財政分權、經濟集聚與環境污染

摘要：如何實現經濟發展與環境質量之間的協調發展已成為熱點議題，文章基于我國1997-2016年數據從財政分權、經濟集聚的視角出發實證檢驗了其對我國環境污染的影響機理。結果表明：財政分權、經濟集聚對環境污染分別產生負向和正向作用，經濟集聚可以促進財政分權減少環境污染;進一步針對地區進行分析，發現經濟基礎、資源稟賦等差異會導致財政分權、經濟集聚對環境污染的影響機制存在較大差異，財政分權導致東北和東部地區污染加劇、中部和西部地區污染減輕，經濟集聚明顯有利于東部和西部地區、不利于東北和中部地區的財政分權減少環境污染。應因地制宜推動財政分權改革和地方政府考核機制創新，以提高環境質量。

關鍵詞：財政分權;經濟集聚;環境污染;經濟基礎;資源稟賦;影響機理

中圖分類號：F812;F124;X22

文獻標志碼：A

文章編號：1008-5831（2020）05-0044-11

隨著中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。自改革開放以來，中國通過持續深化改革和堅持對外開放，取得了舉世矚目的成就。2017年國內生產總值達到827122億元，按可比價格計算，比2016年增長6.9%。林毅夫、劉志強認為這一成就的實現主要歸功于中國經濟體制改革，在經濟體制改革中有一項重要內容就是財政分權制度能夠帶來經濟增長。此外，長期以來地區生產總值一直在官員政績考核中占據重要地位，為獲得財政收入資源和政治升遷機會，地方政府會采取多種措施來吸引企業在本地集聚，但這種片面注重經濟效益的政府行為也導致中國環境問題日益嚴重，污染排放居高不下。

當前，黨和政府高度重視經濟發展與環境質量之間的不協調，習近平總書記多次強調“綠水青山就是金山銀山”的理念。而自2015年1月1日起施行的《中華人民共和國環境保護法》第六條明確規定，“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責”，這代表著治理環境的事權在地方政府，而非中央政府。但我國自1994年開始實施分稅制改革，在“財權”與“事權”等方面，中央政府與地方政府存在嚴重不對稱問題。在此背景下，財政分權是否會影響到地區污染排放？財政分權如何通過影響經濟集聚而影響環境污染？經濟集聚擴大了財政分權的污染效應還是減排效應？針對這些問題的研究具有較強的理論和現實意義。

一、文獻回顧

關于經濟集聚與環境污染關系的研究很多，其中最著名的是Grossman和Krueger在1991年提出的環境庫茲涅茲曲線理論，即EKC理論，認為經濟集聚影響環境污染，主要從規模效應、技術效應和結構效應等三個方面，環境污染強度會隨著經濟的發展呈現先加劇后減輕的局面。EKC曲線是否存在主要取決于變量選取與時間跨度，因此有關研究結論非常不同，如Selden和Song發現懸浮顆粒物、二氧化硫、氮氧化物和一氧化碳4種污染物排放量與人均GDP呈倒U型關系，Coondoo和Dinda則發現人均二氧化碳排放量和人均GDP之間也存在倒U型關系。但Perman和Stern、Auffhammer和Carson、Aslanidis和Iranzo、Musolesi等卻發現所謂的EKC曲線并不存在。國內學者從多角度出發，對我國經濟集聚影響環境污染的作用機制進行分析。張可和豆建民認為產業集聚可以通過產出規模、產出結構以及生產效率等效應作用于環境污染，其中因產出規模效應導致的污染占總污染的1/3，而產業集聚導致的產出效率提升和生產成本提高反而加重了環境污染。楊仁發采用Copeland-Taylor構建理論模型，結果發現產業集聚與環境污染的關系具有顯著的門檻特征。楊帆等研究發現產業集聚水平與污染排放強度呈現正相關關系，這主要是因為產業集聚具有外部規模經濟、產業組織具有內部規模經濟。劉滿鳳和謝晗進以城市環境為視角，認為經濟集聚和生態承載力會共同影響城市環境質量，導致污染加速的原因有工業化、信息化等。而陸銘、馮皓提出相反觀點，發現人口的集中和經濟活動的集聚可以提高生產效率，進而降低污染物排放強度。

