水利移民工程總承包管理中的風險分析

顧春榮，葛佩明，陳 云，孔舒瑩

(中國電建集團華東勘測設計研究院有限公司，浙江 杭州 311122)

0 引 言

自21世紀起，工程項目總承包管理(EPC)模式已廣泛應用于各領域工程項目建設，應用經(jīng)驗已涵蓋水利工程的全過程。水利工程往往伴隨規(guī)模較大的移民安置項目[1]，作為制約水利設施建設的先決條件，對移民工程進行科學、有效的管理具有重要的意義。管理模式的選擇將會對移民安置的全過程及工程質(zhì)量、進度、安全管控產(chǎn)生決定性影響。為此，國內(nèi)外學者就管理模式應用于移民工程實施中展開研究。金遠征等[2]從工程監(jiān)理的角度出發(fā)，探討了水利工程管理中存在的主要問題與對策；朱彤[3]更加注重工程施工中安全管理措施；劉東海等[4]對工程實施階段管理的評估方法進行了研究；李超云[5]等對施工方案優(yōu)化、成本管理以及進度管控進行了探討；樊啟祥[6]等對數(shù)字化工程管理系統(tǒng)設計與應用進行了研究。

水利移民工程的總承包管理涉及到的因素和細節(jié)繁多，管理時的難度較單獨工程施工[7]更大。本文依據(jù)總承包模式應用于水利移民工程的實際經(jīng)驗，深入剖析管理機制、工程造價、監(jiān)督力度、責任意識等多方面影響，提出一些行之有效的措施。

1 水利移民工程管理風險分析

水利移民工程本質(zhì)上不同于水利工程等施工項目，除工程本身外，更重要的是服務于移民安置全過程，是頻繁與利益相關方不斷溝通的工程。因此，不能僅停留于對水利工程進行施工管理的傳統(tǒng)目標，應結(jié)合移民工程總承包模式的特殊性對目標進行一定的轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)的追求經(jīng)濟效益轉(zhuǎn)變?yōu)樽非蠊こ痰奈拿餍蜗竺婷病⒔ㄔ熨|(zhì)量以及使用安全等。

1.1 實施過程管控風險

水利工程一般位于偏僻地帶，總承包的質(zhì)量管理往往注重于最終結(jié)果，落實過程管理時單純依靠經(jīng)驗和文案，并未提供足夠的措施支持，以及對具體的項目進行細致的過程規(guī)劃。實際施工過程的質(zhì)量面貌與要求不符，但最終質(zhì)量合格即可滿足水利工程的管理目標，一定程度上簡化了過程管理的難度。應用于水利移民工程中時，這些缺陷將隨著與移民、政策協(xié)調(diào)部門等的頻繁交往中暴露無遺。隨著社會信息化程度的不斷提高，移民等利益相關方也許自身并不專業(yè)，但利用互聯(lián)網(wǎng)等信息手段，將會對項目質(zhì)量管理、施工形象發(fā)揮強大的監(jiān)管作用。倘若繼續(xù)以只注重結(jié)果的管理方式應對移民工程，將會給過程管理增加很多困擾。

水利移民工程總承包模式下，施工現(xiàn)場是最重要的管理組成部分，能否對施工現(xiàn)場進行有效管理，直接決定了項目管理水平和施工質(zhì)量。傳統(tǒng)的水利工程項目在實際施工時并未基于完善的制度體系對施工現(xiàn)場進行全面的規(guī)劃，施工現(xiàn)場的管理僅依靠于施工方，施工組織設計完全依靠施工方甚至施工班組，沒有強化總承包單位對現(xiàn)場的規(guī)范化、標準化管理，直接導致施工現(xiàn)場的隨意性和差異化。不同的作業(yè)班組水平參差不齊，魚龍混雜，彼此間就公共施工資源互相掣肘，整體的施工形象也難以維持，加劇了施工現(xiàn)場安全隱患，整改治理難度加大。作為重點民生工程，面對各級行政主管部門及建設單位時難以交出一份滿意的答卷。

