新冠肺炎疫情防控中的志愿者參與

李春艷

[摘 要]突發公共衛生事件應急管理中，越來越多志愿者參與其中并發揮作用，成為了危機應對的重要力量。該文在資料收集的基礎上，對新冠肺炎疫情防控中志愿者的參與情況進行分析，概述志愿者在其中發揮的作用以及在參與過程中面臨的挑戰，并以此為切入點，為優化我國突發公共事件應急管理中的志愿服務提出建議，以更好地應對未來可能發生的公共危機。

[關鍵詞]志愿者 應急管理 新冠肺炎疫情

[中圖分類號]D632.9 [文獻標識碼]A [文章編號]1001-9596（2020）10-0028-07

突發公共衛生事件是指突然發生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件[1] 。眾所周知，新冠肺炎疫情就是一次重大的突發公共衛生事件。武漢疫情暴發后，其九省通衢的地理位置和正值春運的時間點極大地增加了公共危機應對的復雜性和難度。在嚴重的疫情面前，涌現出了一大批志愿者，他們積極投身一線參加志愿服務，在支持疫情防控工作和維持城市正常運轉方面發揮了重要作用。《抗擊新冠肺炎疫情的中國行動》白皮書指出，據不完全統計，截至5月31日，全國參與疫情防控的注冊志愿者達到881萬人，志愿服務項目超過46萬個，記錄志愿服務時間超過2.9億小時[2] 。這次大規模志愿者的涌現，充分展現了我國志愿服務事業的發展和志愿者群體的成長。在此背景下，總結新冠肺炎疫情期間志愿者參與的特點和方式，科學分析志愿者參與過程中面臨的挑戰，并嘗試提出相應的優化建議，對于今后充分發揮志愿服務在突發公共事件應急管理中的作用以及完善國家應急管理體系具有一定的參考意義。

一、相關概念及理論依據

聯合國將志愿者（volunteer）定義為“自愿進行社會公共利益服務而不獲取任何利益、金錢、名利的活動者”，具體可以將其概括為不以獲得物質報酬為目的而主動承擔社會責任，自愿奉獻個人時間、精力、技能等去服務社會和他人的人。一般來說，其提供的服務具有無償性、志愿性、利他性等特點。

突發公共危機事件通常具有突發性、多重（時間、地點、危害對象等）不確定性、后果嚴重性和處置緊迫性的特點，僅憑政府單一力量很難高效地進行應對，因此公眾的參與在突發公共危機事件應對中變得尤為重要?！秶彝话l事件應急體系建設“十三五”規劃》指出，要充分調動群眾的積極性、主動性和創造性，強化社會參與[3]，可見我國應急管理體系建設也越發重視群眾參與和社會協同。以志愿者的身份提供志愿服務是公眾參與的重要方式，在突發公共危機應對中發揮著不可或缺的作用。風險社會理論、公民社會理論、治理與善治理論等也都為志愿者參與突發公共事件應急管理提供了一定的理論依據。

（一）風險社會理論

根據貝克的理論，社會正從工業社會向風險社會轉型[4]?，F代風險的不確定性、復雜性以及破壞性等特點要求公共危機治理模式進行變革，傳統的危機治理模式已經無法有效應對無處不在的各種風險，吸納社會力量嵌入公共危機治理過程顯得尤為必要。這意味著政府作為公共危機中唯一應對主體的時代已經過去，每一個公民都應主動承擔起危機應對的責任，與政府合作共治。

（二）公民社會理論

公民社會是除國家和市場外的所有民間組織或民間關系的總和，其組成要素是各種非政府和非企業的公民組織，包括公民的維權組織、各種行業協會、民間的公益組織、社區組織、利益團體、同人團體、互助組織、興趣組織和公民的某種自發組合等[5]。公民社會強調和倡導公民個人或公民社會組織以多種方式積極參與社會公共生活，其中公民社會組織，即由公民自愿組成的非政府性、非營利性社團，是公民社會的核心要素。公民個人或公民社會組織的廣泛參與可以極大地彌補國家能力的不足，并促進以政府和公民合作為特征的治理和善治[6]。

（三）治理理論、善治理論

治理理論強調多元主體共同治理公共事務，其所追求的是包括政府、企業、第三部門和社會公眾在內的多元治理主體之間的協調合作、優勢互補，而非單一權力中心控制下的發號施令。治理理論的提出雖源于彌補社會資源配置中的市場失靈和政府失靈，但其自身同樣也存在失效的可能，因而善治理論應運而生。善治的本質特征在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與市民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態[7]。善治實質上是國家權力向社會的回歸，是一個還政于民的過程，表現為公民對公共事務治理的參與。達成社會善治，需要國家與社會（或者說政府與公民）之間積極而有效的合作。

