浙江省被征地農民社會保障制度在水利水電移民安置中的實踐與探索

望佳琪，馮啟林，王 勍

(中國電建集團華東勘測設計研究院有限公司，浙江 杭州 311122)

0 引 言

根據DL/T 5064—2007《水電工程建設征地移民安置規劃設計規范》，生產安置方式分為農業安置(主要或部分依賴土地)、其他安置(二、三產業安置，社會保障安置，投親靠友安置，自謀出路和自謀職業安置)。社會(養老)保障安置方式是指不需要配置土地資源，通過定期定額發放社會保障金解決生活來源進行安置的方式。從DL/T 5064—2007中關于養老保障安置方式的定義可知，養老保障安置是社會保障安置方式中最主要的一種方式，前提條件是移民自愿，必要條件是滿足相關政策要求。

根據DL/T 5064—2007，社會保障安置方式應根據相關政策，結合移民年齡構成，通過移民意愿調查，確定社會保障對象，根據建設征地區實際生活水平，分析確定繳存和發放標準。而社會保障安置投資是指根據相關政策規定，安置移民需要繳納的社會保障金。由此可知，養老保障安置方式是針對特定對象、特定地區的政策。

1 浙江省被征地農民基本生活保障政策

2009年8月17日，浙江省公布了《浙江省征地補償和被征地農民基本生活保障辦法》(浙江省人民政府令第264號)，首次通過立法形式，保障失地農民的基本生活和長遠生計[1]。

根據“264號令”規定，被征地農民的基本生活保障資金主要由政府、被征地農村集體經濟組織和參加被征地農民基本生活保障的個人三方出資構成。其中，政府承擔比例不低于保障資金總額的30%。市、縣政府出資低于被征地農村集體經濟組織和個人應繳納部分費用的，市、縣人民政府應當按其差額從土地總收益等財政性收入中提取資金，充實社會保障風險準備金。當基本生活保障資金支付能力不足2個月時，由本級人民政府通過社會保障風險準備金支付等方式予以補充，確保被征地農民基本生活保障資金的及時足額發放。

“264號令”還規定，農民集體所有的土地被征收的，按照被征收土地的數量和對應的人員，確定參加基本生活保障的對象。未滿16周歲的被征地農民一次性發給其應得的土地補償費和安置補助費，不納入基本生活保障。

2014年，浙江省發布了《浙江省人民政府關于調整完善征地補償安置政策的通知》(浙政發[2014]19號)。根據“19號文”的規定，以劃撥方式供地的建設項目，政府補貼資金由用地單位承擔，首次對于劃撥方式供地的水利水電工程項目，規定了被征地農民基本生活保障資金政府承擔部分資金(不低于總資金30%比例)由用地單位承擔，需足額計入工程概算。

“19號文”還規定，從2014年7月1日起，經核定屬于被征地農民基本生活保障范圍的新增被征地農民和已參加被征地農民基本生活保障的被征地農民，可按照相關養老保險制度規定，選擇參加職工基本養老保險或城鄉居民養老保險，具體銜接辦法由各地指定。

2017年，浙江省發布了《浙江省人社廳等5部門關于完善被征地農民銜接轉入企業職工基本養老保險政策的通知》(浙人社發〔2017〕59號)。“59號文”規定，在保持原政府出資標準的基礎上，按照新參加企業職工基本養老保險的被征地農民人數，由當地政府以參保時上一年度當地在崗職工平均工資為繳費基數，按18%的繳費比例，一次性提取5年的費用充實當地社會保障風險準備金，所需資金由當地政府從土地出讓收入等資金中安排。由此可知，社會保障風險準備金用于彌補被征地農民基本生活保障基金的不足。

綜上所述，浙江省被征地農民基本生活保障政策從失地農民保障金的資金來源、參保方式、參保對象、參保標準等方面均作了原則性的規定，具體的執行和操作辦法由各地自行制定。

2 社會保障安置在水利水電移民安置過程中的實踐探索

社會保障安置在浙江省的實踐與創新，既代表一種與征地政策捆綁的土地征收方式，又是一種與地方經濟和產業發展水平、勞動力就業結構、移民收入水平、移民年齡和教育水平相適應的新型安置方式[2]。作為一種目前在浙江省推廣和主流的移民安置方式，在移民安置過程中還存在一定的條件約束性。主要適用性包括以下幾個方面。

