水電工程移民安置實施階段移民管理體制探討

李會甫，馮宏偉，曹振飛

(1.中國電建集團華東勘測設計研究院有限公司，浙江 杭州 311122；2.華能瀾滄江水電股份有限公司，云南 昆明 650214；3.山東省土地儲備中心，山東 濟南 250014)

1 我國移民管理體制發展概述

根據《辭海》中的解釋，所謂體制是指“國家機關、企事業單位在機制設置、領導隸屬和管理權限劃分等方面的體系、制度、方法、形式等的總稱”。管理體制是制度規則體系、組織機構體系及其運行機制這樣3個次級系統相互作用的有機統一體，是指管理系統的結構和組成方式。移民管理體制是水電開發移民工作中組織結構體系、法律法規、各種管理制度、各利益相關者的職能定位的有機組合體，是移民管理機構設置、領導隸屬關系和管理權限劃分等方面的體系、制度、方法和形式的總稱。

新中國成立以來，我國移民管理體制經歷了不斷變化、不斷完善、不斷創新及不斷適應的過程。因我國一直以來移民實施的主體為地方人民政府，我國的移民管理體制受國家社會經濟情況和政策法規影響較大。本文根據我國移民法律法規、政策規范的變化過程，結合部分學者的研究結果，將移民管理體制的發展劃分為4個階段。

(1)新中國水庫移民起步時期。1949年至1957年，針對中國頻繁洪澇災害以及國民經濟發展對能源的需求，我國完成了佛子嶺、白沙、古田一級等20座大型水庫工程建設和移民任務，動遷移民30多萬人。當時我國剛結束戰亂，地廣人稀，人地矛盾不突出，實物指標比較簡單，雖然補償標準不高，但當時主要通過劃撥土地或調劑土地，以土地置換土地的方式進行經濟補償和移民安置。這個時期我國移民管理制度不完善，移民安置政策缺乏，期間僅頒布了一部關于征地的法規，規定了國家建設用地的補償指導性原則。

(2)新中國水庫移民躍進時期。1958年至1977年，在此期間我國水庫工程建設過程中存在“重工程、輕遷移人口”“重搬遷、輕安置”“重生產、輕生活”的思想。這個時期我國先后建成了三門峽、新安江、富春江等280多座大中型水電站，涉及移民253萬人，這是我國水庫移民遺留問題最多的時期。這個時期的移民安置沒有制定切實可行的移民安置規劃，即使有規劃，也未執行。移民安置依靠行政命令，移民搬遷簡單粗糙，移民安置效果較差，移民安置不能滿足移民的基本生產生活需求，導致移民長期陷入貧困。

(3)水庫移民法律法規轉折階段。1978年至1990年，我國實行家庭聯產承包責任制，土地所有權和承包經營權分離，在建設征地過程中，既要對土地所有者支付補償費，又要對土地承包者進行安置。根據國家發展形勢的需要，這個時期我國頒布了《國家建設征用土地條例》《土地管理法》等法規。1986年國務院發布了《(關于抓緊處理水庫移民問題的報告)的通知》(國辦[1986]56號)，明確了開發性移民方針。該階段遷移人口補償范圍有所擴大，補償標準有所提高；但仍不能保障遷移人口的基本生產生活需要，遷移人口生產生活困難，貧困群體龐大等安置不穩定問題仍然嚴重。

(4)我國水庫移民法律法規建設和完善階段。1991年至今，我國水利水電工程建設進入高峰期，影響移民逐漸增多，從1991年國務院頒布國務院令第74號《大中型水利水電工程建設征地和遷移人口安置條例》起，至2006年國務院頒布國務院令第471號《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》，我國逐步實現大中型水利水電工程移民安置工作實行政府領導、分級負責、縣為基礎、項目法人參與的管理體制。至此，我國的移民管理體制逐步完善、成熟。