上述理論都為作為公眾參與形式與社會力量組成部分的志愿服務提供了理論依據。在突發公共事件中，志愿者不僅是應急管理的重要主體，更是政府應對公共危機的重要合作伙伴。

二、志愿者參與的特點

突發公共衛生事件具有高度的不確定性、動態性和復雜性，其所帶來的情境差異致使相應的志愿服務有別于一般的突發事件抑或災害事件。新冠肺炎疫情中，病毒傳染性強、傳播速度快、影響范圍廣，因此疫情防控中的志愿者參與呈現出以下特點。

（一）多樣性

首先，志愿者構成多樣。大量的社會公眾通過黨政機關、社會組織招募，企業組織，民間私人自發形成等多種渠道參與到防控志愿服務。他們來自各行各業，有企業白領、農民、工人、個體戶、學生……志愿者愈發呈現出全民化、社會化的傾向。其次，服務對象多樣。從醫務工作者、公安民警和社區工作者等一線工作人員到新冠肺炎患者、孕婦、老人、殘疾人等特殊群體，再到普通居民……服務對象基本覆蓋所有需要幫助的群體。最后，服務方式多樣。由于新型冠狀病毒傳染性強、影響范圍廣，黨政部門呼吁志愿者、志愿者組織，不要盲目前往疫區開展服務，在這種情況下，志愿服務方式呈現出多樣化的特點。從直接的醫療救治輔助服務到鄉村社區的關愛服務，從線上的科普服務到公共場所的檢測服務，以及防控措施影響下的心理輔導服務、學生助學服務等，志愿者通過各種服務方式和各類服務行動投身到疫情防控工作當中。

（二）組織性

在疫情防控的關鍵時期，共青團組織、中國紅十字會、中國志愿者協會、青年志愿者協會、社區志愿者組織等積極招募和動員志愿者參與疫情防控志愿服務，并在短時間內形成了上百萬規模的志愿者隊伍，展現了社會組織強大的志愿動員能力，反映了中國志愿服務發展過程中組織化程度不斷增強的趨勢。這種通過響應黨政部門、社會組織的招募和工作單位統一組織開展等途徑參與服務的方式，極大地提升了志愿服務的組織性和規范性。這種由組織發動和開展的志愿服務往往更加專業，也更有效率，同時組織化又能為志愿者行動提供一定的后勤保障，從而促成志愿活動的持續進行。值得一提的是，雖然有部分志愿者是以個體方式參與，而不是通過一個正式的、既有的社會組織來參與，但這種以個體方式參與志愿服務的志愿者大多也組成了臨時的志愿團體，呈現出“非組織”的組織化現象。

（三）靈活性

首先，行動迅速。志愿者在疫情防控過程中，彈性和靈活性較高，能迅速開展行動，提供多方面的危機治理支持。例如，在武漢“封城”的當天，武漢善緣義助志愿者服務隊便迅速組織醫療支援隊，為醫護人員提供便捷的出行服務;在武漢各大醫院向社會發出物資求助信息后，志愿者團隊就迅速開始籌集資源，實現直接、及時的資源對接。其次，響應需求準確。志愿服務通常貼近基層、貼近群眾，同時，志愿者與公眾的空間距離較小，與社會有更廣泛的接觸和聯系，在基層的抗疫志愿服務中能夠更準確地把握群眾對志愿服務的需求，能更有效地開展基于需求的具體服務。例如，在察覺到待產孕婦缺乏去醫院的交通工具后，志愿者便臨時組建“W大武漢緊急救援隊”，為新生命“擺渡”。最后，線上線下相結合。在病毒具有較強傳染性和外地志愿者組織無法進入武漢的現實條件下，志愿者組織靈活利用互聯網技術，開展遠程在線服務，依托社交媒體進行溝通和服務，實現志愿服務線上線下聯動。例如，“京鄂 I Will志愿者聯合行動”很早便通過遠程志愿服務，為此次新冠肺炎疫區的社區居民及當地的社會組織和志愿者提供專業的志愿支持服務。

三、志愿服務方式及功能

疫情防控志愿服務與平時的志愿服務相比較而言，具有緊急性與風險性并存的特點，這就給志愿者提供疫情防控志愿服務增加了難度。在這個過程中，志愿者隊伍采取了多樣化的疫情防控行動方式，根據志愿服務的內容，可以分為三類：資源動員、資源對接和項目實施。其中，資源動員是指對物資和資金的籌集、對志愿者的動員和招募等;資源對接，包括對物資、資金以及人員等的對接;項目實施，則是開展以社會需求為導向的公益項目。例如接送醫護人員，社區疫情防控宣傳及防疫執勤，提供心理咨詢及心理疏導，幫助受疫情影響的特殊人群，配送防疫物資及基本生活保障物資等各類服務。