(1)工程建設征地影響的規模和程度。對于東部抽水蓄能電站來說，建設征地一般規模不大，征收的耕地數量也較少，一般影響約幾十公頃耕地，由此產生的生產安置移民或失地農民相對較小，對失地農民的農業經濟收入影響也相對較少。因此，養老保障安置方式具備客觀的基礎條件。

(2)地方經濟和產業發展水平。東部抽水蓄能電站所在地區，相對中西部地區地方經濟發展水平較高，二、三產業經濟在經濟結構中占比較高，農業經濟基本在三產中占比低于10%，生產安置人口基本也不以種地為生。因此，養老保障安置方式具備客觀的現實條件。

(3)地方勞動力就業結構。對于東部抽水蓄能電站的生產安置人口來說，通過浙江在建的幾個電站生產安置人口環境容量分析調查發現，失地農民大多在外打工或經商，經濟上和時間上都不被農業生產所束縛，特別是浙江省的農村民營經濟發達，農村與城市發展水平均衡，很多村民在家門口或附近從事非農業生產，非農業就業機會穩定，很多生產安置人口在生產安置意愿調查過程中表達出強烈的貨幣安置或自行安置的意愿[3]。因此，養老保障安置方式具備主觀的被群眾接受的基礎。

(4)移民年齡結構。目前，我國已經步入老齡化社會，農村存在大量的老年勞動力。這部分人口在土地被征收以后能夠通過農村居民養老保障政策參保，甚至銜接城鎮職工標準參保，每月可以獲得1 000～2 000元的養老金收入，他們的晚年生活在經濟上有了一定的保障，這也是養老保障安置方式能夠被大部分老年移民所接受的重要原因。

(5)養老保障政策體系完善，地方財政實力雄厚。目前，浙江省率先制定了被征地農民基本生活保障的一系列政策，從養老保障安置的資金來源、參保方式、參保對象和參保標準方面均作了明確的規定，各地在執行相關政策時具備可操作性，且地方財政實力雄厚，從土地出讓收入中提取的養老風險準備金充足，可進一步保證這種安置方式的施行不受地方財政資金的制約，無后顧之憂。

3 結論和建議

3.1 結論

(1)從被征地農民養老保險的資金來源上看，浙江省的相關政策中明確了被征地農民養老保險由政府承擔的比例，作為采取劃撥方式供地的水電項目，該部分費用直接計入征地成本中，即基本生活保障的各項保障資金以及提取的社會保障風險準備金與土地征收政策捆綁，不足額繳納相關費用，不批準征地。

(2)從失地農民的參保方式上看，浙江省主要分為城鄉居民養老保險和城鎮職工養老保險2種方式。城鎮職工的參保條件要求更高，失地農民可自由選擇銜接，在實際操作中選擇后者的可能性更高，意愿更強。

(3)從參保對象的選擇和參保名額的確定過程來看，浙江省主要是根據征收土地數量、人均耕地或農用地水平計算參保名額，但缺乏統一的標準。

(4)從繳費標準和金額上看，浙江省均參考當地，主要是縣(市、區)級別的社保繳費標準相關計算辦法計列。

3.2 建議

移民安置規劃編制過程中，需要重點掌握當地的被征地農民養老保障政策，對政策作深度剖析后，再與生產安置方案制定過程聯系起來。主要建議如下：

(1)根據DL/T 5064—2007，在移民安置規劃大綱和移民安置規劃報告編制過程中要進行生產安置環境容量分析，如果工程主要采取貨幣補償結合養老保障或社會保障的安置方式，就需要從年齡構成、職業、收入構成、社會經濟、就業容量等方面具體分析養老保障生產安置方式的適用性，從而具體分析出該種生產安置方式的容納數量。

(2)在生產安置意愿調查過程中，生產安置意愿征求過程需要考慮被征地農民社會(養老)保障意愿、自謀職業(出路)意愿以及選擇兩者結合安置方式的數量和比例。

(3)在移民投資概算計算過程中，需要把握失地農民保險金的計算方法，包括計費面積、參保名額(村、組)和繳費標準的計列。要嚴格依據各地的養老保障相關政策文件，同時還有參考當地其他同類工程的繳費標準，選取合適的水平。