關(guān)于水電工程移民復(fù)合安置方式的探討

鄒其會，馮海軍，陳為西

(1.中國電建集團華東勘測設(shè)計研究院有限公司，浙江 杭州 311122;2.云南省搬遷安置辦公室，云南 昆明 650051)

0 引 言

我國水電事業(yè)的快速發(fā)展，帶來了大量的水電工程移民，而如何妥善安置水電工程移民、保障移民生產(chǎn)生活水平逐步提高成為全社會共同關(guān)注的問題。在我國，水能資源開發(fā)多集中在西部的高山峽谷地帶，這些地區(qū)可調(diào)劑和可開墾的土地資源嚴重不足。同時，在我國目前的經(jīng)濟發(fā)展和勞動生產(chǎn)率不斷提升的大環(huán)境下，務(wù)農(nóng)成本逐年上升，傳統(tǒng)土地耕作方式收益逐步走低；而隨著第二、三產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，從事二、三產(chǎn)業(yè)和外出務(wù)工人員劇增，移民對土地的依附性也大大降低。水電工程移民采用傳統(tǒng)的安置方式已無法滿足移民的生產(chǎn)和生活需要。因此，要實現(xiàn)移民“搬得出、穩(wěn)得住、逐步能致富”的移民政策要求，轉(zhuǎn)換移民安置思路，創(chuàng)新移民安置方式是新形勢下移民安置工作的必然要求。

2012年，國家發(fā)展和改革委員會下發(fā)《關(guān)于做好水電工程先移民后建設(shè)有關(guān)工作的通知》，農(nóng)村移民安置應(yīng)在堅持實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置基礎(chǔ)上，因地制宜、穩(wěn)步探索以被征收承包到戶耕地凈產(chǎn)值為基礎(chǔ)的逐年貨幣補償?shù)取吧偻痢薄ⅰ盁o土”安置措施，農(nóng)村移民居民點應(yīng)按新農(nóng)村建設(shè)標準布局，有條件的移民可結(jié)合城鎮(zhèn)化進行安置。

1 水電工程移民傳統(tǒng)安置方式及其利弊分析

目前，我國的水電工程移民安置方式主要包括農(nóng)業(yè)安置、逐年貨幣補償安置、養(yǎng)老保障安置和自行安置等，這些安置方式在我國水電事業(yè)的發(fā)展中發(fā)揮著舉足輕重的作用。但是，近年來我國人口、經(jīng)濟和社會條件發(fā)生了顯著變化，在水電工程移民安置過程中，傳統(tǒng)的移民安置方式也逐漸暴露出了各種問題。

1.1 農(nóng)業(yè)安置

農(nóng)業(yè)安置就是以土地調(diào)劑或土地開發(fā)整理等方式籌措生產(chǎn)用地，按一定的標準為農(nóng)村移民配置生產(chǎn)用地，使其能夠繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，移民搬遷結(jié)合土地資源籌措情況，實行集中安置與分散安置相結(jié)合。這種安置模式堅持“以土為本，以農(nóng)為主”，適合土地資源相對豐富，社會經(jīng)濟發(fā)展水平不高、商品經(jīng)濟欠發(fā)達、人口密度不大、以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的地區(qū)。

從目前我國的水電工程移民實踐來看，以農(nóng)業(yè)安置的方式來安置移民是過去水電工程農(nóng)村移民安置的主要途徑。農(nóng)業(yè)安置方式給移民配置一定的生產(chǎn)用地，讓農(nóng)村移民繼續(xù)以土地為依托，保持原有的生產(chǎn)和生活習慣；同時移民可以有基本的生活保障，移民安置的風險較小，有利于社會穩(wěn)定。

近年來，我國大力開發(fā)水能資源，開發(fā)區(qū)域大部分位于高山峽谷，土地貧瘠的地區(qū)，庫區(qū)周邊可以調(diào)劑或開墾生產(chǎn)用地有限，移民安置難度也越來越大，且可用于安置移民的土地資源越來越少[1]；而且土地開墾也增加了區(qū)域生態(tài)環(huán)境壓力。同時，隨著我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，移民對土地的依附性也大大降低，甚至出現(xiàn)部分地區(qū)給移民配置的生產(chǎn)用地大量閑置的情況，造成嚴重的資源浪費。

