移民搬遷農村居民點建設用地選址探討

蔣奇勇，甘曉麗，楊加智，安 寧

(中國電建集團華東勘測設計研究院有限公司，浙江 杭州 311122)

0 引 言

農村居民點是人類社會發展到一定歷史階段的產物，是農村人口生產和生活等綜合功能的承載體，也是我國農村土地利用的重要組成部分。傳統農村居民點既是農戶的生活場所，又附帶家畜養殖的功能，承擔著農戶生產生活的基本需求。目前，隨著我國城鎮化和基礎設施的建設不斷深入以及新農村建設不斷推進，在大型工程建設和加強農村基礎設施建設，改善農村生活環境的過程中，不斷產生農村搬遷人口。搬遷人口類型歸納起來主要有以下幾種：

(1)大型工程建設移民，特別是已規劃或即將建設的水電工程、水利工程的水庫區及樞紐區用地范圍內的村、戶。

(2)受地質災害、洪澇災害等自然災害影響嚴重的村、戶。

(3)扶貧(新農村建設)移民。無發展潛力，基礎設施及服務設施落后的村、戶；人口規模過小，經濟收入來源少的村、戶；距公路5 km以上的偏遠山區，交通不便的村、戶；距離行政村中心較遠，且發展條件較差，基礎設施配套較困難的村、戶等(新農村拆遷合并村搬遷)。

(4)生態移民。位于自然保護區、風景名勝區、文物保護區和生態敏感區(如水資源保護區)范圍內的村、戶。

農村移民搬遷建設是一項非常復雜的任務，隨著時代推移，移民對搬遷安置有了新變化，提出了新的期待與需求。搬遷安置關系到移民生活的基本福祉，關系到社會經濟的持續發展，甚至關系到社會的穩定。不同規模、不同類型的移民搬遷都面臨一個不容忽視的移民居民點選址問題，選址是否科學合理，是否做到以人為本，對于移民搬遷的成敗起到關鍵性的作用。因此，對農村居民點如何進行建設用地選址以及影響選址的相關因素進行梳理分析就顯得非常重要。

影響移民居民點新址選擇的因素眾多，本文結合間接與實踐經驗，從區域、自然環境、水文與工程地質、基礎設施、公共服務設施、安全防護、社會經濟、宗教文化和政策法規制度等方面，對農村居民點異地遷建的選址影響因素進行分析，總結提出相應的選址原則與要求，可供移民搬遷農村居民點用地選址參考。

1 影響移民居民點新址選擇的因素

1.1 區位條件

區域位置對經濟發展以及移民生活情況具有重要的影響。距離城鎮(鄉)、工業園區、旅游景區等的距離越近，受其經濟輻射的影響就越大，越有利于經濟發展；反之距離較遠，則經濟影響能力弱。農村居民點建設用地應根據當地生產生活水平配備合理的人均耕地面積及合適的耕作半徑，耕作距離遠，造成居民耕作不方便；耕作面積小，基本生活得不到保障。有發展潛力、有利于居民形成多種收入來源、經濟水平高于原址的區域是居民點新址優選之地。

1.2 自然環境

宜居的自然位置與條件是農戶選擇居住地的前提。關系人類生存的自然環境條件以及生物、礦產、土地資源等的豐富度及其比重，都將阻礙或指引農村居住區位的選擇。農村居民點自古就是在不斷的使用與改造自然環境的基礎上形成的，高程與坡度等與地質安全相關的自然條件對農戶居住選址更具有顯著影響，人口分布數量一般取決于自然條件的優越度。除此之外，地勢高低決定了土地資源開發的困難度，水熱資源的組合與分配也影響動植物的生長，使土地利用方式擁有顯著的垂直分帶性，最終限定了某一地域內農戶居住空間土地利用的結構、面積大小與布局。居民用水、取水的方便性是水源對居民點布局的主要影響，能源的獲取難易度也有同樣的作用，多數規模較大的居民點多分布于水源、能源充裕的地區。在離河流較近的地方，居民點多數位于河谷地帶離河水較近的河流一、二級階地上或處于支流與主河交匯的溝口地段，這樣的地方大多地勢稍高，較為平坦，既不受河水漲落的影響又易于取水[1]。

