督促程序電子化改革的規則闡釋、實踐發展與完善路徑

摘要：督促程序在我國法院實踐中日漸式微，亟須對其改革。督促程序電子化改革有助于有效發揮督促程序的司法減負與案件分流功能。目前法院督促程序電子化改革實踐既在《民事訴訟法》及其司法解釋的框架下運作，又有一定程度的創新。它創新的關鍵在于實現了形式性與實質性審查的統一，這有助于督促程序高效運作，便于司法管理、審查方式、程序保障方面實現智能化。督促程序的電子化改革需要廓清其與爭訟程序、簡易程序、速裁程序、財產保全、先予執行的關系定位。此外，督促程序電子化改革還需要對費用分擔制度、當事人誠信義務、真實完整義務，以及訴訟促進義務等問題進行配套改革和完善。

關鍵詞：電子督促程序;訴訟案件;非訴化運作;形式性;實質性

中圖分類號：D295.1;D926.2

文獻標志碼：A

文章編號：1008-5831（2020）05-0207-09

一、問題的提出

（一）督促程序電子化的概念界定

督促程序是指債權人要求債務人給付金錢、有價證券，人民法院根據債權人請求發布支付令，督促債務人履行債務的程序。在日本，督促程序被稱為給付訴訟的一種替代方式。從督促程序的立法目的看，立法督促程序相較于普通的訴訟程序，具有簡便快捷的特點，不僅能夠方便當事人快速解決糾紛，還能夠節約司法資源，更是盡快穩定經濟社會秩序的保障。督促程序電子化改革是督促程序在互聯網時代發展的具體體現，也稱為電子督促程序，是運用互聯網在線技術對傳統的督促程序進行改革的結果，是傳統督促程序的網絡化、電子化和在線化。有學者從比較法的視角分析了電子督促程序在德國、日本等民事訴訟中受到廣泛青睞的原因，認為電子督促程序或者督促程序電子化改革主要具有省時、高效和低費的優點，同時有助于優化司法資源配置和減輕法院負擔，能夠較好地實現司法近民、訴訟效率與訴訟經濟等目標。

（二）我國督促程序的困境分析

督促程序在大陸法系國家運行良好，而在我國卻近乎休眠，督促程序適用率很低，其適用存在閑置的異化現象。例如，從2000年至2007年全國法院適用督促程序審結民事案件的情況看，督促程序在我國的日漸式微（見表1），還可在最高人民法院院長工作報告和調研報告等文件中得到印證。理論界對督促程序失靈的原因進行了分析，認為督促程序休眠或異化的原因在于當事人權利義務配置失衡、支付令送達困難、法院排斥督促程序。對此，理論界紛紛從督促程序的設計理念、改善督促程序與訴前財產保全的關系、規范支付令異議的審查程序、優化督促程序與相關程序的銜接、利益平衡視角下的督促程序保障機制、督促程序之支付令既判力效力視角探討督促程序完善的路徑。

隨著社會轉型時期矛盾多發、頻發與民眾維權意識的提高，以及立案登記制改革的推進，法院案多人少矛盾越來越突出，人們對糾紛解決的多元化、便捷化需求越來越高。然而現有便捷、高效、低費標簽的督促程序卻運行失靈。在“互聯網+”時代，督促程序電子化、信息化改革的呼聲高漲，因此選擇督促程序電子化改革實踐的典型樣本加以研究成為必要，從其所涉及的規則出發，研究這些規則的導向，總結其法理或司法規律。對督促程序的研究應當以中國實際、本土化法律現象為研究重點，使之具有優化司法資源配置、減輕法院負擔、實現司法接近人民、訴訟效率以及訴訟經濟等目標。

有鑒于此，本文首先闡釋新修訂的《民事訴訟法》《民訴解釋》關于督促程序規定，進一步解釋督促程序電子化改革的背景;其次，對“浙江法院電子商務網上法庭”督促程序電子化的操作實踐加以描述、分析，并總結其創新之處，尤其是通過人工智能可以識別事實清楚的糾紛類型;最后，根據杭州地區司法經驗，為我國《民事訴訟法》《民訴解釋》規定的督促程序向電子化改革提出建議，即電子督促程序所能夠解決的糾紛類型是，把電子化的形式性表達與實質性內容審查統一起來，否則，可能難以滿足程序保障的要求。