2 移民安置工作對管理體制的需求

大中型水電工程移民安置實施階段移民安置工作內容繁多，涵蓋移民安置政策宣傳、農村移民安置、城鎮移民安置、專業項目建設、庫底清理、設計變更處理、檔案管理、移民資金管理以及移民后期扶持等內容，從移民政策宣傳至移民后期扶持，移民安置工作是一個系統的、連貫的、持續的、政策性非常強的一項工作，對移民工作人員能力及對政策的把握要求較高。

(1)農村和城鎮移民安置。地方政府需完成農業移民安置和城鎮移民安置的相關工作，包括政策宣傳與信訪接待、制訂年度工作計劃、實物指標復核與分解、落實搬遷安置方案和生產安置方案、簽訂移民安置協議、兌付補償補助資金、開展臨時用地復墾、組織移民培訓、協助移民做好搬遷安置和生產安置等工作。

(2)專業項目處理。水電工程移民專業項目包括鐵路、公路、水運、電力、電信、廣播電視、水利水電設施、企事業單位、文物古跡、礦產資源、其他項目等。實施階段，各個專業項目的處理是根據審定的規劃和初步設計成果開展相關施工圖設計及評審、施工單位委托、工程監理委托、竣工驗收等工作。對于文物古跡、礦產壓覆和鐵路等其他重大專業項目，通常按行業主管部門規定，由各行業自行實施。

(3)庫底清理。水電工程移民安置庫底清理工作在水庫蓄水前進行，庫底清理工作效果將影響樞紐工程及水庫運行安全、水庫環境衛生、水傳染疾病、水環境污染等各方面。

(4)設計變更處理。審定的移民安置規劃大綱、規劃報告及其專題報告是移民安置實施工作的重要依據，實施過程中不得隨意變更，若確需變更需報原審批機關審批。水電工程移民安置設計變更主要包括建設征地范圍、實物指標、農村移民安置方式和方案、城集鎮處理、專業項目處理、庫底清理、環境保護和水土保持、實施進度計劃、政策調整等內容。

(5)檔案管理。移民檔案工作的范圍主要包括前期工作、組織實施、移民驗收、后期扶持等階段。其主要內容包括移民工作中形成的各類應歸檔文件材料、年度工作及專項工程、課題、工作過程中產生的錄音、影像資料、移民建卡檔案、工程建設項目檔案和會計檔案等。

(6)移民資金管理。移民資金的撥付和使用是水電工程移民安置工作的關鍵，國家對征地補償和移民安置資金、水庫移民后期扶持資金的撥付、使用和管理實行稽查制度。

(7)后期扶持。水電工程移民安置后期扶持的主要工作內容包括編制后期扶持規劃、撥付后期扶持資金、建設后期扶持項目、對接相關支撐扶持類資金項目等內容。

(8)移民安置驗收。水電工程驗收是水電基本建設管理的重要環節，是水電工程建設質量的重要措施。水電工程驗收實行分級和分類驗收制度。移民專項驗收是水電工程驗收的基礎，水電工程驗收必須事先完成庫區移民專項的驗收。

3 移民安置實施階段當前移民管理體制的不足

3.1 單項工程參與單位過多，責任劃分不明確

水電工程在移民安置規劃報告階段，移民單項工程的設計達到初步設計深度，未達到施工圖設計深度。在移民安置實施階段，地方政府再委托設計單位開展施工圖設計工作。如果地方政府委托的施工圖設計單位和移民安置規劃報告的編制單位為不同的設計單位，因設計單位的不同，易造成設計成果交接不全面，移民單項工程的設計變更工作履行程序復雜、緩慢。部分移民項目實施完成以后，單項工程出現質量問題，會出現相互推諉、推卸責任等情況。

3.2 縣級人民政府對移民安置實施機構重視程度不夠

根據國務院471號令，縣級人民政府是移民安置實施的主體，但在水電工程建設過程中，縣級人民政府對移民管理機構構建不重視，移民管理機構存在工作人員流動大、人員素質參差不齊、對政策把握較差等問題，易影響移民安置效果。