新冠肺炎疫情期間，志愿者積極參與抗擊疫情行動，在彌補救援力量不足、舒解政府抗疫壓力、滿足社會需求等諸多方面發揮了重要作用。首先，面對嚴峻的疫情形勢，僅靠政府自身的單一力量根本無法有效應對，一方的力量也無法做到面面俱到。而具有公益性和志愿性特點的志愿者團隊在抗擊疫情過程中有效動員和整合了社會資源，凝聚了社會力量，進而在一定程度上彌補了救援力量的不足。其次，志愿者團隊根據社會需求開展大量應急志愿服務，為有效抗擊疫情補充了力量，填補了政府未能覆蓋到的服務缺口。例如，志愿者組織及時關注社區入戶者、快遞人員、環衛工人等高風險群體，為受疫情影響嚴重的老人、慢性病患者、孕婦、殘疾人等特殊群體提供幫助。他們有針對性地滿足了不同類型群體的需求，為身處疫區的人們解決了不少實際困難，保障了受疫情影響的群體的利益，有效地降低了疫情帶來的消極影響。最后，志愿者在疫情防控中反應靈活、行動高效，為疫情應對提供了有力支持，大大提高了防疫工作的效率。

四、志愿者參與抗疫服務面臨的挑戰

總體而言，志愿者隊伍在疫情防控中發揮了重要作用，做出了有目共睹的貢獻。但同時，從這次大規模的志愿者行動來看，也可以發現，突發公共衛生事件應急志愿服務實踐還面臨許多挑戰。

（一）應急志愿服務專業性不足

應急志愿服務通常涉及許多不同領域，其中一些服務需要專業能力支持，如心理輔導、醫療輔助、交通協理等。而公共衛生事件與其他類型的突發性事件相比要特殊和復雜得多，尤其是新冠肺炎疫情這種突發傳染性病毒疫情，對志愿者的專業能力提出了更高要求。一方面，需要志愿者對公共衛生知識，尤其是傳染病知識及其專業防控技能、相關政策規定等有基本的了解和掌握;另一方面，還需要各領域的專業志愿者、專業型志愿者組織的參與和相互配合。而過去的應急志愿服務大多集中在地震、洪澇、臺風等自然災害中，針對突發傳染病疫情的應急志愿服務行動相對較少，因此大多數志愿者都缺乏這方面的知識、技能及經驗。再加上我國目前還缺乏系統的志愿者技能培訓體系，具有相關知識和技能的專業志愿者還存在明顯缺口。由此，新冠肺炎疫情暴發后的一段時間里，很多志愿者團隊都把志愿服務的重點放在對防護物資、醫療設備、緊缺藥品的支持上，出現了志愿力量扎堆，而真正適應疫情防控和醫療救治的服務缺失，造成了志愿資源的浪費和志愿服務行動的低效。此外，還有來自志愿者組織內部專業能力的挑戰，尤其是對于突發事件后臨時成立的團隊來說，如何招募人員并進行管理，如何募集資金并有效使用，如何準確將需求轉換為具體行動等，針對這一系列問題的行動方式也會對志愿者服務效率產生直接影響[8] 。

（二）志愿服務的信息平臺和協調機制缺乏

突發公共衛生事件的相關信息通常是碎片化的，其來源多元、觀察視角分散且通常不完整。而要高效應對一場突發公共衛生事件，往往需要掌握較全面的信息，不僅需要專業、技術方面的知識信息，還要有政府各部門的管理信息，甚至還要了解突發事件下的大眾輿情和公眾反應等社會信息。這些信息數量龐大、復雜且混亂，任何參與危機治理的主體都不可能全面掌握所有信息，而僅能掌握其中的小部分信息。應急志愿服務有序、高效的開展，又在很大程度上依賴于突發公共衛生事件治理信息的快速獲取及其真實性和全面性的有力保障。在這樣的情況下，如果沒有平臺對信息進行整合、甄別和共享，志愿者隊伍就難以對整體局勢，包括突發事件發生的嚴重程度、其他社會力量的支援方向、特殊群體的迫切需求等有一個全面性的認知，而在片面性認知指導下開展的志愿服務效果無疑會大打折扣。