目前，服務于水利移民工程的作業(yè)團隊大多源于水利工程施工建設團隊，很多施工團隊及管理人員過分追求工程施工的安全及進度目標，忽視了對成本的控制，對總承包項目的合同管理產(chǎn)生了很大影響。移民安置作為后續(xù)水利工程的前提條件，時間緊迫，往往不會基于完善的預算進行招投標，建設單位與總承包單位以及總承包單位與施工單位間往往采用下浮率模式簽訂合同，這就造成了總價難以控制，大幅增加履約風險。水利移民工程的施工項目一般按照主管部門以及建設單位的規(guī)劃和設計圖紙進行，并且廣義上受到眾多相關方的監(jiān)督，施工單位及作業(yè)班組在落實項目建設時應兼顧的因素眾多，既要保證項目建設的文明施工形象以及過程質(zhì)量安全，還要使項目建設的效率與進度符合履約要求，給移民工程經(jīng)驗較少的施工方提出了挑戰(zhàn)。文明施工形象明確作為管理重點，使得大量精力、資金投入到揚塵治理、環(huán)境保護之中，若沒有成體系、有計劃的管控，會造成建設過程中造價成本無法有效控制，甚至出現(xiàn)大量返工、受行政部門處罰整改而停工等情況，進而為確保工期增加機械設備、人員投入，造成工程造價超標以及短期間資金不足等惡性循環(huán)。除成本增加外，機械、人員進場壓縮合理的安全作業(yè)距離，作業(yè)時間的延長，均使現(xiàn)場的安全管理形勢更加嚴峻。

1.2 合同管理與評估風險

水利移民工程造價無法把控的主要原因是由于建筑市場中的競爭越發(fā)激烈，招標環(huán)節(jié)時要承擔的報價風險也隨之增加，把控招標費用的難度水漲船高。此外，一般作為重點民生工程的水利移民項目實施期間廣受關注，而竣工后的評估體系卻并不健全。項目的最終受眾是移民，移民自建房等后續(xù)施工也將為項目的評估造成影響，使得項目評估時的方式和理念存在差異性和隨意性，最終造成水利移民工程市場沒有可靠的評估體系，加劇了招投標中的惡性競爭。移民工程來也匆匆，去也匆匆，加重了移民等利益相關方的不信任感，加之信息時代互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)酵效應，建設過程中與竣工后的重視程度不對等，使工程總承包方與移民處于對立位置，移民擔心工程品質(zhì)，過于聚焦施工過程中的質(zhì)量、文明面貌，為總承包管理帶來巨大的壓力。

此外，工程造價的成本核算基礎不牢靠，有關成本的管理浮于表面，沒有明確的制度體系進行約束，管理人員對此沒有足夠重視。

1.3 管理團隊能力風險

水利移民工程作業(yè)人員往往曾服務于水利工程項目，通常對文化水平要求不高。移民項目并不常見危險性較大的工程，普遍為常規(guī)的土石方開挖、場平工程等門檻較低的內(nèi)容，服務于傳統(tǒng)水利項目的作業(yè)人員及管理人員一定程度上可以勝任移民工程，并有著豐富的施工經(jīng)驗。但受傳統(tǒng)管理體制的影響，難以與時俱進，拓展施工管理理念，使用先進施工機械，使移民工程總承包管理模式表現(xiàn)得略顯專業(yè)素養(yǎng)不足，難以對總承包單位的管理措施迅速響應。由于水利行業(yè)長期處于艱苦行業(yè)的位置，建設過程中的勞動強度較大，而薪資待遇不高，工作人員流動性較大，施工方管理團隊中的固定成員年紀普遍偏大，難以吸引工程管理的專業(yè)人才，結(jié)構(gòu)老齡化，缺乏對新模式、新環(huán)境的適應能力。

總承包模式下甚至發(fā)現(xiàn)部分施工方?jīng)]有專職的合同或財務管理人員，相關的基礎知識薄弱，導致施工過程管理、工程質(zhì)量控制、合同支付等環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題。存在施工總承包單位時，施工單位的管理也表現(xiàn)出部分問題，如掌控施工機械、作業(yè)人員等資源的班組在施工單位內(nèi)部的話語權高過施工單位管理人員，管理職責劃分不明確，直接導致施工單位對總承包單位的指令執(zhí)行不到位，各類整改措施難以落實，過程管控、進度管理、質(zhì)量控制等均面臨巨大危機，極易導致工期的不斷延長，工程成本的惡性增加。

