歐盟轉基因食品審慎監管經驗及對我國的啟示

劉 婷

（上海政法學院國際法學院，上海 201701）

2010年歐盟委員會實施了《歐盟委員會關于制定國家共存措施的指導方針以避免轉基因生物在常規作物和有機作物中的意外存在的建議》（以下簡稱《共存準則（2010）》）。“共存”意味著轉基因作物與非轉基因作物共同在特定區域內種植與生長[1]。“共存準則”提出的意義在于避免轉基因生物在其他產品中意外存在，防止轉基因和非轉基因作物（包括有機作物）混合造成潛在經濟損失和影響[2]，避免轉基因作物“偶然混雜”到其他產品中[3-4]。當涉及轉基因作物生產的食品時，“共存準則”是決定向消費者提供充分知情選擇的一個必然結果。基于“共存準則”，具體的共存措施包括技術上、管理上、義務上設置的一系列規則，這些規則設置的目的是在“農場”環節避免轉基因物質“偶然混雜”到轉基因作物中。共存措施并不是環境風險管理的工具，而是用于解決歐盟轉基因作物種植帶來的潛在市場失靈（即市場機制不能發揮作用導致市場配置資源的低效率）的工具。“審慎監管”原是銀行業特定術語，泛指監管部門為了防范和化解銀行業的特定風險，通過制定一系列的規則，客觀評價從業機構的風險，及時進行風險監測、預警和控制的監管模式。然而，對應新的監管主體不難發現，這種防控風險的監管模式，不僅可適用于轉基因食品監管，而且正在被歐盟用于轉基因食品的監管實踐中，轉基因食品的風險預防與預警正是“共存準則”提出的動因，監管模式與立法架構的變化旨在針對轉基因食品帶來的多種風險進行有效管控。歐盟的監管措施反映了歐洲農業生產者的利益[5]。共存準則逐漸改變著歐盟轉基因食品監管的各個方面：從指導原則到監管模式，從法律架構到執法主體；歐盟對于轉基因食品的監管進入到“審慎監管”的新階段。

1 審慎的監管原則：從“風險預防”到“共存準則”

風險預防原則來自于德國環境法[6]。風險預防的理念首次用于環境政策最早可追溯到1970年空氣清潔法案第一次草案，真正作為一項法律原則被引入則是1976年處理污染的行政法令[7]。風險預防原則在國際環境法和國際條約中也有著舉足輕重的作用。風險預防原則引入國際公約最早是在1984年的北海公約會議[8]。在轉基因生物的潛在負面影響范圍等相關科學信息和知識不充分而面臨科學不確定性的情況下，風險預防原則是決策制定和風險評估的基礎[9]。20世紀70年代以來，很多國際環境法律中都加入了風險預防原則的內容。《里約宣言》原則15中規定的“風險預防原則”屬于軟條款：出于保護環境的目的，各個國家應當根據其能力，廣泛采用“風險預防原則”。“對于存在嚴重威脅或者不可逆的情況缺乏充分的科學確定性也不應成為延遲采用成本-收益措施以保護環境退化的理由”，這意味著，即使不能肯定危害一定會出現，管理者也應當采取成本-收益措施來防止這種嚴重的不可逆的危害。而且，對于科學上的不確定性，《卡特赫納生物安全議定書》在第10條第6款中規定：“……缺乏科學定論，亦不應妨礙締約方酌情就轉基因生物體的進口問題做出決定”。由于《生物安全議定書》是第一部采用了風險預防原則的國際條約，它在環境保護和公共衛生方面的意義格外重要[10]。《生物安全議定書》的基本預防理念與風險評估要求恰恰彌補了歐盟關于環境釋放的90/220/EEC指令的薄弱環節[11]。因此，作為《生物安全議定書》締約國，歐盟不僅吸納了“風險預防原則”作為轉基因食品監管的指導原則，更將風險預防的理念融入到具體的法律規則之中[12]。《歐洲聯盟基礎條約》第191條第2款的歐盟環境法律、《統一食品法》第7條以及《有關有意向環境排放轉基因生物的2001/18/EC指令》在第1條和第4條中都明確指出基于風險預防原則制定。隨著《共存準則（2010）》的頒布，共存準則也開始在轉基因食品監管領域凸顯出其作用，該建議中明確指出共存準則的性質是法律原則，即在將科學基礎上的歐盟授權制度與成員國自由決定是否希望在其領土上種植轉基因作物的自由相結合的情況下，歐盟委員會認為應采取措施，避免轉基因生物、常規作物和有機作物混合種植。現行準則將其內容限于制定共存措施的主要原則，認識到成員國需要有足夠的靈活性來考慮到其區域和國家的具體情況以及傳統、有機和其他類型的特殊當地作物和產品的需要[13]。該建議也提及了監管“共存”措施實施的重要機構——歐洲共存局（European Coexistence Bureau，ECOB），該機構確立技術性指導方針并將繼續致力于與歐盟成員國共同解決轉基因與非轉基因共存問題。共存準則的提出成為風險預防原則的有力補充，將風險預防原則的指導思想從轉基因食品監管的核心環節擴展到轉基因食品生產的上下游環節，更延伸到食品原料供給的最末端，最大限度地將轉基因食品的風險減低，充分體現了審慎監管對于風險的認知與防范的思想。

