城市規劃決策中公眾參與的分類分層研究

翁 士 洪

(華東師范大學 經濟與管理學部，上海 200062)

2016年2月中共中央、國務院發布的《中共中央 國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》(以下簡稱《意見》)和2015年12月中央城市工作會議都明確要求把公眾參與確定為城市規劃重大行政決策的法定程序，由此可見公眾參與的重要性必須得到實踐層面和法律層面的雙重保障，甚至應當強化公眾參與，以有效推動城市治理轉型。隨后，上海、北京、深圳和廣州等特大城市相繼發布《上海市城市總體規劃(2016～2040年)》《北京城市總體規劃(2016～2035年)》《深圳市城市總體規劃(2016～2035年)》《廣州市城市總體規劃(2017～2035年)》，其中上海城市總體規劃最先獲得國務院批準，國務院批復后更名為《上海市城市總體規劃(2017～2035年)》。然而現行法律制度在有關公眾如何參與、有何途徑和怎樣保障等方面的可有效操作執行的規定并不多見，在參與程序、參與主體、參與方式和參與效果等方面都有待提升。那么，如何界定不同城市規劃中的公眾參與事項與功能、建立什么樣的方式和機制以及怎樣保證公眾參與程序有針對性和有實效等都是必須要回答的重要理論與現實問題。

一、理論基礎：公眾參與和城市規劃決策

(一)城市規劃決策中公眾參與的研究演進

城市規劃決策中公眾參與是城市規劃、城市科學和公共管理等多個學科的重要交叉議題。在學術發展史上，自從保羅·達維多夫(Paul Davidoff)于1965年提出“倡導式規劃”[1]以來，西方興起以公眾參與為核心的城市規劃理念。“合作式規劃”理論強調參與者表達各自利益并達成一致行動[2]，目前在美國城市規劃決策中發揮重要作用[3-4]。國內相關研究雖起步較晚，但也積累了不少成果，截至2016年10月16日，在中國知網上以“城市規劃”和“參與”為關鍵詞，共檢索到核心期刊文獻313篇。國內外相關研究主要集中在以下三個方面：

1.公眾參與和城市規劃決策間關系研究

一些學者認為公眾參與對于城市規劃決策來說具有非常重要的作用[5-7]，如朱介鳴主張公眾參與是城市規劃實現“包容性發展”的重要方式[8]，克拉克等則發現公眾參與的文化轉向正在演變為城市發展新動力來源[9]，還有研究表明在各種規劃決策中都有必要引入充分有效的公眾參與[10]。安斯汀(Sherry R.Arnstein)1969年提出的“公眾參與的階梯”[11]理論被視為城市規劃中公眾參與模式指標性文獻。筆者前期相關研究發現，網民參與對于城市規劃與政府決策影響很大[12-13]。

2.新媒體技術下城市規劃中公眾參與研究

新媒體時代城市規劃決策中公民參與技術革新發展快速，不但大數據、GIS等新技術應用[14]需要引入智慧城市規劃[15]，而且更需要重視公眾參與，否則會帶來社會沖突[16]。

3.國內外城市規劃決策中公眾參與的模式與經驗研究

研究發現，西方城市規劃已逐步從“為公眾規劃”轉變到“與公眾一起規劃”[17]，比如：美國在城市規劃體系劃分的十個階段中公眾參與分別扮演了不同角色[18-19]，英國的城市規劃尤其是倫敦城市規劃更加強調公眾參與城市規劃決策[20-21]，另外不少研究是介紹德國[22-23]、加拿大[24]和日本[25]等國經驗。

也有學者對我國各地推行的改革實踐提出諸多對策建議,其中對杭州[26]、南京[27]和深圳[28]等地推進城市規劃中公眾參與的實踐進行了探索分析。

通過對現有文獻梳理可以看出，以往研究還存在以下不足：一是側重于對西方理論與實踐進行學習借鑒，本土化研究不夠，尤其缺少實證研究；二是從宏觀層面研究城市規劃決策中公眾參與的理念、目標，缺乏中觀和微觀層面具體細化的技術路線與制度設計研究；三是很少考慮城市發展的階段性和地域性特征，對策研究多數具體目標不夠明確并且可操作性不夠強；四是個案介紹較多，缺少定量和比較研究，對實踐中的做法停留在靜態研究中，深度不夠。