在此次應對新冠肺炎疫情的過程中，就缺乏一個具備統一性、綜合性的志愿服務信息平臺，全國層面統一的、能實現互聯互通的信息溝通平臺也尚未建成，這就給志愿者團隊開展應急志愿服務帶來了挑戰。沒有全面、有效的信息支持，志愿者團隊在進行需求分析時就難以快速評估和準確定位，資源供需兩方信息也會不對稱，實時情況就無法得到有效反饋，這就會造成對需求的響應和滿足重復，從而影響資源配置的有效性。此外，碎片化、分散化的信息混雜，而且核實困難，例如，很多求助信息的真實性是有待驗證的。同時，信息共享和交流機制的缺乏，使志愿者組織的行動難以與其他危機治理主體進行協同。

（三）多元治理主體協同不暢

新冠肺炎疫情是一次重大突發公共衛生事件，應對方式非常復雜，需要社會治理多元主體共同參與，形成功能互補、互聯互通的多層次協同治理網絡。但在實際抗擊疫情過程中，志愿者組織與政府部門及其他志愿者組織之間的協作都還有很大的提升空間。

在疫情發生之初，武漢市政府出于對所有資源進行合理調配的目的，對物資進行集中統籌安排。但是這個決定忽略了社會力量在疫情防控中所能發揮的能動性作用，沒有對其給予足夠的授權，從本質上來說是未將其真正納入地方應急救援體系之中。另外，還有些政府部門將志愿者組織的功能局限在籌集物資、搬運物資、社區宣傳等層面，在一定程度上抑制了志愿者隊伍優勢的發揮，影響了志愿服務資源的有效利用。從這一系列志愿者團隊與政府部門的互動來看，兩者在應急服務方面的合作經驗還較少，尚未形成相對穩定的合作方式。

抗擊新冠肺炎疫情需要不同領域的志愿者之間相互協作，而不少志愿者組織都是臨時組建的，與其他志愿者組織聯系較少，更多是呈現出一種“各自為戰”的局面。抗疫過程中，志愿者組織之間的協同度不高，出現了志愿力量扎堆、志愿服務資源重復和浪費的現象。此外，不同志愿者組織關注和服務的領域各不相同，所掌握的信息也有所差異，對防疫整體的需求認知并非完全一致。這種認知上的差異，也會給志愿者組織之間的協作帶來挑戰。比如有些組織認為是要將資源投放到醫院，但有些組織認為醫院已經投放了足夠的資源，而社區還沒有被重視起來，應該投入物資去滿足社區的需求。

五、志愿力量參與抗疫的路徑優化

針對志愿者參與疫情防控過程中面臨的挑戰，從日常的能力建設與災害發生時的突發應對兩個方面入手，嘗試提出可行的參與路徑優化，以提高我國志愿者隊伍參與危機治理的有序性和高效性。

（一）日常加強應急救援能力建設

1.加強志愿者隊伍的專業化建設

①建設專業型志愿者組織。專業型的志愿者組織往往比臨時組建的志愿者組織具有更豐富的技能和資源，在應急志愿服務中能夠產生更高的效率，發揮更積極的作用。因此要增強志愿力量參與危機應對的能力，就需要加強對專業型志愿者組織的建設。政府應大力支持各種提供應急志愿服務的志愿者組織成立，為其降低登記門檻、簡化注冊手續、建立孵化基地等;同時加大對專業志愿者組織的資金支持和技術指導，加強與志愿者組織的溝通與協作，推進志愿者組織承接公共衛生服務項目等，為志愿者組織生存發展創造有利條件。而志愿者組織自身則要加強內部治理，制訂嚴格的應急志愿者素質標準、規范自身的項目管理、建立規范的專業培訓機制等;還要著重加強對志愿者的專業培訓，定期或不定期地開展包括應急救援知識、專業技能和心理承受能力等各項專業知識和技能培訓;同時，注重開展應急演練，以增強志愿者應急救援的能力，提高自身防護水平，從而打造一支專業化的應急志愿者隊伍。

②加強對普通公民的專業培訓。此次疫情中，成千上萬的普通人自發加入抗疫志愿者行列，呈現出志愿服務社會化和全民化的傾向。在這種形勢下，在社會層面加強對普通公民的專業培訓顯得尤為必要。通過對普通大眾進行應急知識和技能的專業培訓，不僅能為危機應對儲備專業力量，還能提高全社會的綜合應急救援能力。此外，還要利用各種宣傳渠道，提高公民對應急志愿服務的認識，培育公民的應急志愿服務精神，推動更多的普通人成為志愿者，以早日促成志愿服務的全民普及。