(1)移民管理機構運行效率低下。縣級人民政府不重視移民管理機構的構建，除少數移民安置縣成立了專門的移民機構外，多數移民管理機構是以領導小組、指揮部的形式存在。因機構為臨時機構，存在無固定工作人員、工作人員全部從其他部門臨時抽調、部分工作人員仍參與原單位工作及移民工作人員工作積極性不高，導致移民管理機構運行效率低下。

(2)工作人員素質參差不齊。縣級人民政府和鄉級人民政府參與移民安置工作較多，參與人員頻次較高，因多數移民干部從未參與過移民安置工作且部分移民干部文化素質較低；而移民安置工作是一項政策性較強的工作，導致在移民安置工作中出現隨意宣傳移民政策、違規開展移民工作的情況，造成移民對政府和工程建設的不信任，影響了移民安置進度和效果。

3.3 相關方利益訴求不一，工作協調較難

水電工程建設中的主要利益群體有項目業主、地方人民政府和移民，因各方所處角度不同，考慮問題不同，參與人員的職位不同，導致遇到問題較難協調解決，往往需要召開多次協調會議才能勉強解決；但仍有較多的問題未能有效解決，直接影響了移民安置效果。

項目業主作為水電工程建設的投資方，從企業自身的利益考慮，往往會盡量壓縮工程建設投資；縣級地方政府既要根據自身發展的需求和保護移民合法權益的需求，又要根據規劃的投資完成移民安置任務，往往會選擇向企業爭取更多的補償補助的方法，同時也會影響移民的利益；移民作為水電工程直接影響的群體，在移民搬遷安置過程中，一直處于被動、非自愿的地位，水電工程的興建與否不以他們的意志為轉移，而且移民補償投資確定他們也無話語權，他們的參與主要體現在安置方式的選擇上，正是這種信息“不對等”，再加上移民對自身利益最大化的需求，造成了移民與地方政府、項目業主之間的矛盾。

3.4 綜合監理工作中的問題

經過多年的發展實踐，我國移民綜合監理機制實施取得了一定的發展，移民安置相關方對移民監理的內容和方式形成了相對統一的認識；但各方對移民監理工作的具體職責、內容、作用目標及深度的認識仍存在較大差距，不同項目的委托方需要移民監理提供的具體服務內容也不盡相同，不同監理單位對移民綜合監理的服務內容、管理機制及深度亦有不同的理解、各家有各家的套路，在各種規程規范中對移民綜合監理的具體法律責任、權力也沒有明確的規定。

在移民安置實施過程中，移民綜合監理單位受項目業主委托開展工作，并接受項目業主的監督檢查，接受項目業主的考核。這使得移民綜合監理在工作過程中，較難以獨立方的角度來開展綜合監理工作。同時，移民綜合監理單位監理的對象為縣級人民政府，縣級人民政府是移民安置實施的主體，在移民安置實施工作過程中必須要依靠縣級人民政府，正是縣級人民政府在移民安置工作上獨一無二的地位，使得移民綜合監理單位必須要與縣級人民政府建立良好的合作關系；否則，移民綜合監理工作將難以順利開展。

3.5 項目業主參與的問題

當前移民安置遵從政府領導、分級負責、縣為基礎、項目法人參與的移民管理體制，但在移民安置實施階段，存在項目業主過度參與的問題。因項目業主作為移民安置工作的出資方，部分項目業主不愿意將全部移民工程委托地方人民政府實施，自己大包大攬，導致移民工程建設進度滯后。移民工程同其他工程項目略有不同，涉及征地內容較多，如果是地方政府實施項目，地方政府自主能動性較強，通過政治手段能夠較快地組織人員推進項目實施。項目業主負責的項目，因征地拆遷是一項較為復雜并且容易產生矛盾的工作，移民干部為了避免個人責任，不會盡全力來協調征地拆遷問題；同時，在項目業主實施過程中，如果征地拆遷問題未協調完成，移民會多方阻礙移民工程的實施，造成移民工程進度滯后。