二、督促程序電子化改革的規則闡釋

（一）督促程序的法律及司法解釋規定

督促程序電子化改革的目標是既要通過簡便快捷的辦法達到清償債務的目的，又要節約國家的司法資源。《民事訴訟法》及其司法解釋對督促程序規定的階段性較為明顯。督促程序分為申請階段（《民事訴訟法》第214條）、受理審查階段（《民事訴訟法》第215、216條）和提出異議或者履行階段（《民事訴訟法》第216、217條）三個階段。

首先，根據《民事訴訟法》第214條的規定，在申請階段，法官對申請的實質條件和形式條件進行初步審查。實質條件包括債權合法，受法律保護;請求的給付符合督促程序的范圍，即金錢或者有價證券：債權已經到期;該債權在法院沒有訴訟系屬的情形，包括申請訴前財產保全。形式條件包括該債權人與債務人之間沒有其他糾紛;債務人的地址具體、明確，可以把支付令及時送達，沒有下落不明的情形;具體請求所根據的事實和證據;法院有管轄權。不僅如此，《民訴解釋》第427條和第429條對督促程序所涉及的形式與實質要件又進一步作了闡釋，此外，《民訴解釋》第428條對于不滿足形式與實質要件，司法解釋要求法院“認為申請書不符合要求的，可以通知債權人限期補正”。

其次，法院受理后，獨任審判員根據《民事訴訟法》第216條審查債權人提供的事實、證據是否明確、合法。相關司法解釋對債權人提供的事實、證據是否合法作了具體的解釋。根據《民訴解釋》第430條規定，法官可以圍繞如下事項進行審查：當事人必須適格;給付的金錢或者債權簡單，沒有利息、違約金、賠償金等;標的合法，不屬于違法所得;請求的標的到期并且數額確定。

再次，根據《民事訴訟法》第216、217條的規定，如果被申請人必須履行或者提出異議，法院仍然要從形式上審查異議是否有根據。《民訴解釋》第432至438條規定了具有可操作性的異議審查標準，即債權人是否就同一債權又提起訴訟;是否在30日內送達;是否存在撤回申請的情況;是對多項請求提出異議還是某一項請求提出異議。尤其是《民訴解釋》第438條規定了異議成立標準：督促申請屬于不予受理、駁回起訴、裁定終結督促程序，以及容易讓法官產生懷疑的情形。

（二）督促程序法律與司法解釋的導向性規制

從《民事訴訟法》及其司法解釋對督促程序的規定來看，督促債權的申請在每一個階段的導向性都呈現出可識別性和形式性的特點。

在申請階段，只要申請人寫明其債權債務合法，沒有其他糾紛，并提供相應的證據、事實就滿足申請階段的要求。例如，申請的債權不是賭債等不法債權;該債權債務屬于督促程序的受案范圍;被申請人地址明確;沒有申請訴前財產保全。如果申請人的申請內容不明確，法院初步審查后，還可以要求申請人補正。因此，申請階段的每一個條件都是形式性內容，法院都會依職權審查。審查的標準也是法律、司法解釋所規定的形式性標準。值得注意的是，債權人與債務人之間沒有其他糾紛是否屬于實質性審查內容，理論上存有爭議。這是因為債權債務不涉及其他糾紛屬于實體法律關系。然而，在申請階段，法官根本無法對這種實體法律關系進行深入調查，只能從表面上或者說從當事人所提交的材料審查是否涉及其他法律關系。事實上，在申請階段如果要求對其進行深入的實質性審查不現實。在受理后，獨任審判員將根據當事人所提供的事實和證據，審查是否符合實體法律關系的規定。誠然，不排除有些事實清楚、證據明確，形式審查與實質審查可以同時完成。傳統上，程序階段性是為當事人提供充分的程序保障基礎。然而，現代的電子交易過程清晰、明確，事實清楚、證據明確，在申請階段就可以完成形式審查、實質審查，不用過于強調程序的階段性。