關于財政分權對環境污染影響的研究有很多，因研究視角、衡量指標、實證方法的不同，研究結論呈現多元化。Esty認為財政分權有利于環境污染的治理，原因是提高污染治理效率離不開政府多層監管的努力。Magnani、Kunce和Shogren將財政分權引入EKC曲線的研究中，發現財政分權可以提高EKC曲線拐點的水平。Rivera-Batiz對采用財政聯邦制的西方國家進行研究，發現財政分權可以通過約束官員腐敗行為等方式來促進技術變革，從而實現經濟增長和環境污染減排。Sigman基于多個國家的面板數據分析得出相反結論，發現財政分權程度越高的地區，水污染越嚴重。從國內看，張克中等的研究發現財政分權影響第二產業、第三產業的發展，進而影響碳排放，且在不同省市地區影響效果不同，主要受能源消費結構、地理區位、環境政策等影響。郭志儀和鄭周勝、馬曉鈺等指出，隨著財政分權程度越高，地方政府從經濟增長過程中獲得收入越多，導致經濟集聚程度和工業三廢排放量也越高。劉建民等、譚志雄和張陽陽指出環境污染與財政分權存在著平滑轉換機制，財政分權對環境污染的影響效應存在顯著的非線性。張欣怡、彭小兵和涂君如、鄧玉萍和許和連均認為提高分權度會促使區域惡性引資競爭日益激烈，降低地方政府對環境污染的管制力度，不利于減少污染排放量。而毛德鳳等則認為隨著城市化進程的不斷加快，財政分權呈現出遏制環境污染的趨勢。

綜上所述，不難發現目前學術界針對經濟集聚影響環境污染、財政分權影響環境污染的研究很多，為該領域的繼續深入提供了寶貴的經驗和思路，但現有文獻大多以實證檢驗為主，缺乏理論分析;多數文獻單一研究財政分權或經濟集聚對環境污染的影響，很少對財政分權與經濟集聚對環境污染的影響進行理論探討和實證分析。因此本文首先對財政分權和經濟集聚影響環境污染的機制進行理論分析并提出研究假說，進而采用來自中國30個省、市、自治區1997-2016年的面板數據進行實證檢驗。

二、研究假說

從1994年1月1日起，我國對各省、自治區、直轄市以及計劃單列市開始實行分稅制財政管理體制。伴隨著分稅制的實施，較為明確地制訂了中央與地方財政利益分配的標準。地方政府的財政收入除中央政府的轉移支付外，更多地要依靠稅收來獲取。此外，長期以來地方生產總值是我國地方官員政績考核的重要指標。在此背景下，為獲得更多稅源和政治升遷機會，地方政府有充足的動力與熱情來促進經濟集聚、推動經濟發展。經濟集聚能夠使企業提高生產效率并獲得規模效應，但在該過程中將持續伴有各種能源投入，由于現階段我國污染治理技術不高，導致污染物排放量顯著上升，即導致環境負外部性;此外，經濟活動集聚到一定程度，政府會因維護和擴建公共基礎設施增加投入，在擴建過程中加劇污染排放。因此，本文提出假說1。

假說1：在一般情況下，經濟集聚會加劇環境污染。

根據公共產品的相關理論，財政籌集收入，是用以為社會提供公共產品或服務，進而調節資源配置。財政分權使地方政府擁有更多的財政收入和資源配置能力，可以提供公共服務滿足當地居民的需求，實現綠色環保的環境質量是公共服務的目標之一。當前，國家對生態環境重視的程度不斷提高，對生態文明的建設不斷加強，環境污染問題正受到地方政府高度關注。財政分權度的提高，一方面賦予地方政府更多的宏觀調控能力，通過制定相關的環保措施，提高準入門檻，以實現抑制污染排放;另一方面會相應地增加地方政府財政支出中的環境治理投資，從而有助于環境污染的治理。因此，本文提出假說2。

假說2：在一般情況下，財政分權會減少環境污染。

在獲得財政資源和政治晉升機會的推動下，地方政府可能存在“短視”行為，過于急功近利，主要表現為片面注重經濟增長而忽視環境保護;但隨著企業社會責任感的加強和居民對環境要求的提高，為吸引企業入駐和人口集中，地方政府相應地會加強生態環境建設力度，控制污染排放，提高環境質量。同時，經濟集聚豐富了地方政府的財政收入來源、擴充了財政收入并提高了財政獨立性，從而使得地方政府在制定政策時擁有更多的話語權，可以采取更加嚴厲的措施，利用更多的治污投資來減少污染。據此，本文提出假說3。