4 完善大中型水電工程移民管理體制的建議

4.1 建立健全協調機制

結合移民安置實施過程中移民管理體制方面存在的一些問題，需要建立健全移民安置協調機制，以有效協調移民、地方政府和項目業主之間的矛盾和解決問題，從而積極推進移民安置工作的展開。例如，瀑布溝水電站移民安置實施過程中，建立了輪值協調會制度，由四川省移民辦牽頭，雅安市扶貧移民局和國電大渡河流域水電開發有限公司雙方輪流主持，設計、監理單位參加，就瀑布溝移民工作中存在的困難和問題進行定期溝通協調。就此，瀑布溝移民工作輪值協調機制應運而生。該機制打破了移民管理矛盾的僵局，完善了管理體制的缺陷，及時解決了移民工作中的一些問題。

4.2 重視縣級移民管理機構的建設

縣級移民管理機構是移民安置工作的中心，縣級移民管理機構的穩定發展決定了移民安置工作的成敗。應在項目籌備期，縣級人民政府成立縣級移民管理機構，根據區域內移民數量的多少，明確移民管理機構人員的多少，縣級移民管理機構人員不應是其他部門臨時借調人員，能夠保證全程參與移民安置實施工作；并在開展移民安置工作前，縣級人民政府應委托經驗豐富、具有相應資質的設計單位對移民管理機構工作人員進行培訓。

4.3 依據各方職責開展移民安置實施工作

在移民安置實施工作中，需要嚴格依據各方職責開展移民安置實施工作。在移民工程實施前，明確各方的工作內容及工作職責，避免相關方從事自身不擅長的工作內容。縣級人民政府及其移民主管部門應做好征地拆遷、移民安置、補償補助、政策宣講、移民工程建設等各項工作。項目業主需提出移民安置計劃建議，及時兌付移民資金，主動與地方人民政府協調解決移民安置過程中的問題。綜合設計和綜合監理單位應按照各自的工作職責完成相應的工作內容，并積極主動地為地方人民政府提供相關技術咨詢。

4.4 完善綜合監理和綜合設計的委托和考核辦法

目前推行的綜合監理和綜合設計工作制度，政策性和概念性的規范較多；在實際工作中缺乏針對性。同時，綜合監理和綜合設計工作基本上都要接受項目業主的考核，使得綜合監理和綜合設計在工作過程中受制于項目業主。為了綜合監理和綜合設計工作的公平、公正、公開，綜合監理和綜合設計的工作應統一化、規范化和專業化；在具體工作中，其不僅有據可依且能充分發揮作用，需要制定綜合監理和綜合設計行為準則和評判標準，盡量使綜合監理和綜合設計的工作不受制于相關方，發揮出綜合監理和綜合設計的作用。目前，四川、云南等省份已出臺了綜合監理和綜合設計考核辦法，對綜合監理和綜合設計工作進行定性和定量考核。這對規范綜合監理和綜合設計的管理工作有積極的作用；但其中仍需要移民安置實施相關單位的打分，考核辦法仍需改進完善。

5 結 論

大中型水電工程移民安置實施階段涉及工作內容繁多復雜，對移民管理體制要求較高。為了做好移民安置實施階段的移民安置工作，在當前移民安置管理體制的基礎上，首先要建立健全協調機制，以確保出現問題能夠及時協調解決；其次是要重視移民管理機構的建設，從可行性研究階段開始，就要建立完善的移民管理機構；最后是水電工程項目建設參與各方要根據各自的職責，發揮各自的優勢，相互協調配合，盡力完成移民安置的相關工作內容，履行相關工作職責，才能推進移民安置實施工作的順利開展。