(二)城市規劃決策中公眾參與的制度基礎

1.公眾參與和城市規劃決策間的關系

城市規劃決策為何需要公眾參與？近年來，桑內特(Richard Sennett)等對1933年由法國知名建筑師勒·柯布西耶提出的關于城市規劃的文件《雅典憲章》所主張理性的城市規劃建設理念進行了全面反思[29]。2016年10月17～23日，在厄瓜多爾城市基多舉行的第三屆聯合國人居大會上，桑內特等提出了一份全新的城市發展綱領——《基多宣言》，該宣言指出有三股主要力量在塑造著今天的城市發展：氣候變化、大數據和非正規性(即城市棲居者工作和生活的臨時、偶然空間)，城市規劃者需要設計具有更強的靈活性和更多公眾參與的城市來應對這三股力量[30]。由此可見，公眾參與已經成為全球各大城市的基本理念。

雖然很多學者都認識到公眾參與會對城市規劃決策及其實施有重要影響，但是很少有實證研究去進行證明。針對公眾參與是如何或是否會影響城市規劃決策和實施的情況，就需要進行分類分層分析。

2.城市規劃理念與制度框架

包容性發展已經成為很多城市規劃決策者首要考慮的基本價值觀，那么隨之而來的是專業城市規劃和百姓利益訴求之間要如何有效對接的問題。當前，城市規劃的國際準則中就涉及公眾參與，所以，我們可以按照“包容性發展-規劃編制-專家論證-公眾參與-風險評估-政府決策-規劃實施-社會監督”的決策理論邏輯主線，提煉出公眾參與的城市規劃制度框架。

二、城市規劃決策中公眾參與分類分層的標準和依據

(一)城市規劃決策的分類分層

筆者以《中華人民共和國城鄉規劃法》(以下簡稱《城鄉規劃法》)和《意見》等為基礎，研究中央城市規劃決策中公眾參與改革的具體要求，通過梳理這些規劃法制方面的要求，闡述不同規劃之間的法律關系，進而可以描述不同層級規劃中對于公眾參與空間的設置。

《城鄉規劃法》規定城市規劃、鎮規劃分為總體規劃和詳細規劃。根據此法，許多特大城市制定相應法規條例，比如2011年1月1日起施行的《上海市城鄉規劃條例》規定了城市總體規劃、分區規劃、區縣總體規劃、單元規劃、新城新市鎮總體規劃、控制性詳細規劃、村莊規劃和修建性詳細規劃等不同層次的規劃編制實施機關和要求。

目前我國各大城市并無詳細、具體城市規劃層次分類，多數文獻和政府文件是以《城鄉規劃法》中的總體規劃與詳細規劃的兩層結構為框架。另外，由于目前全國重視區域協同發展與創新體系，所以必須將區域規劃納入進來。筆者根據規劃層次(區域、市、區、縣)、側重點(中心城區、城郊)、是否特定區域(特定區域、非特定區域)和專業性(一般性規劃、專業性規劃)四個維度區分規劃類型。圖1為我國城市規劃決策的分類分層，由圖1可見，最高的規劃層次是區域規劃，主要指一定區域內與國土開發整治有關的建設布局總體規劃，比如長江三角洲地區區域規劃。第二層次是總體規劃，是指對一定時期內城市性質、發展目標、發展規模、土地利用、空間布局以及各項建設的綜合部署和實施措施。總體規劃是城市規劃編制工作的第一階段，含中心城區分區規劃和郊區區域區縣總體規劃。第三層次是單元規劃，單元規劃是總體規劃與詳細規劃銜接的中間層次，特定區域單元規劃原本為總體規劃的一種，但因其層次較低，實與單元規劃層次相當，故劃入同一層次。第四層次是詳細規劃，該層次是最低的規劃層次，通常分為控制性詳細規劃和修建性詳細規劃兩種，其中修建性詳細規劃是最微觀的規劃層次。