2.建立多方協同的應急救援聯動機制

①建立統籌協調機構。為了達成危機應對多元主體之間的協同，需要建設統一的應急行動網絡，而這個統一行動網絡的關鍵節點是統籌協調機構，因此，可以探索在國家層面設立一個專門負責協調管理所有志愿力量的部門，并以這個部門為橋梁，實現志愿者團隊與政府部門以及志愿者團隊之間的溝通與協作，這個部門平時主要負責制定和完善應急預案、開展社會化應急專業培訓和應急演練、建立與志愿力量的合作關系等方面的工作[9]。此外，該部門還應通過建立和完善全國統一的應急救援志愿服務組織數據庫，對社會救援力量和資源進行全面梳理，以便在突發事件發生時，將其作為政府應急救援力量的補充進行統籌安排。

②建立多元主體的合作關系。首先，政府應樹立多元主體協同治理的理念，積極吸納、鼓勵和引導志愿者組織參與公共危機治理。其次，建立合作機制。政府與志愿者組織要通過制定合作治理的相關法律法規，明確雙方權責分配，為合作治理提供依據，并訂立共同遵守的公約或守則作為對彼此行為的管理和約束，以推動政府與志愿者組織建立長期的合作關系。同時，還要在應急志愿者管理、資金政策、技術支持等方面形成規范化管理體系，構建政府與志愿者組織、志愿者組織之間的法律合作與互助關系。

（二）災害發生時強化現場的統籌管理

1.統一信息的發布和共享。要實現救援行動的協同，首要條件就是行動多方所獲取的信息是同步的。因此可以利用大數據、云計算等現代化信息技術構建統一的突發公共事件信息平臺，以實現信息的共享和志愿服務資源的共用。具體來說，就是搭建一個統一、權威的信息發布和共享平臺，利用這個平臺及時、全面地搜集和匯總公共安全信息并展開監測分析工作，同時這個平臺還要能快速甄別信息的真實性和全面性，實現信息對外公布的一致性和可靠性。同時，它還要能呈現出社會各界應急行動的概貌，以及資源供需雙方的實時情況，進而實現危機應對的多元主體間高效率的協同合作。

2.統一指揮，實現現場救援的聯動。在發生重大突發公共事件時，統籌協調機構要承擔指揮和協調各方力量開展應急救援工作的任務，并通過有效的救援任務分配和管理確立起社會統一的應急行動綱領，從而實現全社會應急行動的協同和高效。尤其是要對志愿者參與應急救援活動進行協調和調度，對各類應急志愿者、應急志愿服務組織在分工協作、資源配置等方面進行統一調配，避免組織松散、“各自為戰”，進而提高應急救援效率，實現政府力量與社會力量的良性互動和優勢互補。

六、結束語

在新冠肺炎疫情防控中，志愿者積極參與，主動提供應急志愿服務，在彌補救援力量不足、舒解政府抗疫壓力、滿足社會需求等方面發揮了重要作用。此次抗疫行動也是我國志愿者隊伍首次廣泛參與突發公共衛生事件應對?？傮w而言，參與抗疫救援的志愿者人數眾多，服務對象覆蓋面廣，服務形式多樣，組織化程度相對較高，靈活性強，充分發揮了社會力量參與的作用。但在參與過程中，志愿者團隊也在不斷地面對和回應挑戰。要有效應對突發公共衛生事件，今后還需要繼續對志愿力量加以引導和支持。著重加強志愿者隊伍的專業化建設，加強社會化專業培訓，提高全社會的綜合應急能力，打造“專常兼備”“平戰結合”的應急志愿者隊伍，使其達到“召之即來、來之能戰、戰之能勝”的專業水平。同時，還要通過建立統籌協調機構和統一的信息平臺來建設統一的應急行動網絡，以實現應急志愿行動的協同高效。此外，還要構建多元主體協同治理機制，加強政府與社會之間的互動協作，構建良好的合作關系，共同構建突發公共事件的多元主體協同治理體系。

參考文獻

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[3]國務院辦公廳關于印發國家突發事件應急體系建設“十三五”規劃的通知（國辦發﹝2017﹞2號）政府信息公開專欄[EB/OL].（2017-07-19）.http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-07/19/content_5211752.htm.

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[Abstract]More and more volunteers engage in the emergency management of public health emergencies and play a role， which has become an important force in crisis response. This paper analyzed the participation of volunteers in prevention and control of the COVID-19 based on data collection， discussed the role of volunteers and the challenges involved in the process. Taking this as the breakthrough point， the paper put forward suggestions for optimizing the volunteer service in the emergency management of public emergencies in China， so as to better support the response to the future crisis.

[Key words]volunteer; emergency management; the COVID-19