2 審慎的監管主體：從“歐洲食品安全局”到“ECOB”

2002年歐盟為了管制食品安全，設立了歐洲食品安全局[14]。歐洲食品安全局的風險評估職能由《統一食品安全法》規定，該法在第22條規定了歐洲食品安全局的職能，它不僅要對各種食品提供科學的評判標準，還要評估其潛在危害[15]。第23條規定了歐洲食品安全局的任務：在歐盟立法規定的所有情況下以及在其使命范圍內的任何問題上向歐共體機構及成員國提供最好的科學意見；促進和協調在其任務范圍內制定統一的風險評估方法；在委員會任務范圍內向委員會提供科學和技術支持，并應要求提供對風險評估意見的解釋和審議；為完成任務而進行必要的科學研究；在其職能范圍內搜索、收集、整理、分析和總結各領域的科學和技術數據；采取行動以查明和確定新出現的風險；建立在各個領域內運作的組織網絡系統，并負責其運作。此外，還應歐盟委員會的要求，在食品法典委員會實施的關于食品和飼料安全的危機管理程序中提供科學和技術援助；在歐盟委員會要求時提供科學和技術援助，以期改善共同體、申請國、國際組織和第三國在其使命范圍內的合作；確保公眾和利益相關方在其任務范圍內獲得有關領域的快速、可靠、客觀和可理解的信息等。在轉基因食品領域，歐洲食品安全局執行的主要職能是提供根據2001/18/EC指令定義的與轉基因生物有關的食品和飼料以外產品的科學意見。這種科學意見本質是一種風險評估。2009年，歐洲食品安全局曾經對美國孟山都公司的轉基因玉米品種出具過科學意見，該意見認為MON810轉基因玉米是安全的，對健康和環境不會造成危害，歐盟委員會可能據此批準孟山都轉基因玉米在歐洲繼續種植。從對人和動物健康的潛在影響角度看，MON810轉基因玉米與傳統玉米一樣安全，不大可能會對環境造成負面影響。但這一意見當時遭到了環保組織的堅決抵制。