圖1 我國城市規劃決策的分類分層

(二)依據和標準——公眾參與的成熟度測量

公眾參與所指的公眾一般為參與主體，參與主體(參與者)是指在城市規劃決策過程中參與規劃的主體。《城鄉規劃法》等法律規范中通常將參與主體限定為公眾、專家和利害關系人等，不過現有法律規范并未對公眾的范圍和數量作出進一步的規定。比如《城鄉規劃法》第26條的規定中將公眾和專家區分開來，但是，這個概念在法律上的含義不是單一的[30]，因為這里的專家和公眾都是外在于政府的，都是公眾的范疇。

有研究表明，當前我國雖然已經有《城鄉規劃法》和《中華人民共和國環境影響評價法》(以下簡稱《環境影響評價法》)等相關法律為此提供了制度保障，不過總體上根據參與程序相對原則，其可操作性還有待提高，同時這些參與程序反映出我國目前公眾參與的程度還不高，還是屬于象征性參與的層次，參與度有待提升[31]29。象征性參與是“公眾參與的階梯”中的中間層次，在此層面上，公眾雖然能夠參與到城市規劃的決策過程中，但仍是消極和被動的[11]，作用不是很大也不直接，其主要方式就是提供信息、征詢意見，偶爾政府會與公眾之間有互動，對公眾提出的某些要求作局部性的讓步，但是這種概念是定性而非定量的。按照此階梯可以看出，當前我國公眾參與成熟度并不高，屬于中等水平，仍然存在較多需要提升和改進的問題，尤其離最高層次的實質性參與也有較大發展空間。

三、國際比較：國外公眾參與城市規劃的主要做法和成效

1970年列斐伏爾在《城市革命》一書中最早提出了“全球城市”的概念：這是一個權力中心和決策中心，但它并不一定就是一個國家的首都，其是全球化時代資本主義生產方式在全球范圍內擴張的產物[32]17。絲奇雅·沙森的定義也很經典：全球城市是金融服務的主要生產場所，也是一系列相關高端生產性服務業——如法律、咨詢、會計、信息服務和廣告等行業——的大本營[33]15。有關全球城市競爭力的報告(或名單)，盡管不同的報告中排名略有差異，但基本上排在前幾位的都是紐約、倫敦和東京。考慮到地理位置分布以及城市規劃決策中公眾參與的實踐水平，筆者選取了紐約這個常年排名首位的全球城市進行比較研究。

美國較早在城市規劃決策中引入公眾參與，具有豐富經驗，以美國最大的全球城市紐約為例，紐約城市規劃相關信息會通過紐約市開放政府數據平臺(data.cityofnewyork.us)公布，用戶可以通過“數據集一覽(dataset snapshots)”進行查看，還可以根據不同的數據需求進入相關主題進行數據集的搜索，也可以進行綜合檢索，不斷縮小檢索范圍，使得檢索結果更為精確。在紐約市開放政府數據平臺上，用戶無需注冊即可瀏覽、下載和使用相關資源和數據，還有形式豐富的互動分享功能[34]。紐約在規劃的各階段都會引入公眾參與，參與的方式包括問題研究會、情報通報會、鄰里會議、公眾聽證會、公眾通報安排、特別小組、公眾雇員、公眾培訓、巡防中心和熱線電話等。最近，美國學者研究表明，當前在公共規劃項目中要實現參與式設計就需要大量復雜的數據，但是在一個以參與式設計形式進行城市規劃的案例中,規劃者難以采用有效參與式方法來設計,因為他們忽視了在參與過程中收集公眾的隱性需求(tacitknowledge)。所以，結合常規大樣本的、均質化的公眾參與式設計與發現并且滿足少數人群容易被隱蔽掉需求的傾聽式機制，可能會增加以收集大數據和均質化城市規劃的有效性。紐約等許多美國大城市在城市規劃和公眾參與方面已經開始從參與式設計到傾聽式機制的轉變[35]。紐約城市規劃公眾參與效果明顯，增強了居民的認同感、增進了溝通理解、提高了科學性和合理性并且能夠共享規劃成果。