1.2 逐年貨幣補償安置

逐年貨幣補償安置是對征收集體經(jīng)濟組織所有、承包到戶的耕地長期逐年進行貨幣補償?shù)囊环N安置方式，對選擇逐年貨幣補償安置的移民按一定數(shù)量的耕地標準以貨幣形式逐年發(fā)放補償費用。

目前，我國水電工程移民逐年貨幣補償安置的操作模式尚不統(tǒng)一。相對于農(nóng)業(yè)安置方式，水電工程移民逐年貨幣補償安置方式能夠有效地緩解土地資源匱乏的矛盾，減輕有土安置壓力，為移民脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)提供條件，有利于區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展；同時，這可降低移民安置難度，減輕政府工作壓力。但是，逐年貨幣補償安置容易讓移民對企業(yè)和政府產(chǎn)生依賴性，對于文化程度較低，思想觀念陳舊的移民來說，學(xué)習職業(yè)技術(shù)、尋找其他就業(yè)門路的意識較差，使得移民缺乏后續(xù)發(fā)展的動力，長遠生計難以保障[2]；因而，不利于移民生產(chǎn)生活的可持續(xù)發(fā)展。

1.3 養(yǎng)老保障安置

養(yǎng)老保障安置是對規(guī)劃水平年男性年齡達到60周歲(含60周歲)、女性年齡達到55周歲(含55周歲)的農(nóng)村移民不配置土地資源，采用通過定期、定額發(fā)放養(yǎng)老保障金解決生活來源的安置方式。養(yǎng)老保障安置的移民一次性繳納養(yǎng)老保障費用后，由安置地養(yǎng)老保障主管部門按一定的標準發(fā)放養(yǎng)老保障金，費用發(fā)放期限自搬遷之日起至離世之日止，由安置地養(yǎng)老保障主管部門按月發(fā)放。移民在養(yǎng)老統(tǒng)籌費發(fā)放完畢之前離世的，養(yǎng)老統(tǒng)籌費的余額一次性發(fā)放給其合法繼承人。

養(yǎng)老保障安置方式能夠有效緩解一些地區(qū)土地資源緊張和移民安置容量不足的矛盾，擁有的收益相對穩(wěn)定，生活有基本保障。但養(yǎng)老保障安置對移民具有嚴格的年齡限制，只適用于年齡較大的移民群體，且現(xiàn)行的水電工程移民養(yǎng)老金發(fā)放標準相對較低，對移民的吸引力不足。

1.4 自行安置

自行安置是指由農(nóng)村移民根據(jù)自身條件自行落實生產(chǎn)出路和生活來源的安置方式。自行安置包括自謀出路(包括投親靠友)和自謀職業(yè)等安置方式。目前，關(guān)于自行安置的幾種安置方式未有明確定義，張博[3]提出自謀出路是指在得到了各種補償補助之后，在符合一定條件的前提下能夠從自身實際出發(fā)自主選擇安置的安置方式和安置的位置；趙金虎[4]提出自謀職業(yè)即是對移民中部分有一技之長，或有經(jīng)商、辦廠經(jīng)驗，已居住在城鎮(zhèn)或從事其他較固定職業(yè)，且已有長期相對穩(wěn)定收入的移民，在其自愿的前提下，向其兌付相應(yīng)的土地補償費用后由其自主就業(yè)的安置方式。筆者結(jié)合已實施的某水電工程移民生產(chǎn)安置方式提出，自謀出路安置是指農(nóng)村移民自愿放棄政府安排的建房及生產(chǎn)用地，依托自身實際情況，自行解決生產(chǎn)生活出路的安置方式；自謀職業(yè)安置是指農(nóng)村移民在政府統(tǒng)一劃定的安置地，由政府統(tǒng)一安排建房用地，移民自主從事第二、第三非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的安置方式。

自行安置是將移民生產(chǎn)安置補償費用一次性以貨幣的形式發(fā)放，由移民戶自行落實生產(chǎn)資料及配套設(shè)施或用于就業(yè)。自行安置方式在一定程度上有效地緩解了一些地區(qū)土地資源緊張和移民安置容量不足的矛盾，減輕了移民生產(chǎn)安置難度。自行安置的最大特點是移民可以充分調(diào)動自有資源，發(fā)揮自己的主觀能動性，選擇適合自己的安置方式，原有的生產(chǎn)生活方式、種植結(jié)構(gòu)、風俗習慣得到延續(xù)，有利于移民盡快適應(yīng)搬遷后的新生活，從而盡快恢復(fù)原有的生產(chǎn)生活水平。但是自行安置需要移民具備一定的生產(chǎn)技能、風險承受能力和特定的社交關(guān)系與條件，部分移民受自身文化水平所限，對今后的生產(chǎn)生活缺乏長遠規(guī)劃，不能將補償資金有效的用于落實安置措施，將為其今后的安穩(wěn)致富埋下巨大的隱患[5]。同時，自行安置的移民落戶和跟蹤幫扶問題也比較突出。