假說3：在一般情況下，經濟集聚可以強化財政分權的減排降污的邊際效應。

我國各省市地區資源稟賦不同、經濟發展結構不平衡，故而財政分權、經濟集聚對環境污染的影響存在異質性。通常，在經濟基礎較弱、財政分權度較高的區域，地方政府一方面傾向于過度追求經濟增長，這種片面性會忽視環境污染現象，另一方面無法承擔較高的環境治理費用，導致環境污染排放增加;但相應地，地方政府也有可能通過加大環境建設力度和污染管控力度來吸引企業、人口集中，從而減輕污染排放。而在經濟較好、財政分權度較高的地區，地方政府有足夠的財政收入進行環境治理，不僅有助于減少污染排放，而且部分治污設施投資將會對環境污染產生長期影響;同時地方政府也可能因經濟發展較好，因而缺乏治理環境污染、加強招商引資的動力，從而忽視環境建設。因此，是否加劇污染取決于各個地區財政分權與經濟集聚各自對環境污染的綜合作用，據此，本文提出假說4。

假說4：財政分權、經濟集聚對環境污染的影響具有異質性，其最終影響取決于地方減排效應與污染效應的綜合作用。

三、計量模型、變量及數據

（一）計量模型設定與方法

根據前文的理論分析并參考周銳波、石思文，張治棟、司深深的做法，本文構建了財政分權、經濟集聚與環境污染的方程，如下所示：

模型1主要考察財政分權和經濟集聚對環境污染的影響;模型2進一步考察二者及二者的交互項對環境污染的影響;模型3則在模型2的基礎上引入其他控制變量。

（二）變量選取和數據說明

鑒于數據的代表性和可獲得性，本文選取我國1997-2016年除西藏、港澳臺外30個省市（自治區）為樣本進行分析，其中財政分權相關指標根據陳碩和高琳的算法進行計算得出，其他指標均來源于歷年《中國統計年鑒》《中國環境統計年鑒》以及各省統計年鑒，所有價格型指標均調整為1997年人民幣不變價格。為縮小數據之間的差距和消除異方差，本文對相關指標的數據進行對數化處理。

1.被解釋變量：污染排放

污染排放主要包括大氣污染、水污染、固體廢物污染等。現有研究尚未形成一個廣為認可的可以反映一個地區整體污染狀況的指標。考慮到省級層面數據的可得性和各類污染物對環境的影響，本文采用工業二氧化硫排放總量（SO₂）作為衡量的基準指標，工業固體廢棄物排放量（solid）則用于穩健性檢驗。

2.主要解釋變量

經濟集聚（ea）：經濟活動為了獲得生產經營方面的優勢不斷地在特定的區域進行聚集，進而在地理空間上形成一定規模集群。目前衡量經濟集聚的指標主要有Hoover指數、赫芬達爾指數、基尼指數、區位熵、E-G指數等，這些指標均有一定的優點，但均未考慮到因個體地理面積較小而產生的差異性。張可和豆建民指出單位面積上產生的經濟總量是衡量一個地區經濟集聚水平的良好指標，因此本文采用各省份工業生產總值與總面積的比值來衡量。財政分權：目前學術界對分權指標的度量有多種方式，陳碩和高琳指出財政自主度指標能夠更好地反映中央政府與地方政府的財政關系，而本文采用的數據均來自于分稅制改革后的1997-2016年，期間我國財政體制較為穩定，因此本文選取財政自主度（fd）作為衡量財政分權的基礎指標，財政收入自主度（fdsr）則用于穩健性檢驗。

3.其他控制變量

對外貿易（tra）：采用各省份的進出口貿易總額占GDP比重進行衡量。城鎮化率（urb）：采用各省份非農人口所占比重進行衡量。基礎設施（cargo）：采用各省份貨物周轉量來衡量。科技創新（sci）：采用發明、實用新型、外觀設計三種專利申請授權數進行衡量。所在區域（reg）：我國幅員遼闊，東中西部地區之間在地理、經濟等方面差異巨大，本文設置東北（north）、東部（eas）、中部（mid）、西部（wes）4個虛擬變量。變量的描述性統計見表1。