四、實證分析：城市規劃決策中公眾參與現存問題和瓶頸

筆者與課題組成員在2017年1～3月通過召開專家座談會，全面聽取了上海市規劃和國土資源管理局政策法規處、總體規劃管理處、詳細規劃管理處和公眾參與處等職能部門意見，同時還在上海展開訪談、問卷調研和收集資料，對《上海市城市總體規劃(2016～2040)》(草案)公示以來上海推進公眾參與城市規劃決策的主要做法進行了深入分析。在上海城市規劃決策中的公眾參與成熟度測量方面，主要包括以下內容。

一是在城市規劃決策執行的政府職能部門方面。根據在上海市規劃和國土資源管理局總體規劃管理處、公眾參與處等職能部門開展的訪談，相關職能部門認為，在《上海市城市總體規劃(2016～2040)》(草案)公示期間，上海在推進公眾參與城市規劃決策方面采取了很多新嘗試與好做法，包括通過專門網站和微信公眾號等進行全過程的公告、在規劃展示館進行了一個月的公示并將原本收費的展示館特別免費開放以及給全市16個區各送一套展板并發放5000套規劃讀本資料給全市所有居民委員會。對于公示期間公眾的意見，每周會有一次收集與分析并且有日常輿情分析，較以前每月1次加強了頻次，公示期間公眾通過各種途徑反饋的意見有1800多條。目前存在的問題是：在總體規劃決策過程中公眾參與的層面很高并且專業性很強、公眾參與較難深入、公眾如何獲得參與資料以及非主流媒體對于草案的解讀不準確等。通過對公示期間公眾反饋的1800多條意見進行分析可以發現，反饋的時間集中在第1～2周，后面2個星期基本沒有什么新話題并且意見也減少了。在總體規劃層面上很少有群體性反對意見，市民的意見很分散，主要關注人口控制、交通和公共設施等問題。

在詳細規劃層面因為涉及市民自己的切身利益而且是身邊之事，公眾參與度則高也更易參與。詳細規劃容易組織形成群體和形成反對意見等，這說明在詳細規劃方面上海的公眾參與熱情高、能力一般并且成熟度尚可，此外，在總體規劃、單元規劃與詳細規劃三類不同的規劃層次上渠道相似，沒有特定的銜接機制等。

二是在城市規劃決策的對象及公眾方面。問卷調查結果顯示，上海目前公眾參與成熟度屬于正在培育、有待完善的M2期，即公眾參與意愿較強但參與能力較弱。

以上海市中心城區的H社區為例，此次問卷調查針對的是H社區內不同年齡階段、不同社會階層和不同居住年份的居民。H社區作為一個有十余年歷史的小區，現居住的居民人數并不多，人口結構和小區綠地規劃等都較為典型并且有代表性。據統計，H社區居住用戶為150戶，以戶為單位進行全樣本的問卷調查，實際共發放調查問卷120份，發放問卷覆蓋率達到80%。回收有效調查問卷數93份，有效回收率77.5%，其中男性占27.96%，女性占72.04%；學生占10.75%，準備就業的人占4.30%，已就業的人占31.18%，家庭主婦/夫占7.53%，已退休的人占46.24%；群眾占43.01%，共青團員占16.13%，中共黨員占34.41%，其他占6.45%；居住時間1年以內的人占6.45%，2年以內的人占9.68%，10年以內的人占30.11%，10年以上的人占53.76%。調查結果顯示，社區內居民以已退休的老人且女性居多，其次是已就業的上班族，再次是正在讀書的學生，這與小區內的實際情況相對應，因此，問卷的調查人員組成具有一定的參考價值。H社區居戶多為本人居住或二手出租，大多數居戶的居住時間均為10年以上，這為調查H社區綠地規劃10年間的變遷歷史打下了基礎，知情者或經歷者居多。

從公眾參與意愿基本情況來看，沒有人認為完全沒有必要參與城市社區綠地規劃，對城市社區綠地規劃沒有興趣的人占7.53%，會關心城市社區綠地規劃但不會參與的人占29.03%，有興趣適當參與城市社區綠地規劃的人占47.31%，會主動參與城市社區綠地規劃的人占16.13%。從對未來綠地規劃公眾參與意愿差異性分析來看，不同性別、政治面貌的人公眾參與意愿差別不大，無統計學差異。在決策者公開城市社區綠地規劃公眾參與的前提下，H社區居民不分性別或政治面貌都愿意參與其中。有參與意愿但卻沒有參與渠道導致在社區內的實際案例中前期缺少公眾參與，而后期卻只集中在少部分的居民中。