在審查階段，根據《民事訴訟法》第216條規定，獨任審判員主要審查債權人所提供的事實、證據是否明確、合法。這些審查標準十分明確，具體表現為申請人適格、雙方當事人之間無其他糾紛、申請的標的并沒有衍生違約金、利息等項目，以及債權是否到期。這些事項作為支付令成立的標準就是為了讓無爭議事實簡單、明確。盡管相對于申請階段那種格式化、形式化而言，該階段主要是對申請的主張與證據進行實質性審查。然而，它并非像訴訟程序那樣，必須展開調查和辯論來揭示真相。它更強調法院的職權探知主義。當然，這種職權探知主義是有限的，無論在時間還是在程序保障方面，都不能與督促程序高效率運作的目標相悖。由是觀之，受理階段的審查既是形式性的，也是實質性的。這種形式性審查直接涉及異議階段或者履行階段。在受理階段，獨任法官實質性審查的內容完全可能因債權債務涉及其他方面的爭議，終結督促程序。這是對前一階段形式性審查的救濟。因此，《民事訴訟法》及其司法解釋對督促程序的規定建立在形式性與實質性相統一、可識別性與可操作性相統一的規則基礎之上。也就是說，督促程序所處理的事項必須滿足形式性審查的要求，同時，也為實質性審查奠定了基礎。這也正是督促程序電子化改革的規則基礎。

三、督促程序電子化改革的實踐發展

2015年4月，杭州市中級人民法院、西湖區人民法院、濱江區人民法院、余杭區人民法院設立電子商務網上法庭。審理范圍包括電子商務買賣糾紛、電子商務著作權糾紛、電子商務小額貸款糾紛。其中，西湖區法院集中管轄電子督促程序。在督促程序的電子化改革方面，西湖區人民法院進行了有益的探索和實踐，改革效果突出。西湖區人民法院電子督促程序內嵌于電子商務網上法庭。西湖區人民法院電子督促程序的操作流程見圖1。

（一）申請階段

在申請階段，申請人登陸“浙江法院電子商務網上法庭”，填寫雙方當事人信息。網絡支付糾紛類案件，主要是淘寶網、天貓網、聚劃算、螞蟻微貸平臺上發生的糾紛。它們由基層試點法院管轄。根據當事人所提供的賬號、合同編號，很容易發現當事人雙方的詳細信息。這些網站基本上都需要實名注冊，填寫詳細的收貨地址和電話聯系方式。當事人輸入合同編號、合同數據，電腦自動生成證據材料，形成證據清單。自此，申請人就可以提交立案。根據《浙江省高級人民法院關于同意杭州市中級人民法院等四家法院專設電子商務網上法庭的批復》，電子督促程序實現集中管轄，由西湖區法院管轄。這種集中管轄是對《民事訴訟法》及其司法解釋規定的突破和創新，不是基于地域管轄，而是基于方便法院審理。

（二）受理審查階段

在當事人填寫好申請材料之后，系統會自動發送信息給立案庭法官，以便催促立案庭法官及時審查。法官進入案件管理頁面后，可以看到申請人與被申請人之間每一筆關于借貸的明細，并且可以通過計算機核實清楚這些借貸明細。法官再根據民間借貸法律的實體性規定，判斷當事人的請求依據是否充分。法官的判斷依據就是，申請人提供的所有電子數據與糾紛事實之間的關聯性。在該審查階段，法官主要核實兩個方面的重要信息：一方面，核實當事人的信息或者說確定當事人。法院提供了兩種方式核實當事人的身份，一是非電子化核實方式。自然人可以根據身份證、戶籍等證明材料前往立案;法人或者組織可以根據營業執照、組織機構代碼、法定代表人或者負責人的身份證、授權委托書等前往立案庭核實身份，由法官開通網上訴訟賬戶。二是電子化核實方式。法院委托網絡第三方（支付寶）平臺提供認證服務。支付寶的認證有個人、法人、組織等身份信息、聯系方式。支付寶所擁有的信息完全可以達到確定當事人的要求。另一方面，法官需要核實當事人所提出的主張與事實以及證據。由于網絡商務糾紛都會在網絡上留下痕跡，因此運用互聯網技術能夠把這些電子數據還原或者互聯網直接留存有反映了過去網絡交易的電子數據。這些信息都屬于實質性審查的內容。因此，督促程序能夠實現全程電子化、智能化，即網上申請、受理、提交證據材料、審查、生成支付令。先是立案法官初步審查，審查發現符合支付令的要求，予以受理。然后，網絡通知當事人繳費。申請人繳費成功后，網絡再提醒獨任審判員從法律層面在線審查申請信息、事實與理由。這個過程是網絡智能獲取當事人的信息、智能推送法律依據、智能生成支付令主文，訴訟費用負擔。有時候，法官還通過電子數據方法詢問申請人。如果符合支付令請求，系統自動生成支付令。

