檢察公益訴訟保護黃河安瀾

方圓記者 毛亞楠

這些人為造成的破壞不僅給黃河生態環境帶來了災難，更重要的是，破壞了黃河的蓄水調節功能，影響行洪安全，而這是導致水患災害發生的直接根源

在中國這塊廣袤土地上，如果要找到一個與中華文明互相砥礪前行的自然對應物，答案是黃河無疑。“黃河是中華民族的母親河”，這句不言自明的話語背后，其實省略了太多波瀾壯闊、高潮迭起的故事。

對黃河的治理和利用，自古就是一個持續不斷的挑戰。黃河含沙之多，是世界河流之最，其“善淤、善決、善徙”的河性也在世界絕無僅有，因此“黃河寧則天下平”——對黃河的治理，是國家治理能力的充分體現。

據記載，新中國成立前的2500多年間，黃河下游共決溢1500多次，重大改道近30次。新中國成立以來，黃河治理保護工作取得重大成就，達到70年不決口，20年不斷流，先后抵御12次大洪水，實現了70年黃河安瀾。但安瀾中也有隱患，當前黃河流域仍存在一些突出困難和問題，流域生態環境脆弱，水資源保障形勢嚴峻，發展質量有待提高。

“表象在黃河，根子在流域”，2019年9月18日，習近平總書記在河南鄭州召開的黃河流域生態保護和高質量發展座談會上，揭示了流域生態治理和高質量發展的復雜性、協同性和整體性。并提出，“保護黃河是事關中華民族偉大復興和永續發展的千秋大計”。由此，黃河流域生態保護和高質量發展，同京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展并列為重大國家戰略。

加強黃河治理保護，司法發揮著不可或缺的重要作用。長期以來，黃河流域的生態環境違法行為數量居高不下，嚴重影響全流域的生態文明建設和高質量發展。尤其生態環境保護與經濟、社會發展等各功能之間的競爭加劇，多元利益沖突不斷升級。但限于以區域為主的管理體制，解決起來往往力不從心。

在黨中央和習近平總書記高度重視生態文明建設的新形勢下，如何充分發揮司法的作用，及時有效遏制黃河流域生態環境違法行為高發趨勢，為黃河流域高質量發展創造良好法治環境，這是應當高度重視并著力解決的重大歷史性任務。

摸清黃河的“家底”

2018年12月7日，一場由最高人民檢察院和水利部統一領導，黃河水利委員會、河南省檢察院、河南省河長辦共同發起，沿黃9省區檢察機關、河長制辦公室共同參與的“攜手清四亂（亂占、亂采、亂堆、亂建）保護母親河”專項行動啟動，可以看作是檢察機關摸清黃河“家底”的第一步。

在對黃河突出問題進行集中清理整治過程中，由于檢察機關的加入，對整個黃河流域生態環境的治理起到了增速作用。其中，“河長+檢察長”協作機制的建立，成了黃河沿線一道鮮亮的風景。

我國在河流湖泊的治理機制上實行以各級政府主要黨政領導為河長的“河長制”，負責轄區內河流的環境治理和資源保護。可以這樣說，轄區內河流環境治理的好壞，依賴于擔任河長的地方主官，是否能夠為解決治水問題開出“猛藥”。但在實踐中，由于各地官員個人對治水問題的重視程度不同，掌握的治理資源不同，極易出現不同河長治水效果不同的現象。

而“河長+檢察長”這種協作模式的探索與實踐，對在黃河流域建立責任明確、協調有序、監管嚴格、保護有力的河湖管理保護機制具有十分重要的意義。《方圓》記者在走訪沿黃各地時經常能聽到水利部門或相關職能部門工作人員們反映，在處理一些歷時已久、難度較大、社會關注度高的涉河案件時，他們都希望檢察機關能用法治力量推動問題合法依規解決。

例如在2019年8月由最高檢發布的“攜手清四亂 保護母親河”專項行動檢察公益訴訟十大典型案例中，河南省鄭州市惠濟區“法莉蘭童話王國”違法建設破壞生態案就是檢察機關介入后協助行政機關形成執法合力，最終解決問題的。