農戶居住空間的分布與自然環境之間密不可分的關系在生產力較落后的小農經濟時期表現得較為顯著。由于低下的生產力發展水平，人們一定程度上缺乏認識、改造自然的能力，農業生產的好壞取決于自然條件是否優越。在這一歷史階段，人們尋找自然條件好的居住地，躲避自然災害，充分運用自然環境的有利條件成為人們居住地選址的最重要標準。隨著人類生產力的發展，人們對生存環境的利用和改造方式都在發生轉變，在長期對生存環境的適應與選擇中，人類從最開始的安全性、生存性需求逐漸擴展到心理上、文化上的需求，并且期望居住在一個人文環境與自然環境相和諧的家園。雖然在現代社會，人類對自然環境的改造力越來越強，但自然環境的限制性因素會對居住空間選址產生影響。當自然條件改變，如發生重大地質災害、洪水或氣候變化等，威脅居住安全，需要防災或搬遷時，為保證生存安全和穩定需重新選擇居住地[1]。

因此，自然環境因素是選址需要考慮的最基本因素，也是居民點選址首先必須考慮的一個因素，主要包括地理因素、安全因素、水源因素、土地因素等。我國建筑學中特別強調的相形取勝就是先通過對氣象、氣候、地形、地物、水文、地質、土壤、水源等諸多因素進行勘察，再確定選址。選址必須考慮衛生學的要求和對生態系統的影響，符合綜合性和區域性要求，保障人居環境安全、衛生，并適度考慮美觀。

氣候影響居民生活環境主要涉及氣溫、濕度、降水量、風(風向、風速、分頻)、云霧與日照、氣壓等。就近搬遷的移民對于區域性氣候形成的生活環境，在某種程度上是很難回避的，但通過對區域氣候條件的了解，可在選址上事先考慮是否有利于形成緩解不利氣候的局部小氣候，并可指導下一步的規劃建設工作。

選址對于地形地貌的考察要求主要在于用地邊界規模、坡向、坡度、附著物等要素。用地規模需滿足基本的規劃安置人口的要求；場地邊界外形因地制宜，盡可能簡單，這樣既經濟又合理；建筑學指的背山面水向陽(即向陽坡)就是因為山可以阻擋不良季風，提供安全保障，但前提是此山無災害隱患；選擇的地形地貌要有利于建筑布置，道路便捷順暢，有利于場地排水，一般自然地形不宜小于0.3%，平坡(3%以下)場地比較理想，緩坡(3%～10%)場地布置受地面坡度影響較小，布置隨意，中坡(10%～25%)場地要建臺地，填挖土石方量較大，陡坡(25%～50%)場地不宜建設；用地上的自然或人工的附著物宜易于征收、拆遷，不應有無法拆移之物。

1.3 水文與工程地質

1.3.1水文

預選的建設用地，特別是位于江河湖海或水庫邊時，就需要對水文資料詳實了解，可事先考慮避免洪澇災害等不利情況的發生。主要內容如下：

(1)河流。各年逐月一遇最大最小平均流量及相應水位；各年逐月最大、最小平均含砂量及輸砂率、泥沙顆粒級配；各年逐月最高、最低平均水溫；實測或調查的最高洪水位，50年、20年一遇洪水位，洪水淹沒范圍，河道沖淤變化及最大漂浮物；河床穩定性，河床、河岸變遷情況(沖刷、崩塌、沖積)以及河床特征(泥底、砂底或石底)，河床深度及其斷面，流速與水流方向；河流上游10～15 km環境衛生情況(人口密度、工廠類別、污水量、污水性質、河水污染情況、取水構筑物的分布等)；有關部門對計劃取水、排水地點的協議與批準文件。