（三）履行或者提出異議階段

待法院生成支付令后，針對督促程序支付令的送達，法院通過電子通信（郵件、短信、微信等）形式向債務人發送支付令。例如，網站訴訟須知欄會要求“本人選擇浙江法院電子商務網上法庭進行訴訟，同意人民法院以電子方式向我送達相關訴訟法律文書，同意人民法院采用手機短信、傳真、電子郵件等簡便方式送達裁判文書以外的訴訟文書”。申請人還必須填寫確認送達通知。網站在訴訟風險提示欄中，告知申請人違背法律、違背誠實信用的相應后果。根據法律規定，被申請人有一定的期間（15天）可以提出異議，至于具體異議的審查標準，《民訴解釋》第432至438條規定了可行的、操作性的標準。總之，杭州法院電子督促程序的階段性特點是糾紛的形式性與實質性可以電子化、智能化，并且每一階段具有較強的可操作性，便于申請人與被申請人操作，便于法官進行形式性與實質性審查。

（四）督促程序電子化改革的運行成效

從典型個案來看，全國首例適用電子督促程序辦理的是涉互聯網金融的小額貸款糾紛案件。在該案中，從申請人通過電子郵箱提交支付令申請，到西湖區法院通過電子郵箱和手機短信發出支付令，整個程序只用了4個多小時。異議期滿，被申請人未提交書面異議，支付令發生法律效力。從該案的實踐看，申請形式電子化，方便高效且低廉。從整個法院的運行效果看，僅電子商務網上法庭上線一個月內，西湖區法院共收到支付令申請124件，審結123件。西湖區法院電子督促程序系統實現了程序的自動計算、自動審查和智能生成裁判文書。在高效保障合法債權、減輕法官負擔、提高辦案效率、便民利民等方面作用顯著。廣西桂林象山區法院2016年將“互聯網+”運用到辦案中，創新開展運用電子支付令為審判提速;福建將樂縣法院2017年開始探索推行“電子支付令”，加速簡案快審;安徽蜀山法院2017年通過電子督促程序發布支付令，開啟速裁高速道;江蘇新吳法院2017年也探索微信等電子方式發布支付令，探索對案件繁簡分流。隨著試點改革的深入推進，電子督促程序的適用前景十分廣闊，其高效便捷解紛功能得到很好發揮。

四、督促程序電子化改革的完善路徑

（一）廓清督促程序的關系定位

第一，督促程序與簡易程序、速裁程序的關系問題。從程序功能看，督促程序主要解決給付金錢或有價證券的案件;而簡易程序主要適用于“爭議不大”的民事案件;速裁程序或小額速裁程序是在簡易程序上的進一步簡化，主要解決小額案件。在推進督促程序電子化改革的背景下，如何廓清電子督促程序與簡易程序、速裁程序的功能定位，成為亟待論證的課題。當前，督促程序與簡易程序、速裁程序的適用范圍存在模糊不清的問題，在一定程度上影響了各自功能的發揮。對此，推進督促程序的電子化改革也需要統籌改革完善簡易程序和速裁程序。今后在督促程序、簡易程序和速裁程序的關系定位上，宜將原由簡易程序審理的事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的金錢或有價證券給付案件交由督促程序處理;而簡易程序主要負責審理低額民商事案件或特定類型的案件，速裁程序則限定在更小額的民商事案件上。

第二，督促程序與先予執行的關系問題。先予執行是指人民法院在審理民事案件中，因當事人一方生活或生產急需，在作出判決前，根據當事人的申請，裁定一方當事人給付另一方當事人一定數額的款項或特定物，或者停止或實施某些行為，并立即執行的法律制度。先予執行的邏輯前提在于債權人陷入困境、債權人有較大勝訴可能以及債務人具備履行債務的能力。實踐表明，我國先予執行制度的利用率太低，未能充分發揮其立法預期功能，其主要原因在于適用條件過于嚴苛、適用范圍過于狹窄。事實上，督促程序與先予執行的功能并不相同，也不能相互替代。