通過對城市規劃相關法律法規的內容分析、政府職能部門的深入訪談和典型社區的問卷調查等三方面的實證考察，當前我國特大城市規劃決策中公眾參與實踐主要存在以下五個方面的問題和瓶頸。

(一)公眾參與程序“合法律性”但“正當性”不足

通過某控制性詳細規劃過程進行的實地調研，筆者發現盡管H社區所在城市早在2005年就逐步將公眾參與程序引入到城市規劃決策過程中，但是具有較大的偶然性并未成為一種制度，在2008年《城鄉規劃法》實施后，才初步形成以此法為基礎的公眾參與規則。從總體上來看，其公眾參與的運行是建立在政府行為的“合法性”(legality)基礎之上的，而并非主要尋求政府行為在公眾中廣泛認同或接受的“正當性”或“合法律性”(legitimacy)。在哈貝馬斯的經典定義中，正當性在某種意義上是通過合法性得以實現的，即便如此，目前實施的這些公眾參與規則也難以完全滿足現有法律規范要求。比如說，《城鄉規劃法》要求城市規劃草案公告時間“不少于30天”，H社區所在城市總體規劃都將公告時間限定于30天[36-37]。顯然，這樣是為了滿足法律的最低要求，以防止在可能出現的訴訟中承擔敗訴的風險。此外，在《城鄉規劃法》中有關控制性詳細規劃修改過程的條款有一個重要疏漏，要求在決定“規劃是否修改”之前應當征求“規劃地段內利害關系人的意見”，但實踐中規定聽取“利害關系人的意見”則是在規劃修改方案制定以后，這樣的公眾參與程序設計并不符合法律規范的要求。

(二)公眾參與方式“有要求”但“無規定”

在參與方式上，根據《城鄉規劃法》等相關規定，城市規劃中公眾參與的方式包括公告和意見征詢兩大類，而在目前總體規劃和各類詳細規劃決策過程中，主要采用的是公告、專家論證會和座談會，其他方式還有發放問卷、接聽電話、來信來訪和電子郵件等。不過，在公告類方式方面，《城鄉規劃法》沒有明確規定公告的方式也沒有規定要將公告郵寄給特定告知對象；在意見征詢類方式方面，《城鄉規劃法》沒有明確限定聽證會等形式，不論是正式聽證會還是非正式聽證會，采用最多的是專家論證會，但即便在專家論證會上也缺少相互質證的環節，對此現象，規劃部門的解釋是操作比較復雜的、公開的聽證會方式可能會引發更多的爭議和分歧，而且在法規上也不是必須的，所以也就沒有采用這種方式。

(三)公眾參與方式“似合理”但“實殘缺”

在《城鄉規劃法》等法律規范中，對公眾參與方式只有簡明的要求，缺少公眾參與的過程、條件和工具等諸多細節，難以實踐操作。我國目前的公眾參與方式與美國相關方式進行比較：首先，在公告類方式方面，美國在規劃程序中對于公告的發布有嚴格的程序規定，一般的法律要求將提議中的規劃以及聽證會的信息在那些發行范圍超過規劃區域的報紙上公布[38]。另外，在美國公告的時間如果不符合法律的規定，會導致規劃本身違法。其次，在規劃編制階段，美國公眾可以通過公眾投票、技術援助、參與設計、公眾討論會和游戲與模擬等諸多方式進行公眾參與，政府或企業要向公眾提供技術援助以幫助其學習使用設計工具、選擇方案甚至否定政府制定的城市規劃公共政策。最后，在意見征詢類方式方面，美國通常采用聽證會的方式征求公眾意見，主要形式有非正式的公共聽證與正式聽證兩種，聽證會的參與者之間有對抗和辯論的過程，不只是主持人聽取各方意見，而且在美國城市規劃決策中公共聽證會為所有人提供表達意見的機會，不對參加者的數量進行限制，只要履行事先登記的程序就可參與聽證會[31]33。