(2)水庫。水庫主要技術經濟指標、水位(正常蓄水位、死水位、設計洪水位、校核洪水位)、庫容、灌溉面積；水庫調節功能、其他工業用水要求。

(3)濱海。歷史最高、最低潮水位，最大波浪高，近岸海流資料(實測取得)；漲落潮時海域內泥砂運動數量；泥砂顆粒極配及天然容重，海岸變遷情況，水溫情況等。

1.3.2工程地質

(1)區域地質。通過場地地質圖、剖面圖、柱狀圖，以及地質構造及新構造運動的活動跡象，對建房的穩定性及適宜性做出評價，理清場地地貌類型、地質構造、地層的成因及年代等。

(2)工程地質。對場地進行地質災害危險性評估，作出客觀的適宜性評價。應避開地震活動斷層分布地帶和可能發生山體滑坡、泥石流、崩塌等地質、氣象災害的區域，符合消防等防災減災的要求。對人為的地表破壞現象，如地下古墓、人工邊坡變形等進行必要的野外勘探工作。同時，考慮用地巖土類別、性質、地基容許承載力及抵御災害能力、土層凍結深度等。

(3)地震地質。場地所在地區地震基本烈度；歷史地震資料、震速、震源；用地附近的斷裂構造等。

(4)水文地質。場地水文地質構造，地下水主要類型、特征，蓄水層厚度、流向、流量，地下水補給條件及變化規律，水井涌水量，抽水試驗資料，開采儲量評價；水質分析資料，地下水對建筑物基礎的侵蝕性等。

1.4 基礎設施條件

1.4.1交通、運輸

在現代社會，交通的作用越來越明顯，交通便利是居民點選址的重要影響因素。考察指標就是建設用地對外連接道路的通行能力，及其與鄉道、縣道、省道等交通基礎設施的距離[2]。

交通環境的改變也會導致農村居住空間布局的變化。人類生活和生產中的信息、能量和物質流都通過交通這一全方位、便捷的紐帶所聯結著。因此，農村居住空間的交通區位的改變對其空間布局變更會產生影響，并且重要交通線路的開通經常會促使新的居點的產生。交通與居住空間的布局有著互相聯系和互相制約的關系，居住空間的布局區位很大程度上決定了交通路線的走向和車輛流量；反之，交通路線的布局也會導致居住地空間的變更和居住空間內部結構的重新組合。一般來說，通達的交通線路的建立和穩健發展會促使本來因開發成本高、閑置的地域、可通達性低的地區轉變為較低開發成本或開發難度減小的空間資源，當地居民能夠使用的新的土地和其他生產資源增多，最終促使生活質量、居住環境的提高，也加速了生產方式的不斷調整。交通條件的改善一方面能為居住者提供更經濟的土地和勞動力等生產要素，另一方面也能擴展居住的經濟活動空間。隨著農村地區基礎設施建設的不斷完善，交通道路建設對農村居住空間布局的影響逐步顯現。

1.4.2給、排水

水是生產生活的基本保障因素，居民點需保證供水的可靠性。建設用地選址應盡量考慮靠近水源的區域，如無法滿足，需保證供水的可操作性。同時，還需保證水源的水質、水量滿足要求。

污水是進入已有管網還是自建污水處理設施，需視具體情況而定。如排入現有管網，需考慮污水系統現狀與新建連接點管道埋深、管徑、坡度和排水允許量，糞便污水處理方式都需要了解。地表雨水應考慮如何順利排除。

1.4.3熱源供應

農村居民點選址應考慮：供電電源位置、距離、供電量、電源回路、輸電線路進入場地的設計、分工；熱力供應與可能、熱源及熱媒參數、熱量、管網及單價；燃氣的可能與供給量、壓力、發熱量、網絡及單價。

1.4.4電信需求

電視、電話、網絡、電傳等各種信號需要量與場地附近設備設施的供給，可能性和敷設方式，截面調改等與有關部門達成協議。

1.5 公共服務設施

移民不僅有物質生活的需求，也有其精神需求，要滿足人們多種多樣的生活需求。作為一個居民點，還應有必要的公共設施和人們社交的場所，包括圖書室、籃球場、文化站和一些必要的體育設施。鑒于現代教育的作用越來越被人們所重視，移民安置點的學生就學的方便程度以及教學質量的高低同樣不容忽視，可能會影響到將來移民安置點的穩定和發展。因此，建設用地區域附近相應的文教、衛生、體育設施配套情況也影響移民是否安居樂業。