2 水電工程移民復(fù)合安置方式

我國水電工程移民傳統(tǒng)安置方式及其利弊的分析結(jié)果表明，現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)安置、逐年貨幣補償安置、養(yǎng)老保障安置和自行安置等安置方式在實施的過程中都存在著一定的局限性和矛盾。因此，對水電工程農(nóng)村移民必須實事求是，因地制宜，創(chuàng)新移民安置思路，多渠道、多形式地進行妥善安置。

由于歷史的原因，中國特有的戶籍制度和土地權(quán)屬制度，將農(nóng)民長期束縛于世代繁衍生息的土地上，不能自由遷徙。土地幾乎成為農(nóng)民唯一的資源稟賦，擔負了很難替代的作用[6]。隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展以及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，雖然大部分水電工程移民對土地的依附性有所降低，但土地的生活保障、就業(yè)機會、直接經(jīng)濟效益三個方面的主要價值功能仍然在移民安置過程中起著至關(guān)重要的作用。所以，對于大部分水電工程移民來說，土地是基本保障，哪怕是“少土”安置也是很有必要的。同時，根據(jù)我國農(nóng)村發(fā)展改革政策，農(nóng)村居民城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是保持經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的強大引擎，是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的重要抓手，是解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題的重要途徑，是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是促進社會全面進步的必然要求[7]。因此，將水電工程移民的“少土”安置與我國農(nóng)村居民城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢有效的結(jié)合起來，創(chuàng)新水電工程移民生產(chǎn)安置方式顯得很有必要，于是水電工程移民“復(fù)合安置”方式應(yīng)運而生。

2.1 復(fù)合安置概念

復(fù)合安置是針對農(nóng)村移民搬遷至城鎮(zhèn)安置，通過土地調(diào)整、調(diào)劑或土地開發(fā)整理等方式，在城鎮(zhèn)周邊籌措一定數(shù)量的生產(chǎn)用地，在給移民配置少量土地的基礎(chǔ)上，依托城集鎮(zhèn)自主從事二、三產(chǎn)業(yè)或自行外出務(wù)工的安置方式。

復(fù)合安置方式的補償標準分兩部分組成：配置生產(chǎn)用地部分和一次性資金補償部分。移民復(fù)合安置將給移民配置少量的生產(chǎn)用地，同時一次性發(fā)放補償資金用于移民自身發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)。

2.2 復(fù)合安置的可行性分析

2.2.1復(fù)合安置是與城鎮(zhèn)化發(fā)展的有效融合

復(fù)合安置使農(nóng)村移民借助水電站建設(shè)的東風，完成了從農(nóng)村向城鎮(zhèn)集中。農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中是我國城鎮(zhèn)化進程中的一種必然趨勢，而水電工程移民復(fù)合安置促進了這一發(fā)展趨勢。移民復(fù)合安置后的生活方式的變革、生活水平的提高必將帶來城鎮(zhèn)創(chuàng)新要素的集聚、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級和新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展[8]。同時，復(fù)合安置為移民配置了少量的土地資源，可以保障移民的基本的生活需求，也為移民進城安置提供了發(fā)展空間，在實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和移民后期發(fā)展中發(fā)揮了不可替代的融合作用。

2.2.2復(fù)合安置能有效緩解籌措土地資源的壓力

我國的水電開發(fā)的區(qū)域，基本都處于高山峽谷地帶，土地資源比較匱乏。特別是實施退耕還林工程以后，人多地少的矛盾十分突出。由于水電站庫區(qū)將淹沒大量的土地資源，使原本土地資源緊張的山區(qū)更是雪上加霜。然而傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)安置方式，卻需要給移民籌措大量的生產(chǎn)用地，以滿足其生產(chǎn)生活的需求。這使得農(nóng)業(yè)安置籌措土地資源的壓力非常巨大。復(fù)合安置方式只需為移民配置少量的生產(chǎn)用地，同時為移民一次性發(fā)放補償資金將有助于移民發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，這樣就有效地緩解了籌措土地資源的巨大壓力，使移民安置難度大大降低。