在黃河下游，提高河道行洪的安全可靠是黃河防洪的重要任務。但仍有企業不顧安危擅自在黃河灘區建設施工。2017年8月，一個占地370.68畝的“法莉蘭童話王國”兒童游樂公園在未取得相關行政審批的情況下建成。其中，建造占地4508.89平方米的磚混結構房屋就有16處、硬化地60926.27平方米建設停車場、傾倒渣土34840立方米，建設圍墻2050米并存放大量游樂設施。在公園建設過程中，盡管相關行政機關多次給予行政處罰，但該公園仍繼續施工，并建成投入運營，對灘區生態系統造成嚴重影響，且威脅到黃河行洪安全。

而問題久拖不決的原因，是由于國土、河務、環保、鎮政府等部門職責存在交叉，具體問題由多頭管理，執法上難以形成有效監管合力。鄭州鐵路運輸檢察院在充分調查核實的基礎上，依法發出訴前檢察建議，之后又主動與省、市、區河長辦對接，多次與相關行政機關會商座談，引導涉案企業主動參與、積極配合，幫助相關行政職能部門形成執法合力。通過檢察監督權與行政管理權的有效銜接， 最終解決了相關行政主管部門九次行政處罰都沒有解決的問題，拆除了全部違建，370余畝土地恢復生態地貌。

在黃河中游，晉陜峽谷非法采砂現象突出。比如從陜西綏德縣黃河河道非法采砂破壞生態環境案、扶風縣渭河沿線砂石企業違法占地破壞資源環境案中可以看出，非法采砂對河勢穩定、防洪安全、水生態環境保護等造成的不利影響。不僅如此，非法采砂還給采砂管理帶來相當大的困難。《方圓》記者在走訪陜西延安延川縣非法采砂點時，當地水務局及相關職能部門工作人員就曾坦言整治難度，“采砂史長久，加上涉及各方利益”是主要的阻力和矛盾點。

但值得一提的是，2019年以來，延川縣檢察院結合“攜手清四亂 保護母親河”專項行動，先是通過發出檢察建議督促縣水務局對違規采砂的5家采砂場進行關停整改，后積極推動相關制度的出臺，同時按照“黃河治理促產業”的思路，依托黃河資源豐富、光照時間長的優勢，將整改區域打造成當地種植蔬菜瓜果的現代產業發展基地，實現了生態環境、經濟民生和社會治理的統籌兼顧。

由延川案可看，保護和發展并不是非此即彼的矛盾體。采砂業涉及當地民生，但與此同時非法采砂又帶來一定的環境污染，檢察機關在發揮檢察職能，服務國家黃河戰略的同時，也在積極探索尋找二者的平衡點。在陜西榆林市吳堡縣，檢察機關在辦理黃河吳堡段非法采砂案件中，在河道“四亂”問題得到初步解決的同時又考慮到砂農們的生計，建議縣水務局對黃河吳堡段采砂進行科學規劃，公開競標拍賣，使得黃河吳堡段河道采砂砂農得以進入正規砂場工作，采砂管理亦進入科學規劃、有序開采的軌道。

對黃河中游的生態治理和保護關系到黃河下游人民的生命線，比如陜西省延安市鉆井廢液污染北洛河生態環境損害賠償一案，則是從防治石油污染的角度展現中游檢察機關保護黃河流域的概況。

十個典型案例中，發生在黃河上游的甘肅省岷縣“慕麗水岸”茶樓影響行洪安全案是一起提起訴訟的案例。一建筑安裝公司在未經行政部門審批同意的情況下，在黃河支流河堤上違規修建觀景臺，并一直以“慕麗水岸”茶樓名義從事商業經營活動。岷縣綜合執法局在收到檢察機關的訴前檢察建議后，雖然也采取了下發《責令改正（限期拆除）通知書》《行政處罰決定書》等措施，但是在違法建筑依然沒有被拆除的情況下，沒有采取進一步的措施制止違法行為，導致公益處于持續受損狀態。岷縣檢察院以岷縣綜合執法局未能依法完全履職為由向法院提起行政公益訴訟，最終實現了保護公益的目的。

眾所周知，黃河目前下游缺水嚴重，其中直接原因包括中上游地區水庫違規截水，這也是黃河多次“斷流”的主要原因之一。青海省循化縣檢察院辦理的黃河積石峽水電站庫區林地生態保護公益訴訟案，就是一起因水庫擅自蓄水提位，導致林地被淹的案件。在辦理此案過程中，檢察機關在查清其基本事實基礎上，依據行政機關的權力清單，針對行政機關未依法履職和社會公共利益受到侵害等事實積極調查取證，在此基礎上向行政機關發出檢察建議，建議行政機關責令青海某水電開發有限責任公司出具恢復方案，并督促行政機關加強對異地補植復綠工作的跟蹤指導，修復被毀損的黃河生態環境，用最小的司法資源獲得了良好的社會效果、政治效果和法律效果。