2 規(guī)避風險的措施

2.1 強化管理團隊專業(yè)素養(yǎng)和責任意識

施工管理人員的專業(yè)素養(yǎng)對整個移民工程的施工建設產(chǎn)生直接影響，要充分強化對管理人員的教育和正確領導。水利移民工程總承包實施過程中，提高管理團隊、施工人員專業(yè)素養(yǎng)的方法主要有：

(1)建立每周綜合例會制度。要求施工方管理人員及施工主要班組負責人全部列席，會議由總承包項目部主持，內(nèi)容涵蓋本周生產(chǎn)進度、質(zhì)量管理、安全管理、例行教育等全方面，強化總包對現(xiàn)場最前線的管控能力。每周綜合例會既可以作為學習近期先進經(jīng)驗，對各級領導部門的指示上傳下達的重要手段；也可以一定程度上規(guī)避施工團隊專業(yè)素養(yǎng)不佳，管理無力的境況，使總包的管理模式優(yōu)點能夠體現(xiàn)于項目的全過程。管理人員在工作過程中通過書面形式積累相關工作經(jīng)驗，匯總形成工作日志，并在固定例會中討論交流，有助于共享寶貴經(jīng)驗，集思廣益解決施工現(xiàn)場不規(guī)范的行為，互相學習，共同提高。綜合性例會要求各部門負責人列席，有利于釋放被各類大會、小會占用的工作時間，各部門協(xié)調(diào)解決問題，還可以兼顧施工現(xiàn)場的方方面面，避免互相掣肘，對工程實施所產(chǎn)生的不利影響。

(2)現(xiàn)場管理過程中，要求管理人員以身作則，針對規(guī)范化、標準化行為做出表率。管理團隊各部門負責人應首先將自己的職責明確，結(jié)合具體的施工現(xiàn)場、施工質(zhì)量要求和工程強度進行管理制度體系的規(guī)劃，尤其是針對具體負責的管理人員，要保證工程建設每個細節(jié)的標準化，總承包管理模式對于此有著極大的優(yōu)勢。作為優(yōu)秀的總承包企業(yè)，具備應對施工現(xiàn)場各類情況標準化的動作體系和行為規(guī)范，項目總承包項目部作為企業(yè)在現(xiàn)場的管理部門，是企業(yè)手足之延伸，除了為工程帶來成體系的框架外，更應因地制宜地發(fā)展形成針對性的實施規(guī)劃、管理制度、工作標準化規(guī)范。總包部在日常行為中更應以身作則，遵守制度文件，在施工團隊中樹立模范帶頭作用，強化責任意識，通過潛移默化的宣傳教育，帶動工程團隊全體專業(yè)素養(yǎng)的提高。

2.2 前瞻性的合同管理與積極的協(xié)調(diào)工作

水利移民工程的預算取決于移民規(guī)劃大綱，并受所依托的水利工程主體的影響。由于移民安置作為主體工程的前提條件，往往時間緊迫，對于合同額的確定通常并不切實際，一方面是由于詳細的地質(zhì)勘探報告沒有確定，另一方面是受制于施工方法的變化，還可能受到臨時的工程量變動影響。此外，規(guī)劃服務于某一個水利工程的移民安置項目，服務于更多的受眾，從而增大工程規(guī)模等情況，而對應的預算依舊參考原工程的規(guī)劃。因此，總承包方的合同管理應更具有前瞻性，在合同簽訂時盡量明確合同價格的調(diào)整方式、調(diào)整節(jié)點，從而避免過大的履約風險。

總承包方與業(yè)主方及施工方的合同一般采用下浮率模式，總價暫定，采用補充協(xié)議等方式進行調(diào)整，這樣的開口合同會使各方均承擔一定的風險，總承包方在工程實施過程中的管理顯得更加重要，總承包方應以更加積極的態(tài)度協(xié)助業(yè)主方推進項目的實施進程。受施工方法、技術條件等變動的影響，施工圖預算可能較最初的移民規(guī)劃大綱預算增加1～2倍，此時要求總承包方詳細分析合同價格變動的原因，收集過程資料，均應形成紙質(zhì)、完整的匯報文件遞交給業(yè)主方及相關主管部門。在常規(guī)的總承包工程中，政策協(xié)調(diào)一般是業(yè)主方的工作范圍，但協(xié)調(diào)的過程與結(jié)果將與總承包方的履約工作息息相關，尤其是在項目總體預算難以確定，存在較大變化時，業(yè)主方難以以較為準確的預算開展項目立項工作時，將嚴重影響總承包方的初步設計評審以及后續(xù)設計、施工工作的推進。因此，總承包方要以積極的心態(tài)協(xié)助各類協(xié)調(diào)工作，不可被動地等待處理結(jié)果，否則將造成嚴重的工期延誤等后果。