(四)公眾參與主體“有限定”但“不全面”

在《城鄉規劃法》等法律規范中對公眾參與主體有明確的限定，即為公眾、專家和利害關系人等，但是對公眾的數量和范圍并未作出進一步的規定。《城鄉規劃法》第26條規定城鄉規劃報送審批前，組織編制機關應當依法將城鄉規劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見，組織編制機關應當充分考慮專家和公眾的意見。此規定雖將公眾與專家區分開來，但其實公眾和專家難以完全區分開來，兩者之間也有交叉，而且專家本身也是公眾的一部分，所以為了區分清晰，學界通常主張公眾包括專家和大眾，專家是指尚未進入政府部門的“對某一學問有專門研究”或“擅長某項技術的人”，大眾是指不行使國家職權或公權力且不以專家身份出現的主體，也就是人們日常所說的普通市民。此外，若依據《城鄉規劃法》則較難確定利害關系人，對于如何確定哪些人是利害關系人則并無明確規定與說明，導致在實施與執行過程中難以把握與界定。其實，利害關系人參與的目的不僅是“基于財產性權利的表述”[39]，也可能是增加城市的公共性、促進城市更加美好發展，包括心理、經濟、文化與認同等方面，所以在開發計劃區域之外，對其可能造成影響的環保組織、企業及其他利益團體等也應納入公眾參與的利害關系人。

(五)公眾參與效果“有進步”但“不明顯”

雖然當前我國已經有諸多法律法規為公眾參與提供了制度保障，比如《城鄉規劃法》第27條規定：省域城鎮體系規劃、城市總體規劃、鎮總體規劃批準前，審批機關應當組織專家和有關部門進行審查。但是這些還是屬于象征性參與的層次，參與度有待提升[31]29，也就是說總體上還處于“公眾參與的階梯”的中間層次，其有待提升至實質性參與層次。

目前我國各特大城市都在實現城市精確、精細和精準管理，城市管理將更加實效化，要建立面向基層基礎、面向管理對象和面向難題頑癥的管理系統，再造優化城市管理流程，做到敏捷高效，這些說明我國特大城市具備未來城市規劃決策中普遍引入公眾參與的廣泛認同，這是很好的現實基礎。

針對這些問題，運用移動網絡、社交媒體等信息技術手段，助推政府優化城市規劃決策方式，為新常態下轉型發展作貢獻，這便是筆者重點要破解的難題與研究方向。

五、分類分層的城市規劃決策中公眾參與制度設計

城市長期規劃需要良好的有關城市規劃決策公眾參與的制度設計，這是因為有效公眾參與很好地體現了包容性發展理念，在利益的平衡和協商過程中，可吸引各方利益主體[40]參與到城市規劃的編制和決策中，以提升科學化的規劃水平，為此需要借鑒網絡化治理理念[41]，協調好大都市治理中的沖突、競爭與合作[42]，以保障公共決策中公民參與[43]的有效運行。另外，我們在借鑒西方國家城市規劃中公眾參與成熟經驗時也需要注意兩者在選舉的重要性、決策實施、參與的相關性以及公眾參與成熟度等方面的區別[44]，我們需要提出適合本國實際的城市規劃政策框架制度設計。

筆者主張城市規劃決策的內容分層，從不同層次上將總體規劃、控制性詳細規劃及其他各類專項規劃進行準確定位。將城市規劃中公眾對規劃的直接參與以法規形式固定下來，搭建起多元利益主體共同參與城市規劃決策的公眾參與平臺。

(一)公眾參與程序實現更為充分的“正當性”

嚴格執行現行法律法規中規定的程序、信息透明公開。《意見》規定：認真落實城市總體規劃由本級政府編制、社會公眾參與、同級人大常委會審議、上級政府審批的有關規定；控制性詳細規劃的編制、實施以及對違規建設的處理結果都要向社會公開；全面推行城市規劃委員會制度；健全國家城鄉規劃督察員制度，實現規劃督察全覆蓋；完善社會參與機制，充分發揮專家和公眾的力量，加強規劃實施的社會監督。各省市《城鄉規劃條例》更需要認真執行，尤其市和區、縣規劃行政管理部門應當建立統一的信息公開平臺，除依法不得公開的內容外，城鄉規劃方面的政府信息應當公開，以便可以將現有法律法規落到實處。