1.6 安全防護條件

建設項目場地與相鄰環境的間距應滿足相關的安全、衛生、視覺、環保各項規定。避免于洪水泛濫地段、通信微波走廊、高壓輸電通廊與地下管道區域內進行建設。農村居民點用地選址還需滿足相應的防火規范的要求，以利于防范火災引起的損失。

1.7 景觀與環境

場地項目需做好協調工作，場地上的文物古跡及自然景觀應按照當地文物部門的要求采取相應的保護措施，且動植物自然保護區不能破壞。

1.8 施工條件

適當考慮施工條件，了解當地及外來建材供應、產量、價格，當地施工技術力量、水平，機械起重能力數量，以及施工期的水、電、勞動力供應條件。

1.9 文化、宗教

我國農村地域廣闊，地域背景社會文化有其多樣性與復雜性。影響農戶居住空間分布的社會文化因素主要包括風俗習慣、思想觀念和宗教信仰。在農戶聚居空間布局的歷史演變過程中，村落社會組織生活中形成的普遍統一的觀念、風俗與價值觀體系，是當地居民繼承傳統文化、進行情感及信息交流的重要形式和媒介。一定區域內倫理規范和宗教信仰的一致性、農業生產需求的相同性、社會秩序規范的共識性及經濟上的相互聯系性，把農村居民點空間凝結成一個聯系較緊密的區域[1]。

農村居民點建設用地選擇還需考慮避免不同風俗習慣、思想觀念、宗教信仰的人群可能產生的沖突，盡量為移民選到一個適合他們固有文化、宗教信仰的環境作為搬遷安置用地。

1.10 政策法規

(1)移民意愿。隨著人們法制觀念及執法水平的不斷提高，移民意愿必須得到尊重，否則容易浪費人力、物力、財力，最后移民卻不愿前往的局面。如水電工程移民安置規劃建設征地移民安置規劃規范明確要求，應簡述聽取移民及安置區居民意愿的形式、內容、過程、主要意見、處理情況及結論。實際操作工程中，移民點建設用地的選址宜將移民意愿、城鄉一體化和社會主義新農村建設相結合，移民搬遷與推進城鎮化進程相結合。

(2)符合村鎮總體規劃等上位規劃的要求。我國城鄉規劃法明確要求土地利用和各項建設必須符合相關規劃的要求，建設工程的選址和布局必須符合規劃，比如符合村鎮總體規劃的要求。

(3)土地與節約用地。土地是人類賴以生存的基礎，在土地所有權存在的社會中，土地問題變得愈加復雜。居民點建設用地選址需考慮土地使用權的可轉讓性及其使用權轉讓補償的經濟性。如無法完成土地使用權的轉讓或劃撥，即使很適合人類居住，也很難選做居民點建設用地進行建設。節約用地是目前我國的基本國策之一，農村居民點的選址優先提倡采用荒地、閑置地，不準占用農村基本耕地，更不允許占用良田及經濟效益高的土地；確需對用地性質進行調整的，調控執行也需要符合國家現行土地管理、環境保護、水土保持等法律的有關規定。

(4)有利于環境保護。要執行國家法律法規及當地環保部門的規定和要求，滿足自然保護區、水源保護區的要求，維持生態平衡，不污染水源，應有利于廢氣、廢水、廢渣的三廢處理。

2 選址要求及原則

2.1 選址要求

影響農村居民點建設用地選址的因素很多，但各因素影響程度不一。總得來說，移民搬遷居民點建設選址需遵循科學發展的思路，符合抗震、防火和防災減災的要求，避開地震活動斷層分布地帶和可能發生洪澇、山體滑坡、泥石流、崩塌等地質、氣象災害的區域；對火災或爆炸危險源需遠離或設置安全距離；應有利于生產、方便生活、具有適宜的衛生條件；嚴格控制占用耕地，盡量使用閑散地、荒地等，節約集約利用土地[2]；應符合國家政策法規；考慮移民文化習俗及經濟能力。主要要求如下：