第三，督促程序與財產保全的關系問題。財產保全是指人民法院作出裁定，對一方當事人的財產采取查封、扣押、凍結等保全措施，防止該當事人轉移、處分被保全的財產，以保證將來生效判決的執行。為了提高督促程序的實效性，有必要加強督促程序與財產保全程序的銜接和配合。財產保全程序功能在于保障未來判決的順利執行。在督促程序中，支付令作為執行依據之一同樣面臨能否順利執行的問題。對此，需要充分發揮財產保全對督促程序的輔助支持作用。

第四，督促程序與爭訟程序的銜接關系。2012年修改的《民事訴訟法》第217條第2款把督促程序與普通爭訟程序銜接起來。如果被申請人提出的異議可能成立，那么，就會轉入普通爭訟程序，確認異議是否成立。無論債權人的主張還是債務人的異議都將成為普通爭訟程序審理的爭點。申請與被申請人對主張不可任意變更，除非撤回申請、撤回異議。督促程序與普通爭訟程序銜接的法理在于，起初以程序保障程度較低的規則替代普通爭訟程序的審判，從而實現訴訟經濟、訴訟效率，一旦發生爭議，這種訴訟經濟與效率就無法實現。如果讓其進入普通爭訟程序，可以實現更高層次的程序保障。當然，督促程序的程序保障程度低并非不重視其程序保障，而是使之與制度目的相契合。它的內容包括“當事人狹義的陳述權”“獲悉通知權”“筆錄閱覽權”“證據審查申請權”“法院的斟酌義務”“協助義務”等。這些程序保障的內容在杭州法院的電子督促程序中都得到了不同程度的體現。

（二）完善電子督促程序運行制度

第一，確立集中管轄制度。督促程序電子化改革能夠得到有序推進，關鍵在于集中管轄的實現。在地域管轄問題上，現行管轄規則認為督促程序由債務人住所地人民法院管轄。可見，立法采取的是“原告就被告”的管轄模式。之所以作出這樣的規定，規則制定者給出的解釋是出于避免異地執行困難的考量。事實上，發生法律效力的支付令與生效的判決和裁定一樣，作為執行根據，異地執行并不存在障礙。對此，督促程序仍然采取“原告就被告”的管轄模式難免遭受質疑。從督促程序地域管轄的比較法經驗來看，德國督促程序由申請人普通審判籍所在地的初級法院專屬管轄，各州還可制定集中處理督促程序的初級法院。德國目前有12個初級法院處理督促程序。實行集中管轄的優點在于，一方面強化了督促程序對債權人的吸引力，另一方面還大大節省了司法資源。

第二，完善電子送達規則。督促程序電子化改革需要完善電子送達規則。2012年民事訴訟法修改新增了電子送達制度，即經送達人同意，人民法院可以采用傳真、電子郵件等能夠確認其收悉的方式送達訴訟文書。事實上，隨著互聯網的普及和通信技術的快速發展，電子送達方式越來越受到當事人的青睞。在德國，2018年1月1日起施行的《促進法院電子法律交往法》，為當事人與法院進行安全、快捷和低廉的電子交往提供了法律依據。《人民法院第四個五年改革綱要（2014-2018）》就明確提出要推動建立當事人確認送達地址、探索推廣信息化條件下的電子送達方式。在督促程序電子化改革到科學系統的電子督促程序的建立過程中，需要建立健全督促程序電子送達規則。目前，可以通過擴張解釋的方式將電子送達引入督促程序中適用。從長遠看，需要加強對督促程序電子送達的理論論證和規范構建。值得注意的是，為了保障送達的準確性與程序的安定性，在電子送達成功的判斷上，應當給予受送達人異議權。