由上述幾個案例可見，在整個黃河大體檢過程中，檢察公益訴訟有效助力提升了黃河全流域生態環境治理保護法治化水平。上中下游檢察機關通過公益訴訟，無論發出訴前檢察建議，還是提起訴訟，都立足于解決實際問題，促進行政機關依法行政，彰顯了檢察公益訴訟的強大生命力和執行力。

“其他國家一提訴訟就對抗了，但我們的公益訴訟雖是借助著訴訟的名義，實際上是協調各方力量，共同實現合力來綜合治理”，最高人民檢察院檢察委員會委員、第八檢察廳廳長胡衛列如是說。

水利部黃河水利委員會黨組成員、副主任姚文廣則認為，“通過對一些阻礙河流行洪、危害河道生態安全重大‘四亂問題的依法整治，使得沿黃各級黨委政府、河長辦、河務部門和廣大人民群眾對貫徹落實習近平生態文明建設思想和新發展理念有了更加深刻的理解和認識，保護母親河、維護母親河健康生命的理念正深入人心，成為沿黃干部群眾的共識，河長制從‘有名向‘有實的進程大大加快”。

探索建立流域內司法保護協作協同機制

專項行動中，檢察機關推動建立外部協作機制，全力凝聚多方共識，解決了黃河“四亂”的表面問題，但黃河的生態保護問題還有很長的路要走。

眾所周知，流域是一個水系的干流和支流所流過的整個地區。黃河流域的生態環境問題涉及上下游、左右岸、不同行政區域和不同行業領域，是一項復雜的系統工程，因此在治理過程中存在“木桶效應”。華北水利水電學院副教授胡雁云以英國教授加勒特·哈丁提出的“公地悲劇”闡釋此觀點，“即使每個單獨的主體是理性的，但由于人們具有追逐利益的本能，最終可能會出現集體的非理性。尤其是流域資源作為典型的準公共物品來使用，涉及上下游、左右岸人民群眾切身利益，涉及當前利益和長遠利益關系的困擾”。

陜西省榆林市吳堡縣檢察院的檢察官在黃河邊查看河灘情況。經過整治，河灘上曾經密集的采砂船不見了蹤影，采砂場也都拆除了。（拍攝/ 方圓記者 張哲）

胡雁云同時指出黃河流域生態環境違法行為的特殊性，“一方面，具有關聯性，即一個地方的生態環境損害行為往往影響到該流域的其他地方甚至全流域;二是生態環境損害的后果往往有著數倍于其他地區的‘放大性，比如，一般地區傾倒沙土的行為僅僅損害的是本地區的環境，而在黃河上游向河道傾倒沙土，匯集起來涌到下游抬高河床，就會產生高于其他地區的災害后果，威脅下游地區人民的生命和財產安全”。

因此，胡雁云認為，“流域環境糾紛解決機制構建應以流域生態系統的自然特征為邏輯起點，遵循流域生態系統整體管理理念”。

事實上，在實踐中，已有不少檢察機關在探索建立流域內的司法保護協作協同機制。比如陜西榆林的府谷縣檢察機關通過訴前檢察建議推動行政機關開展專項行動，全面整治了“四亂”后，又在2018年8月，聯合山西省忻州、呂梁3市13縣檢察機關，在府谷縣召開公益訴訟工作聯席會議。三市檢察機關就黃河生態環境和資源保護公益訴訟開展協作，達成區域協作機制。用陜西省榆林市檢察院檢察長胡立平的話來說，“是結成了保護和治理黃河新時代的‘秦晉之好”。

2020年8月17日，陜西省檢察院印發《檢察公益訴訟服務陜西省黃河流域生態環境保護的指導意見（試行）》（以下簡稱《意見》）的通知。其中就提到了建立辦案協作機制的重要性。“各地人民檢察院應當在辦案中加強相互配合。發現跨區域案件時，受理案件的人民檢察院應當向相關同級人民檢察院通報，并向上級人民檢察院報告，相關人民檢察院應當依法及時處理。建立跨區域公益訴訟案件會商和協作辦理機制。針對普遍存在的突出問題，各地人民檢察院可以聯合開展專項活動，形成公益保護合力。”