2.2.3復(fù)合安置符合移民安置的意愿

移民搬遷安置目標是，至規(guī)劃水平年，移民的生活水平達到或超過安置前的水平，實現(xiàn)人居環(huán)境改善，基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境不斷優(yōu)化。根據(jù)我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的需求，城鎮(zhèn)的交通、教育、醫(yī)療、用水、用電、通信和廣播電視等基礎(chǔ)設(shè)施相對比較完善且標準較高，使居民生活更加便利、舒適。復(fù)合安置方式可以使農(nóng)村移民進入城鎮(zhèn)安置，移民安置點的建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施的配套，既加快了城鎮(zhèn)化的發(fā)展，又使移民可以享受城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的生活品質(zhì)的提高。這也是農(nóng)村移民非常渴望的。因此，復(fù)合安置是符合移民安置意愿的，也更有利于搬遷安置目標的實現(xiàn)。

2.2.4復(fù)合安置能夠促進當?shù)厣鐣?jīng)濟的發(fā)展

復(fù)合安置增加了城鎮(zhèn)的人口規(guī)模，利于形成城鎮(zhèn)的集聚效應(yīng)，促進城鎮(zhèn)化的發(fā)展。移民安置建設(shè)期和移民人口的聚集后有助于增加商機和就業(yè)機會，也有助于完善城鎮(zhèn)功能，輻射鄰近區(qū)域，與新增的城鎮(zhèn)相互促進，帶動與推動當?shù)亟?jīng)濟的快速健康發(fā)展，提高當?shù)鼐用竦纳鐣幕胶蜕钯|(zhì)量[9]。復(fù)合安置為移民配置的少量土地資源，可以使借助城鎮(zhèn)化建設(shè)中的先進理念和技術(shù)來加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促使庫區(qū)二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快農(nóng)村移民融入現(xiàn)代化城市生活，進而對水電可持續(xù)開發(fā)帶來積極的影響。

2.3 復(fù)合安置存在的問題分析

復(fù)合安置在城鎮(zhèn)周邊籌措一定數(shù)量的生產(chǎn)用地，在給移民配置少量土地的基礎(chǔ)上，依托城集鎮(zhèn)自主從事二、三產(chǎn)業(yè)或自行外出務(wù)工的安置方式。但在移民安置實施過程中，因部分移民盲目跟風選擇復(fù)合安置，沒有自主從事二、三產(chǎn)業(yè)或外出務(wù)工的能力，又沒有配置足夠的生產(chǎn)用地，致使安置后生產(chǎn)生活水平無法得到恢復(fù)。因此，移民安置實施相關(guān)方要因地制宜地制定復(fù)合安置的準入條件，并在實施過程中嚴格審核移民提交的相關(guān)證明材料，在充分發(fā)揮復(fù)合安置方式優(yōu)勢的同時，盡可能規(guī)避復(fù)合安置帶來的風險。

3 結(jié) 語

水庫移民安置工作是一項涉及面廣而又復(fù)雜的系統(tǒng)工程。安置區(qū)移民長期面臨經(jīng)濟恢復(fù)、社會關(guān)系重建與適應(yīng)的問題。復(fù)合安置方式是隨著我國社會經(jīng)濟發(fā)展及水電大開發(fā)的推進而出現(xiàn)的一種新的移民安置思路，這一思路具有一定的前瞻性，是移民城鎮(zhèn)化安置的一種有益探索。復(fù)合安置是與我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的有效融合，能夠有效緩解籌措土地資源的壓力并促進當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展。但是，復(fù)合安置也可能會出現(xiàn)不同程度的問題和矛盾，在移民復(fù)合安置過程中要重視移民的社會適應(yīng)性和城市融入度，需要建立移民區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)支撐的制度，科學(xué)制訂與城鎮(zhèn)化發(fā)展同步的移民安置規(guī)劃，建立移民后期扶持可持續(xù)的工作機制。因此，每一個水電站工程移民安置都要堅持一切從當?shù)貙嶋H出發(fā)，因地制宜地確定移民安置方式，促進社會全面、健康、可持續(xù)發(fā)展，切實達到改善移民人居環(huán)境的目的。