（三）實證結果和分析

1.組間異方差檢驗與組間同期相關檢驗

本文首先對數據進行組間異方差檢驗。采用沃爾德檢驗，其原假設為“不同個體的擾動項方差均相等”，該檢驗的統計量chi2為994.33，相應的P值為0，強烈拒絕同方差的原假設，認為存在組間異方差。

然后，本文對數據進行組間同期相關檢驗，采用三種方法，分別為Pesaran檢驗、Friedman檢驗、Frees檢驗，其原假設均為“不存在組間同期相關”，三個檢驗的統計量分別為25.991、108.029、4.219，相應的P值均明顯小于0.01，強烈拒絕“無組間同期相關”原假設，認為存在組間同期相關。

2.回歸模型選擇

結合本文數據特點，首先采用F檢驗對模型采用混合回歸還是固定效應模型進行判斷，其次采用穩健的Hausman檢驗對模型采用固定效應模型或隨機效應模型進行判斷，檢驗結果見表2。由下表可知，在F檢驗中，模型顯著拒絕原假設，因此不適合采用混合回歸模型;在穩健的Hausman檢驗中，模型顯著拒絕原假設，表明適合采用固定效應模型。

3.實證結果分析

（1）全國層面。

全國層面財政分權、經濟集聚與環境污染之間的實證檢驗結果如表3所示。

本文首先對僅包含財政分權和經濟集聚作為解釋變量的模型進行回歸，財政分權的系數符號為負且在1%的水平上通過顯著性檢驗，表明財政分權可以有效減少環境污染：經濟集聚的系數符號為正且在10%的水平上通過顯著性檢驗，表明經濟集聚會加重環境污染，這驗證了假說1和假說2。模型2中引入二者交互項，財政分權與經濟集聚的顯著性和系數符號與之前保持一致，表明引入交互項是合理的;二者交互項在1%的水平上通過顯著性檢驗，且系數符號為負，這表明經濟集聚使得財政分權的減排效應增強，這驗證了假說3。模型3引入了其他控制變量，財政分權、經濟集聚及二者交互項的顯著性與系數符號不變，而對外貿易系數顯著為正，表明對外貿易導致我國工業污染排放增加，原因在于我國改革開放以來對外貿易主要以加工貿易為主，以拼資源、拼環境的方式參與國際競爭，使我國成為“污染避難所”;城鎮化率系數顯著為正，表明城鎮化進程的推進導致人口、生產活動的快速集中，導致我國污染加劇;科技創新系數顯著為負，表明科技創新可以提升資源利用效率、綠色生產效率和污染治理效率，從而有效減少環境污染;基礎設施系數為負但未在10%的水平上通過顯著性檢驗，表明基礎設施的發展在一定程度上可以減少環境污染，部分原因是基礎設施的完善可以提升生產效率、實現污染集中治理。

（2）省級層面。

本部分將所選取的30個省市（自治區）劃分為東北地區、東部地區、中部地區和西部地區，并基于模型3對各個地區財政分權、經濟集聚對環境污染的影響進行實證檢驗，檢驗結果如表4所示。

財政分權在東北地區系數為正且在1%的水平上通過顯著性檢驗，在東部地區系數為正但并不顯著，在中部地區、西部地區均為負且分別在10%和1%的水平上顯著，表明在東北地區和東部地區財政分權會加劇環境污染，在中部地區和西部地區會減少環境污染。可能的原因是，經濟較為發達的地區，財政自主度較高，地方政府為追求自身利益最大化而忽視環境治理，進而加劇環境惡化;而中部、西部地區經濟發展較為落后，財政自主度較低，地方政府通過改善發展環境、提升環境質量等方式來吸引企業入駐，從而減少環境污染排放。經濟集聚系數符號為正且均在1%的水平上通過顯著性檢驗，表明經濟集聚會加劇污染排放程度這一現象普遍存在。財政分權與經濟集聚的交互項在東北地區和中部地區系數符號均為正但均未通過顯著性檢驗，表明經濟集聚會在一定程度上促使財政分權加劇環境污染：在東部地區和西部地區系數符號均為負且均在1%的水平上通過顯著性檢驗，表明經濟集聚會促使財政分權減少環境污染。這驗證了假說4，即財政分權、經濟集聚對環境污染的影響具有異質性。

