淺談大中型水利水電工程移民安置驗收

沈昂兒，祁 昕

(中國電建集團華東勘測設計研究院有限公司，浙江 杭州 311122)

0 引 言

工程移民是大中型水利水電工程建設的重要組成部分，將移民安置好不僅是水利水電工程順利建設的前提和基礎，更是其建成后能否順利運行的關鍵和保障，直接關系到移民群眾的長遠發展和當地社會的和諧穩定。國務院《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(以下簡稱《移民條例》)指出，移民安置驗收是大中型水利水電工程驗收的前置條件，只有移民安置階段性驗收或竣工驗收合格，才能進行工程階段性驗收和竣工驗收。移民安置驗收是移民安置工作的最后一道關卡、最后一道防線，充當著移民合法權益“守夜人”的角色。為了加強對大中型水利水電工程移民安置驗收的管理，水利部2012年出臺了水移〔2012〕77號《大中型水利水電工程移民安置驗收管理暫行辦法》(以下簡稱《驗收辦法》)，對移民安置驗收的內容、組織和程序等做出規定，明確了驗收主體，規范了驗收行為。隨后，NB/T 35013—2013《水電工程建設征地移民安置驗收規程》、SL 682—2014《水利水電工程移民安置驗收規程》等水利水電行業移民安置驗收規程也相繼出臺，這標志著我國水利水電工程移民安置管理制度建設邁出了新的步伐。

1 移民安置驗收工作現狀

1.1 移民安置驗收制度已經基本確立

2006年以前，由于沒有全國統一的移民安置驗收管理規定，不同地區、不同工程移民安置驗收的內容、程序等差別很大，普遍存在驗收主體不清、驗收工作深度不夠等問題，有些工程從始至終就沒有進行移民安置驗收，個別工程甚至還出現“水趕人”的情況。2006年《移民條例》實施后，規定“移民安置未經驗收或驗收不合格的，不得對大中型水利水電工程進行階段性驗收和竣工驗收”，規范的移民安置驗收制度初步建立，各地逐步開始重視移民安置驗收。但是，由于《移民條例》缺少對驗收程序、組織和方法等內容的具體規定，個別地方在追求工程進度和效益時，仍有忽視移民安置驗收的情況，影響了庫區經濟可持續發展和社會和諧穩定。2012年，水利部出臺了《驗收辦法》，明確了移民安置驗收的分類、依據和內容，詳細規定了移民安置驗收的組織、條件和程序，強化了移民安置驗收責任，規范了移民安置驗收行為，加強了移民安置驗收管理，對維護移民合法權益，提高移民安置質量，促進工程建設順利進行，維護社會和諧穩定具有十分重要的意義，標志著我國大中型水利水電工程移民安置驗收制度已基本確立。

1.2 移民安置驗收政策依據充分

目前，我國大中型水利水電工程移民安置驗收工作的政策依據已經相當充分。在國家層面，國務院《移民條例》是移民安置驗收的制度基礎，在頂層制度設計上明確了移民安置驗收的作用和地位，對移民安置驗收工作起到了宏觀指導的作用。水利部《驗收辦法》對移民安置驗收內容、組織和程序等做出的詳細規定，明確了驗收責任主體，規范了驗收行為，為地方法規政策和行業規程規范的制訂指明了道路。在地方層面，四川、云南、貴州、湖南等省份，結合移民安置驗收實踐，已經分別出臺了省級的移民安置驗收工作管理辦法，指導和規范當地的移民安置驗收。從行業管理角度，水利水電行業的移民安置驗收規程則對驗收組織、條件和程序，驗收內容和方法等做了進一步細化。由此可見，移民安置驗收的政策依據充分，較好地規范了移民安置驗收工作，有利于保障移民安置的順利實施和移民群眾的合法權益。

1.3 移民安置驗收按規定開展

按照現行規定，移民安置驗收可分為移民安置階段性驗收和移民安置竣工驗收，每個階段都自下而上，按照自驗、初驗、終驗的順序進行，自驗由移民區和移民安置區縣級人民政府組織，初驗由與項目法人簽訂移民安置協議的地方人民政府會同項目法人組織，終驗由驗收主持單位組織。自驗、初驗、終驗均成立移民安置驗收委員會，負責具體驗收工作。目前，在移民安置驗收相關政策的指導下，我國大中型水利水電工程移民安置驗收正有條不紊地進行，確保了工程階段性驗收和竣工驗收的順利進行，保障了移民群眾的合法權益。

2 存在問題

雖然我國大中型水利水電工程移民安置驗收制度已經建立，但此項工作還處于起步階段，還存在一些不容忽視的問題，亟須加以重視和解決。

2.1 移民安置驗收缺少科學合理的評價標準

根據現行移民安置驗收相關規定，移民安置驗收內容包括農村移民安置、城(集)鎮遷建、工礦企業遷建或處理、專項設施遷建或復建、防護工程建設、庫底清理、移民資金使用管理、移民檔案管理和移民后期扶持政策落實等方面。移民安置驗收評定分為“合格”和“不合格”兩個等級，只有各個方面均達到合格標準，驗收評定才為合格。但是，各項驗收內容卻沒有具體的、定量的評價標準，實際操作中只能進行定性的評價，而定性評價的彈性相對較大，對一些有爭議的問題，無法像工程驗收那樣有明確的驗收意見，最終雖然取得“合格”的驗收評定，但是驗收結果可能與實際情況有所偏差，其后果就是在移民安置工作上存在遺留問題。