要保障城市規劃決策中公共參與的運行機制，這不僅基于“法律規范的要求”而且基于公眾中廣泛認同或接受的“正當性”建立起來的。比如，按照《城鄉規劃法》中關于城市規劃報告公告時間“不少于30天”要求，各類規劃尤其總體規劃可將公告期限規定得更長，比如“35天”，這樣便于更加廣泛的公眾參與。此外，在控制性詳細規劃修改過程中，要嚴格遵守《城鄉規劃法》的要求，應當在決定“規劃是否修改”之前，征求“規劃地段內利害關系人的意見”并在規劃修改方案制定以后也要聽取其意見，這樣在政府申請前土地使用人和土地周邊的人等利害關系人可獲得更多的相關信息，實現更為實質性的參與。

(二)公眾參與方式更加具體明確可行

在參與方式上要根據不同的參與事項、參與主體等來選擇合適的公眾參與方式。首先要引入并充分保障公眾咨詢委員會的制度與權利，其次在公告類方式方面，《城鄉規劃法》要明確規定公告的方式并規定要將公告郵寄給特定告知對象。在意見征詢類方式方面，《城鄉規劃法》要明確限定聽證會等形式，明確規定需要采用聽證會的方式征求公眾意見，包括咨詢型的公共聽證和審判型的正式聽證，聽證會的參與者之間有對抗和辯論的過程，不只是主持人聽取各方意見，專家論證會上要有相互質證的環節。再次，在城市規劃決策中公共聽證會盡量為所有人提供表達意見的機會，原則上不對參加者的數量進行限制，如果確實受到人員和場地等條件限制，可以分批次進行，適當限定利害關系人，規定只要履行事先登記的程序就可參與聽證會。最后在規劃編制階段，公眾可以通過技術援助、參與設計、公眾討論會以及游戲與模擬等諸多方式進行公眾參與，政府或企業要向公眾提供技術援助以幫助其學習使用設計工具、選擇方案甚至否定政府制定的城市規劃公共政策。

(三)公眾參與主體全面利益保障

修正各省市《城鄉規劃條例》中有關公眾參與方式的條款，如修改為：城鄉規劃的制定、實施和修改應當充分征求專家、大眾和利害關系人等公眾的意見。利害關系人參與的目的不僅是維護自身財產的經濟價值也可能是增加城市的公共性，促進城市更加美好的發展，包括心理、經濟、文化與認同等方面，所以在開發計劃區域之外也擔心開發計劃對其造成影響的環保組織、企業及其他利益團體等也應納入公眾參與的利害關系人。利害關系人應該包括：規劃地塊內的居民、社會組織和規劃區域相鄰地塊的居民、人大代表、政協代表、民意代表以及實施規劃的開發商和規劃區域的管理企業等。此外，對于特殊的公眾參與方式(比如聽證會等)，考慮到人員和場地限制可以適當限定利害關系人的范圍。

(四)公眾參與效果與效力保障

《城鄉規劃法》《環境影響評價法》沒有對公眾參與的回應程序作出詳細規定，僅有相對原則的規定，可以參照《中華人民共和國行政許可法》在報送審批材料時應當將公眾意見的收集和采納情況報送審批機關，要對公告期間公眾提出的意見進行實質回應并公布回應內容。要讓公眾能夠參與到城市規劃的過程中，不僅聽取公眾的意見，還要讓公眾的意見能夠對規劃決策產生直接作用，政府要與公眾之間有互動，對公眾提出的要求作出積極回應。各省市《城鄉規劃條例》中規劃行政管理部門應當建立規劃管理信息系統，實現與有關行政管理部門之間的信息共享，提高城鄉規劃管理工作的效能。

如此，在城市規劃的各個層次上都可以有效引入相應的公眾參與方式，總體規劃能夠得到動態監測、定期評估和及時維護，專項規劃和詳細規劃可以有序進行，城市規劃全過程都能實現有序、有效的公眾參與。