“共存措施”主要通過ECOB來實施，該機構秘書處設于西班牙塞維利亞的聯合研究中心，主要負責收集和協調可用的科學與技術信息。ECOB的任務包括技術指導以及通過與成員國和利益相關者緊密的合作對關于作物的具體最佳做法達成共識。值得注意的是，ECOB的實踐性文件缺乏法律約束力和法律屬性。ECOB的職權范圍是從播種到首次銷售場所的農業實踐。如果認為必要的話，將來可以將范圍擴展到種子生產部門的最佳實踐，但是ECOB不會考慮“農場”環節后的實踐，也不會設計指導方針或最佳實踐的管理措施或事后責任規定。對于每一份共識文件，秘書處都要先整合組織現有的背景信息，例如出版物、實驗和每個成員國的慣例。從原始草案到最終的最佳實踐方案包括與成員國專家的在線協作和全體會議。早期的文本是相關利益者咨詢的相關主題，以確保信息的真實性與可獲得性，且所有文檔和程序全部公開，并能在ECOB網站上搜索到。ECOB制作的第一份文件涵蓋了玉米種植方面的共存實踐[16]。在ECOB的主導下，成員國在若干方面成功達成共識，其中一個要點是對轉基因作物與傳統作物種植之間定義適當的技術隔離距離。成員國達成共識的優點在于這一舉措充分反映了《共存準則（2010）》傳達的精神，即成員國可以自由決定是否將《共存準則（2010）》作為共存立法的基礎。設定轉基因食品成分含量的標識閾值的意義重大，因為閾值隱含的信息也可以作為商業參與者的參考，這些商業參與者愿意使用其自有標識，例如使用私人的非轉基因標識。由此可見，與歐洲食品安全局相比，ECOB并不是一個具體的技術性部門，ECOB扮演的角色更像是一個“中介”，但是這個“中介”的作用是任何一個機構所無法取代的，這是由歐盟的政治架構與法律特征所決定的。

歐洲各國一直以來都是對轉基因作物的種植和食用持謹慎態度，相比之下歐盟在轉基因作物問題上的態度與成員國相比較屬于相對“開明”的，主要壓力來自各成員國。歐盟成員國的主要“反轉勢力”以法國等國家為首，因為轉基因農業模式的進駐會對法國本土的農業造成很大沖擊；相反，以英國為首的不以農業為主要產業的幾個國家對轉基因作物持贊成態度。因此，歐盟的“共存措施”與ECOB的設置，是在歐盟層面協調成員國利益的需要，更是對轉基因食品進行審慎監管的需要。

3 審慎的監管模式：“規則導向”到“原則導向”的法治化監管

對轉基因食品等風險產品進行監管時，監管機構需要就如何引導市場參與者的行為做出選擇。監管機構的選擇對市場參與主體來說非常關鍵，因為這將決定市場參與主體的市場行為選擇。在審慎監管的語境下，監管模式的選擇對風險防控有很大影響。監管模式內部應對監管的對象、范圍、行為有著完善的覆蓋。歐盟的轉基因食品監管模式是由多種規則構成的綜合體，在食品法和環境法范疇下進行監管。基于規則的監管力圖最大限度地規定受監管行為的內容，避免為監管空缺留下解釋空間。與基于規則的監管模式相比，基于原則的監管故意預留監管空缺，然后在實際應用時進行填補。布萊克法律詞典將基于原則的監管定義為由3 個特征性要素構成：基于廣泛的標準而不是詳細的規則；結果導向型監管；增加高級管理責任[17]。“共存準則”提出后，為依據復雜的規則進行有效監管，歐盟的政策依賴于“原則”的監管模式，這一模式的核心在于歐盟轉基因食品市場依賴于“共存原則”：在遵守標識的法律義務和標準的條件下，農民有能力在傳統作物、有機作物和轉基因作物間做出實際選擇。

在“原則導向型”監管模式中，很多廣泛性標準都應用于歐盟的轉基因食品市場。例如，歐盟的《統一食品安全法》中第5條規定了食品法的總體原則與目標：“食品法應追求保護人類生命和健康的一般目標，并保護消費者的利益，包括食品貿易的公平慣例，酌情考慮保護動物健康和福利、植物健康和環境”。第6條與第7條規定了風險分析原則并重申了風險預防原則的意義。第8條指出了立法目標在于保護消費者的利益。食品法旨在保護消費者的利益，并為消費者提供在消費食品方面做出明智選擇的依據，旨在預防欺詐或欺騙行為、食物摻假和可能誤導消費者的任何其他做法[18]。《統一食品安全法》第9條和第10條是對透明度原則下的法律約束：“在食品法的準備、評估和修改過程中，直接或通過代表機構進行公開和透明的公眾協商……在不影響歐盟和國家法律關于獲取文件的適用條款的情況下，在有合理理由懷疑某種食物或飼料可能對人類或動物健康構成風險的情況下，根據其性質、嚴重性和程度風險，政府當局應采取適當措施，向公眾宣傳健康風險的性質，盡可能確定食物或飼料的類型、可能存在的風險以及措施，已采取或即將采取哪些措施來防止、減少或消除這種風險”。此外，轉基因生物進行環境釋放時，環境法的原則適用來自于《歐洲聯盟基礎條約》的第191～193條。因為轉基因生物首先也是“貨物”，在這個意義歐盟貨物自由流通的規則也適用于轉基因生物，那么歐盟法院用于規制內部市場的法律原則也同樣適用于轉基因貨物[19]。

