(jìn)懲罰性配置機(jī)制，可在擴(kuò)增野生動(dòng)物保護(hù)范圍的基礎(chǔ)上，設(shè)立違法出售、利用、運(yùn)輸非國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物罪等相關(guān)罪名，夯實(shí)野生動(dòng)物經(jīng)營(yíng)利用的刑事法律責(zé)任，以達(dá)到“刑法的不可避免性”[46]，同時(shí)完善跨部門(mén)交叉執(zhí)法的證據(jù)保存、移交等基層綜合執(zhí)法的支撐[47]規(guī)范。

5 結(jié) 語(yǔ)

美國(guó)生物地理學(xué)家賈雷德·戴蒙德曾將野生動(dòng)物的傳染疫病稱(chēng)作“來(lái)自我們的動(dòng)物朋友的致命禮物”[48]，而失去生態(tài)屏障的野生動(dòng)物流離失所[49]，被人類(lèi)濫捕濫食后成為了流動(dòng)的“病毒庫(kù)”，人類(lèi)恣意品嘗野味的同時(shí)，也為公共衛(wèi)生事件埋下了隱患。考慮到野生動(dòng)物經(jīng)營(yíng)利用的長(zhǎng)期性與綜合性[50]，簡(jiǎn)單地一禁了之并非是阻隔野生動(dòng)物傳播疫病的良法善治，應(yīng)在考察、分析、探討、論證的基礎(chǔ)上，以各地生態(tài)基礎(chǔ)[51]、社會(huì)文化的實(shí)際情況和食品安全的監(jiān)管狀況為立足點(diǎn)，設(shè)定兼顧現(xiàn)實(shí)針對(duì)性與法律穩(wěn)定性安全閥值的標(biāo)尺，彌合動(dòng)物衛(wèi)生與公共衛(wèi)生的監(jiān)管罅隙。