2.2 地方政府對移民安置驗收把關不嚴

移民安置驗收是大中型水利水電工程驗收的前置條件，只有移民安置驗收合格才能進行工程驗收。由于大中型水利水電工程投資規模大、工程效益突出、地方政績明顯，地方政府和項目業主都有加快推進工程建設的需求，按上述規定，其必須盡快開展并通過移民安置驗收。但是，移民安置比工程建設復雜得多，其進度往往很難控制，其結果也未必能使移民都滿意。在移民安置過程中，部分地方政府仍有“重工程輕移民”的錯誤思想，為了片面追求工程建設進度，對移民安置驗收把關不嚴，有的工程在驗收條件不滿足的情況下就開展了移民安置驗收，如蓄水階段移民安置房還沒有建設完成，移民還沒有搬遷入住；某些移民安置遺留問題一直未解決，從導截流驗收一直拖到蓄水驗收等情況。移民安置驗收是保障移民合法權益的重要措施，移民安置驗收把關不嚴，實際上就是對未完成或不合格的移民安置工作開綠燈，某種程度上可能損害到移民群眾的合法權益，存在較大的移民安置風險。

2.3 導截流階段分期開展移民安置驗收

根據水利水電工程建設的特點，工程建設需充分利用非汛期抓緊進行，這就要求協調好移民安置與工程建設的關系，盡可能在非汛期完成江河截流。但是，相當一部分工程的移民安置進度滯后于工程建設進度，導截流前無法完成導截流淹沒范圍內的移民安置任務。為了加快工程建設進程，經多方協調，在地方政府編制汛期移民應急搬遷安置實施方案和度汛方案，做出導截流后移民應急搬遷安置的承諾后，分非汛期、汛期兩次組織開展導截流階段的移民安置驗收。此種做法看似可行且有地方人民政府承諾背書，但其本質仍是“重工程輕移民”的錯誤行為，沒有遵循以人為本的原則，汛期水位淹沒線下移民群眾的生命財產在相當長的一段時間內沒有任何保障，一旦發生小頻率的特大洪水，很有可能造成重大損失。

2.4 移民安置竣工驗收工作進度滯后

為了水利水電工程盡快發揮效益，地方政府和項目法人普遍都非常重視蓄水階段的移民安置驗收，愿意花費人力、物力和財力去面對蓄水階段必須解決的移民安置問題，盡快將水蓄到經濟效益最高的水位。但是，移民安置竣工驗收工作進度一般都比較滯后。因為一旦完成蓄水，產生了工程效益，項目法人開展移民安置竣工驗收的主觀意愿就不是這么強了。同時，移民安置實施情況相比移民規劃變化較大也是制約移民安置竣工驗收進度的另一項因素。經初步統計，《移民條例》實施后，全國已完成工程竣工移民安置驗收的水利水電工程僅占很小一部分比例，且蓄水驗收到竣工驗收歷時較長，如右江百色水利樞紐工程于2005年8月底下閘蓄水，歷時10年，到2016年底才完成移民安置竣工驗收。移民安置竣工驗收是移民安置工作的收口環節，是保障移民合法權益的重要措施，遲遲不開展移民安置竣工驗收會給整個移民安置工作帶來一定的隱患。

3 對策建議

3.1 建立科學合理的移民安置驗收評價指標體系

雖然我國移民安置驗收制度已經基本確立，但是規范化的移民安置驗收工作尚處于起步階段，與移民安置驗收的需求和著力點還存在一定的差距。為了保障移民安置驗收質量，可以借鑒工程驗收的相關經驗，探索建立科學合理的移民安置驗收評價指標體系，使移民安置驗收評價具有系統性、科學性和可操作性，并進一步加強移民安置驗收報告的標準化建設，制訂參建各方適用的移民安置驗收報告編制規程，確保驗收工作的科學性和準確性。

3.2 統一移民安置驗收標準、適當簡化移民安置驗收程序

建議統一水利、水電工程移民安置驗收的標準、內容和程序，進一步規范水利水電工程移民安置驗收工作。同時，對淹沒影響范圍小、影響實物少、不涉及重要專業項目的大中型水利水電工程，簡化導截流階段移民安置驗收程序，直接由省級人民政府組織開展移民安置終驗工作。

3.3 加強移民安置驗收管理

建議省級移民管理機構進一步加強移民安置驗收管理，在《移民條例》和水利水電行業移民安置驗收規程相關規定的基礎上，制定適合本區域實際情況的驗收管理制度，嚴格對大中型水利水電工程移民安置驗收的條件進行把關，對不具備移民安置驗收條件的，不進行移民安置驗收；對移民安置未驗收或驗收不合格的，堅決不開展相應階段的工程驗收，不得截斷河流或下閘蓄水。同時，針對竣工驗收進度滯后的問題，建立由省級部門協同合作的竣工驗收保障機制，對不開展或不按計劃開展移民安置竣工驗收的，經省級移民主管部門協調未果后，采取省級投資或能源主管部門下調上網電價，或省級水利主管部門控制運行水位等措施，以督促地方政府、項目法人積極開展移民安置竣工驗收。

4 結 語

移民安置驗收工作是大中型水利水電工程驗收工作的重要組成部分，本文初步梳理了工作實踐中的遇到的相關問題并提出了對策建議，后續還需在此基礎上進一步加強移民安置驗收理論的研究和實踐的探索。