4 審慎的立法架構：“塊狀架構”到“網狀連接”

歐盟轉基因食品監管的立法架構有幾大基礎領域：有意釋放、食品與飼料、跨境轉移，這些領域既有歐盟層面的立法，也有歐盟承擔的公約義務，這些領域聯合組成了歐盟轉基因食品領域立法的點式架構。架構組成包括轉基因生物有意釋放到轉基因食品上市，食品和飼料或加工用途的轉基因食品標識與可追蹤性，最后是越境轉移。對于這3 個部分內容，歐盟的1 個指令與4 個條例做出了不同的規制。2001/18/EC指令規定：“成員國應當根據預防原則，確保采取所有適當的措施避免向環境釋放轉基因生物或轉基因生物上市對人類健康和環境造成的不利影響”。第1829/2003號條例建立了轉基因食品統一的審批和執行制度。第1830/2003號條例則建立了一項全新的“轉基因食品追蹤制度”及更嚴格的標識制度。第1946/2003號條例基于《生物安全議定書》規定了轉基因生物的越境轉移。條例和指令具有不同的法律地位和法律效力。因此，轉基因食品的審批、標識與追溯性和越境轉移與環境釋放相比法律約束更為嚴格與高級。“共存準則”下歐盟將轉基因食品監管的立法框架以“轉基因食品”為中心進行多方面擴展，即以“共存準則”為起點，針對轉基因食品生產與銷售的上下游環節出現的問題，采取多種方法，對監管的范圍、權限與架構進行了多維度延伸與擴展。

4.1 信息范式方法的適用

從監管者角度來看，政策的兼容性與監管者的利益密切相關[20]。對于市場上流通的貨物，包括轉基因食品在內，歐洲法院通過“貨物自由流通案”建立了具有標志意義的指導原則——生產者可以選擇遵守一個成員國的規定。一旦貨物生產者遵守一個成員國的規定，原則上就能夠在歐盟范圍內銷售他們的產品。隨著時間的推移，法令的競爭和成員國在法律制度失效時放松管制壓力將使得法律規則得到高效統一。然而，這種法律秩序競爭的協調并不屬于消費者保護和環境保護等“強制要求”范圍內的監管措施。在這種情況下，生產者必須接受成員國的不同監管。如果歐盟的法令要求這些領域協調，它必須通過二級法律積極主動地進行，特別是在對消費者健康構成威脅的情況下。在成員國法律體系中生產者必須接受不同法律規制。成員國在“強制要求”內的監管措施仍然需要相稱。在這種情況下，從比較優勢的角度來看，由生產者選擇取代成員國選擇的方式決定外部性風險是否大于收益，這樣就保證了歐盟市場上的產品種類。從歐洲法院的判決中可以很清楚地看出，根據比例原則，在消費者和環境保護受到威脅的領域，由消費者選擇取代自上而下的監管，即通過所謂的信息范式方法來指導歐盟內部市場的立法程序和監管。因為轉基因生物/食品對消費者和環境存在潛在風險，出于對消費者保護和對環境保護的考量，歐盟的法律制定者必須考慮到上述原則，為轉基因生物/食品監管創造可靠的法治環境。因此，轉基因食品監管的核心在于消費者選擇，歐盟的立法者需要提供可靠的政策來確保一條安全的途徑以供消費者選擇。進而，歐盟選擇了“共存原則”。在“共存”措施下農民可以依據《歐洲聯盟基礎條約》第34條行使貨物流通自由的權利，也可以根據《基本權利憲章》第16條自由地開展轉基因作物與非轉基因作物的種植與貿易[21]。