(1)應具有適宜建設的工程地質與水文地質條件，并有適應移民規模的可開發土地或可調整的耕園地資源[2]。

(2)居住建筑用地應布置在大氣污染源的常年最小風向頻率的下風側及水污染源的上游。

(3)交通便利、水電條件好，或通過搬遷建設解決水、電、路和其他基礎設施

(4)應符合城、鎮、村規劃用地布局要求，并應綜合考慮相鄰用地功能、道路交通等因素，提高人居環境的質量。

(5)應避開自然保護區、水源地、有開采價值的地下資源和地下采空區等不宜(不應)建設區域。

(6)自然環境條件好，接近原居住地，盡可能照顧移民的原生產生活習慣[2]。

以上場址選擇所要求考慮的區域地質、交通運輸、自然條件、基礎設施、環境現狀、環境保護等內容，實際就是組織、收集、整理項目必須的設計基礎資料的過程。通過調查與分析，選擇基礎條件比較好的場地。整個論證在設計實施過程中以及行業決策研究中是必不可少的基礎資料。

2.2 選址原則

2.2.1安全生態

安全既是搬遷的主要目的之一，也是最基本的原則，同時還是堅持以人為本的科學發展觀的要求。正是因為以往的不安全或大型工程建設需要，才提出了搬遷的要求。生態主要指廣義的生態，甚至也包括產業生態、社會生態。不僅生產過程要符合生態學規律，也要運用生態學原則建設新農村居民點，實現發展農村與改善農業環境相輔相成。生態原則就是要求把移民安置點的選址放在整個生態系統中加以把握并進行取舍，并且要符合發展循環經濟的要求。

2.2.2就近選址安置

就近選址安置原則是多年來移民安置經驗的總結，相對來講也是移民成本最小、最經濟的一個選擇，可以縮短移民的適應期，不至于對移民生產生活造成重大影響。但是就近選址安置必須在確保安全的前提下進行，從根本上規避原有地質災害對群眾生命財產的威脅，并綜合考慮選址對地區長遠發展的影響，否則，就近選址安置就變得毫無意義。

2.2.3可持續發展(環境容量)

移民安置點選址應綜合考慮該地區長遠發展的要求，需要從區域或縣域經濟社會發展基本趨勢判斷出發，以區域資源環境承載力為基本依據，從產業結構調整、重大基礎設施建設、生態環境保護和對自然和文化資源保護等方面從長計議。世界銀行移民政策實施的經驗表明，移民安置應該成為生產體系和人類新拓地的重建機會，成為一種新的開發與發展的機遇，并且應表現在人們生活標準的提高以及地區經濟的發展上，這實際上就是在強調可持續發展。在移民安置點的規劃和建設中，不再是簡單的、被動的異地安置，而是有計劃地開發與發展移民安置所在區域的經濟、社會與文化，也即在新的基礎上實現人與資源、環境的和諧發展。有利于可持續發展要充分考慮社會、經濟和環境的綜合效益，要搬得出，穩得住，逐步能致富，有利于創造宜居的生活環境。

2.2.4相對集中

移民安置點選址應相對集中，盡可能確定在交通便捷、靠近水源和城郊的地方。安置點靠近城鎮能實現基礎設施共享，少花錢，多辦事；靠近水源和公路，可以方便群眾的生產和生活，有利于安置點的長遠發展。同時，安置點選址要與縣域經濟發展和生產力布局相協調，從根本上解決搬遷群眾的生產生活和后續發展問題。相對集中還有利于實現人口和產業的聚集效應，能夠依托周圍已建成的學校、衛生室等公共設施，就近解決移民就學、就醫等問題。

2.2.5自覺自愿

移民搬遷以及安置點的選址是涉及到移民子孫后代的千年大計，意義和影響極其深遠。因此，必須尊重移民群眾的意愿和要求，不能采用簡單的行政命令的方式。這就要求移民搬遷工作人員一定要把相關的政策解釋清楚，取得廣大移民的理解和支持，變成其自覺自愿的行動，主動配合政府做好移民搬遷工作。如果群眾不理解，不支持，這項工作就會變得非常被動。在移民安置點選擇上，既要征求專家的意見，也要廣泛征求當地群眾的意見再作決策。