此外，就控制變量而言，對外貿易系數符號在東北地區、東部地區、中部地區均顯著為正，表明對外貿易可以加劇環境污染，在西部地區系數符號為負但未通過顯著性檢驗，可能的原因是西部地區經濟較為落后，對外貿易規模比較小，對污染的作用尚未體現出來。城鎮化率系數符號在東北地區、中部地區和西部地區均顯著為負，表明城鎮化進程可以減少環境污染，原因是城鎮化可以提升生產效率、緩解人地矛盾;在東部地區為正但并不顯著，表明城鎮化進程在一定程度上加劇了環境污染，可能的原因是東部地區城鎮化水平起步較高、經濟發展較好，大量的人口、資源、生產活動向東部集中，超出了現有的承載水平，導致污染排放增加。科技創新在在東北地區系數為正但未通過顯著性檢驗，表明科技創新反而促進了污染增加，部分原因是東北地區經濟增長乏力，地方政府為發展本地經濟放寬環境標準，降低了企業對有助于減排的新技術開發的積極性;在其他地區均顯著為負，表明科技進步可以有效減少環境污染。基礎設施在東北地區、西部地區系數為負，且后者在1%的水平上通過了顯著性檢驗，表明基礎設施建設減少了環境污染，原因是基礎設施的完善提升了生產效率和治污效率;在東部地區和中部地區系數為正，且前者在1%的水平上通過顯著性檢驗，表明基礎設施建設會加劇污染，原因是這些地區經濟較好、人口不斷集中，大規模的基礎設施設會占用生態用地、產生大量垃圾，此外，新設施從建設到投入使用所需時間較長，其減排效應具有滯后性，短期內無法有效改善環境質量。

4.穩健性檢驗

為了確保實證結果的穩健性，本文做了兩個穩健性檢驗：（1）以工業固體廢棄物排放總量代替工業二氧化硫排放總量，其余變量不變，進行實證檢驗。（2）以工業固體廢棄物排放總量代替工業二氧化硫排放總量，以財政收入分權代替財政自主度指標，其余變量不變，進行實證檢驗。結果如表5所示。根據穩健性檢驗結果，發現與表3中模型3的結果相比，各變量系數符號保持不變，系數變化不大，這證明模型的估計結果是可靠的。

四、主要結論和政策建議

本文首先分析財政分權和經濟集聚影響環境污染的作用機制并提出四個研究假說，基于1997-2016年省級面板數據，采用固定效應模型進行實證分析，主要結論如下：其一，在全國層面上，財政分權可以通過提高地方政府宏觀調控能力、提高污染治理投資等渠道減少環境污染，經濟集聚會加劇環境污染，但經濟集聚的提高可以促進財政分權減少環境污染;其二，在省級層面上，各地區因資源稟賦、發展基礎等原因導致財政分權、經濟集聚對環境污染的影響存在異質性，財政分權加劇了東北和東部地區的污染、減輕了中部和西部地區的污染，經濟集聚加劇環境污染的現象普遍存在，經濟集聚增強了東部和西部地區財政分權減少環境污染的效應。

以上結論的政策啟示主要包括：第一，在推進財稅體制改革過程中要注意協調中央與地方的權力大小，對各個地區的財政分權范圍進行動態、合理調整，適當增強中央在東北地區和東部地區的調控能力、削弱兩地地方政府的調控能力，同時給予中部地區和西部地區地方政府更高的財政分權度，從而促進污染減排。第二，統籌協調財稅體制改革與地方政府政績考核改革，逐漸增加環境保護、綠色發展等非經濟性指標和地方居民福利等考核指標的權重，在提升政府宏觀調控能力與效率的同時增強政府治理污染的內生動力與責任意識。第三，逐步調整我國對外貿易的規模與結構，加強產品質量監管、提高準入門檻，避免我國淪為“污染避難所”。第四，在推進城市化發展的進程中，應當更加注意城市基礎設施尤其是污染治理設施的建設，在招商引資過程中提高綠色準入門檻，實現城市擴張速度與城市污染治理能力相匹配。第五，先進的科學技術是減少環境污染排放、提高污染治理效率的重要基礎，建議加強對污染治理技術學習、引進、創新、轉化等方面的資金、人力支持，從而促進產業實現綠色轉型發展，提高環境質量。

（責任編輯 傅旭東）