4.2 比例方法的適用

“共存措施”旨在確保轉基因生物的“偶然混雜”低于共同體立法中規定的容忍限度，不超出必要的范圍。《共存準則（2010）》強調以“比例原則”作為歐盟法的一般指導原則，這一原則在信息范式中已經確認過。在Cassis de Dijon案中，德國政府完全禁止銷售一種乙醇含量低于法定要求的黑葡萄酒，歐洲法院認為這一決定違反了比例原則，可以采取其他限制性更小的手段，如要求廠商在標簽上作出說明來達到同樣的目的。對消費者和環境保護受到威脅的領域，比例原則給予消費者更大的自主選擇權。為了限制歐盟行為，《歐洲聯盟基礎條約》第5條規定：“根據比例原則，歐盟行為的內容和行為不應當超出實現條約目標的必要行為”。當公共機構進行風險監管時，不應當只關注歐盟層面的法律，也要關注歐盟法的參與層面和成員國制度。作為一項法律原則，比例原則不僅限制了歐盟行為，也限制了成員國自由裁量權的邊界[22]。比例原則與共存原則緊密相關，尤其表現在成員國確定轉基因食品中轉基因成分的閾值時。因為在“共存措施”下，共存措施與轉基因食品強制標識的閾值進行了聯結。例如，轉基因與非轉基因農田的距離，應能夠使非轉基因農田中作物的轉基因成分不超過0.9%[23]。

4.3 污染者自付方法的適用

出于共同責任原則，農業環境責任的確立是基于污染者自付的原則。考慮到水源和土壤已成為農業領域的主要資源，化肥與農藥使用不當會造成水污染，歐盟部分成員國已對此給予高度關注，并通過立法劃分出沒有被水污染過的耕地。引入新作物品種的農民應當承擔實施限制基因流動所必需的農場管理措施的責任[24]。歐盟環境法中的一般原則——污染者自付原則，在“共存”語境下的解讀也充實了《環境責任指令》。該指令同樣適用于轉基因生物的監管。即使經營者沒有過錯也要對《環境責任指令》附件3規定的經營者危險行為導致的“環境損害”負責，這些危險行為包括轉基因生物與微生物的運輸、環境中有意釋放、投入市場等[25]。根據該條款，歐盟成員國將適用嚴格責任原則來處理轉基因生物造成的“損害”。轉基因作物與非轉基因作物的混合，非轉基因食品中含有超過閾值的轉基因成分都被視為“損害”。有機食品標識能在一定程度上減少這種損害。農民和食品生產商將承受轉基因食品不加貼標識導致的損失，但是他們之間還要進行“實施污染者是誰”的區分，因此需要采取嚴格責任原則。

上述3 個方面，在既有的塊狀架構上將監管架構進行擴展。特別是比例原則規定的轉基因與非轉基因農田的距離，要能使非轉基因農田中作物的轉基因成分不超過0.9%，將共存原則與轉基因食品標識的閾值進行聯結，打破了原有的點式監管，形成了動態的監管網絡。該網絡的成功構架也使得監管者能夠盡可能地讓消費者理性對待轉基因技術[26]。

5 對我國轉基因食品監管的啟示

轉基因食品自問世以來，國際社會就開始對其安全性進行討論[27]，關于轉基因食品安全性的爭論也愈演愈烈[28]，世界各國都紛紛制定了轉基因食品監管制度[29]。一個國家對轉基因食品的規制需要在各種利益之間尋求平衡[30]。在轉基因技術與轉基因食品監管領域，歐盟關于轉基因食品飼料的法規是世界上最為嚴格的[31]。歐盟的轉基因食品監管走向了審慎化發展的道路[32]。有學者認為預防原則過于模糊和抽象[33]，其實與具體的規則相比，法律原則更具有能動性。不僅如此，歐盟“共存準則”的實施，事實上將預防原則進行了貫徹，它不僅在技術層面連接了轉基因食品標識的閾值設定，豐富了轉基因食品標識的法律內涵；而且反映了歐盟的轉基因食品監管以“食品”為中心擴展到食品鏈條的各端，也體現了歐盟對于轉基因技術的態度與處理方式，更表明了對于轉基因食品監管的審慎化態勢。歐盟的審慎監管實踐對我國轉基因食品的監管提供了借鑒。我們應在堅持預防原則、堅持保護消費者知情權、選擇權的基礎上，從我國國情出發，借鑒域外尤其是歐盟的經驗[34]。