雖然可以通過合同管理等一系列方法將部分風險轉(zhuǎn)移，但總承包方依然應強化對工程量審核、工程款支付等方面的管理，切實完成做好工程的使命，樹立品牌意識，向業(yè)主負責，向各級主管部門交出滿意的答卷。尤其存在施工總承包方時，從合同結(jié)構(gòu)入手，詳細掌握施工各標段合同的招投標管理過程，掌控各作業(yè)團隊與施工方的關系，才能更好地發(fā)揮總承包方的管理效力，嚴格把控工程造價與工程量審核環(huán)節(jié)。在設計規(guī)劃的準備階段，要對建造工程所需要的材料進行估量和準備，在落實施工時要注意避免材料浪費。水利移民工程所使用的材料種類較多，尤其存在大量的無價材料，應盡可能避免由施工方采購，盡量采用總承包企業(yè)的集中購買協(xié)議，從而確保固定、安全、合格的供應渠道，發(fā)揮總承包企業(yè)在項目實施過程中的履約支持作用。由施工方提供或采購的用于安全生產(chǎn)措施等的材料價格應符合市場主流趨勢，不能選擇價格過高或過低的材料，建立實物信息登記與采購信息相匹配的臺賬制度，避免導致出現(xiàn)造價過高以及資金去向不明等情況。

2.3 標準化、規(guī)范化動作指引作用

總承包項目部主觀上切忌特立獨行的思想，雖然總包部作為獨立職權很大的現(xiàn)場管理機構(gòu)，一旦脫離總承包企業(yè)的指引將為履約過程埋下隱患。總承包模式的一個巨大優(yōu)勢就是將成熟的、規(guī)范的企業(yè)內(nèi)部管理制度延伸至工程項目管理中，符合中央、集團公司制度要求的規(guī)范化流程將避免很多麻煩，不僅體現(xiàn)在招投標、采購、設計變更、工程量簽證等環(huán)節(jié)，完善的制度體系還有利于工程文明施工形象面貌、安全管理部分。水利移民工程面臨更多方的監(jiān)督壓力，實施過程中的形象與質(zhì)量是重中之重。如果沒有相應的動作指引，總包部在現(xiàn)場管理時很可能措手不及，造成安全事故隱患。總承包企業(yè)應針對工程特點，組建完善的總包部成員班子，由總包部成員依據(jù)制度框架及本工程實際情況有針對性地編制項目制度文件。

總承包項目部對施工管理部門及施工班組在規(guī)劃管理制度體系前，應對實施階段的重點與難點有一定了解，通過管理手段最大化降低履約風險，以確保水利移民工程項目建設的有序推進。主要包括各分部分項工程的工作量和工作強度、各市政管網(wǎng)修建的入場銜接及工作面問題、資金投入、特殊天氣影響等，要將施工過程整體的安全、進度、質(zhì)量管理有機結(jié)合，過程中動態(tài)完善施工管理制度，在執(zhí)行施工管理制度中嚴守公平、公正、公開的原則，保證對每一個作業(yè)人員、施工班組一視同仁，調(diào)動團隊的積極性和工作熱情，更好地服務于水利移民工程。傳統(tǒng)的管理模式和激勵制度并行，完善獎懲制度，對表現(xiàn)突出的、工作能力強、有責任心的員工進行獎勵和表揚，進一步激發(fā)團隊工作積極性。

3 結(jié) 語

水利移民工程工期緊張，施工環(huán)節(jié)多，施工組織技術要求較高，極易受連續(xù)降雨、地質(zhì)環(huán)境等多種因素的影響，總承包管理中面臨的履約壓力較大。本文針對移民安置項目的特殊性，基于社會信息化的全新背景，從移民工程的實施風險、合同及評估風險、團隊能力風險等3個方面，對水利移民工程總承包管理中存在的風險進行了深入分析，并就各類風險在管理中的控制措施展開了探討，可供水利移民工程總承包管理參考。