第三，完善支付令申請審查制度。債務人異議審查是為了確認是否存在爭議的形式審查，并非確定爭議成立的實質審查。針對杭州電子督促程序申請，無論是電子的審核方式還是非電子的審核方式，所展開的審查內容都是從形式上把握是否存在實質性爭議。從《民事訴訟法》及其司法解釋對督促程序規定導向看，督促程序目的是為了實現案件繁簡分流、激發糾紛主體、審判主體利用督促程序的積極性、強化債務人提出異議的審慎性。這三個方面的立法目的不僅在杭州法院試點的電子督促程序中得到了貫徹，而且杭州實踐對證據、申請人提出異議的審查形式、案件管理等諸多方面有一定程度的創新，尤其涉及案件管理方面，實現了全程電子化、智能化的操作。毫無疑問，這是對程序保障理論內容的發展與創新。從督促程序的法理層面看，督促程序在內容上具有爭訟性質而在程序運作上屬于非訴程序。因此，可以把兩者統合起來，爭訟特征形式化表達在電子督促程序之中。在杭州電子督促程序的程序操作流程方面，這種電子商務所涉及的糾紛在線上交易所留下的證據，可以讓法官開展實質性審查。這是對督促程序法理的發展。當然，這種發展也有一定的局限性，即只能局限于這種線上交易并且證據保留充分的糾紛形態。這種完全電子化的操作、電子化的管理已經在很大程度上實現了訴訟經濟、訴訟效率。這不僅有利于當事人，而且有利于法院、國家節約司法資源。杭州電子督促程序改革試點所選擇的對象——電子商務糾紛涉及的借貸等是非常合適的，滿足了《民事訴訟法》修改及其司法解釋的目的。盡管與普通爭訟程序那種充分的程序保障相比，電子督促程序保障不是那么充分，但是，其司法管理機制彌補了其不足。

（三）完善督促程序濫用的規制機制

第一，防止債權人濫用督促程序的規制措施。為了避免債權人濫用督促程序，民事訴訟法及其司法解釋也對此作出了一定的規定。《民事訴訟法》第13條第1款確立了誠實信用原則。《民事訴訟法》第112條規定，當事人之間惡意串通，企圖通過訴訟（包括督促程序）、調解等方式侵害他人合法權益的，人民法院應當駁回其請求，并根據情節輕重予以罰款、拘留;構成犯罪的，依法追究刑事責任。今后要進一步加強對程序濫用的理論研究，明確申請人的真實完整義務、訴訟促進義務。此外，還應當限定申請人申請支付令的債權范圍，限定違俗債權的適用。如果申請人違反誠實信用義務實現違俗債權的，被申請人可以通過啟動再審程序尋求救濟，實現債權人與債務人的平等保護。

第二，防止債務人濫用異議的規制措施。為了防止債務人濫用異議以延滯訴訟程序，有必要采取相應的規制措施。具體而言，確立敗訴當事人承擔訴訟費用和對方當事人的律師費用的制度，通過費用分擔制度督促債務人不隨意提起債務人異議;允許債權人提起財產保全申請，通過財產保全裁定促使當事人放棄拖延訴訟程序的僥幸;提起異議的債務人同樣負有真實完整義務和訴訟促進義務，加強誠實信用原則在債務人濫用程序異議領域的適用。

五、結語

隨著互聯網經濟的發展，人們的生活方式越來越注重效率。在民事司法與技術革新互動過程中，接近正義的司法本質決定了技術是手段，公正是目的。因此，解決民事糾紛不僅注重效率，而且也不能忽視程序保障。在這種背景下，杭州法院把督促程序作為實現高效解決糾紛的一種方式值得提倡，尤其是把電子商務糾紛作為改革試點對象。這種改革實踐是新《民事訴訟法》之督促程序改革后的再次實踐，很大程度上反映了新《民事訴訟法》的改革成果，完全符合新《民事訴訟法》及其司法解釋所確定的規則。杭州法院實踐所選擇的糾紛比較特殊，一般不會在互聯網之外再加入其他糾紛事實。法官完全可以對當事人之間的糾紛進行實質審查，互聯網上的每一筆交易都反映了糾紛的來龍去脈。這也是杭州法院進行創新的基礎。在一定程度上，這種審查方式已經超出了《民事訴訟法》及其司法解釋的規則導向，未來修改《民事訴訟法》應當吸收這種司法經驗。這種審查方式作為改革試點的一種，能夠向督促程序范圍內所涉及的其他糾紛拓展。就目前而言，如果不具備線上交易特點，使證據審查變得容易，杭州法院不宜擴大其適用范圍。除此以外，盡管杭州法院可以對互聯網上電子商務進行實質審查，但是，還應當強化其司法管理，充分保障當事人的權益。

（責任編輯 胡志平）