5.1 明確監管原則

實施轉基因食品監管，首先要明確監管原則。歐盟從“風險預防”到“共存原則”的演變，凸顯了法律原則在轉基因食品監管中的指導意義。對于歐盟法來說，其法律原則將貫穿于歐盟內部法律規則產生效力的一切場合；對于歐盟參加的國際條約來說，其法律原則會貫穿于國際法規范適用的一切場合。“風險預防原則”[35]對轉基因生物進行系統、特別的法律管制，在轉基因食品領域也得到適用[36]。作為歐盟法規和歐盟參加的國際條約《卡特赫納生物安全議定書》的重要指導原則，奠定了歐盟轉基因食品法律規制的基礎。“風險預防原則”對轉基因食品潛在風險加以防范的意識，對人類健康與環境保護的理念，貫穿了歐盟食品法與環境法的所有規則。“共存原則”的提出并沒有取代或是否定“風險預防原則”，而是與其一脈相承。“共存原則”下的具體措施都是以轉基因食品監管為中心在監管與規制的橫向與縱向兩個維度進行多方面的擴展和延伸[37]。

目前我國最主要的轉基因法律規制來自于農業轉基因領域。轉基因食品并沒有專門的法律來進行規制，相應規則并不完善[38]。用以規制農業轉基因的現有法規與措施包括《農業轉基因生物安全管理條例》、《農業轉基因生物安全評價管理辦法》、《農業轉基因進口安全管理辦法》、《農業轉基因生物加工審批辦法》以及《農業轉基因生物標識管理辦法》等。盡管這些法規與措施對農業轉基因從進口到生產、釋放的各個環節進行了規范，但是監管思想與理念并不明確。在制度設計層面對消費者權益和生產者權益的保護有失均衡[39]。在具體法規與措施實施的過程中，我國并沒有將“風險預防原則”作為轉基因食品監管的首要原則，因此導致轉基因食品相關法律法規并不能有效地規制轉基因食品流轉的各個環節。對轉基因食品標識做出規定的《食品安全法》也沒有確立轉基因食品風險預防的理念[40]。各部門監管目標不一致，監管理念差異巨大，同時又缺乏明確的法律原則指導，導致法律法規的執行與落實過程中，問題層出不窮，法律效力大打折扣，監管績效低下。因此，明確對轉基因食品監管的原則，對轉基因食品監管來說是非常重要的。我國是《卡特赫納生物安全議定書》的締約國，這就意味著我國事實上已經承認并接納了在轉基因生物安全監管的“風險預防原則”。進一步明確《卡特赫納生物安全議定書》的“風險預防”管控理念，切實地落實監管措施是轉基因食品風險管控中的當務之急。

5.2 完善監管架構

歐盟“點式架構”到“網狀連接”的立法架構改變，對民眾的健康權進行了交叉保護。轉基因食品與健康權存在密切聯系，由于大部分轉基因食品直接作為食品或者加工成飼料間接為人類使用，因此轉基因食品對健康的威脅一直是人們關注的焦點。由于轉基因技術是人為地改變特定基因，從而增強或削弱作物的某種特性，通過幾代遺傳育種或者轉基因作物與傳統作物雜交育種，其后代特征的穩定性和對人類健康的潛在風險是很難判定的，因此才需要通過法律對可能發生的風險或損害進行預防。一旦這種風險或損害發生，結果將是無法預見和難以控制的[41]。歐盟對于轉基因食品的監管隨著轉基因技術的發展與成熟在不斷完善，成熟期的轉基因食品監管涵蓋了有意釋放、轉基因食品與飼料、跨境轉移、可追溯性幾個重點，鮮明地呈現點式架構。在“共存原則”下，以信息范式、比例原則、污染者自付等原則將轉基因食品監管的重點進行補充，監管之間也存在著交叉點。毫無疑問，交叉后的監管模式比原有的點狀模式更加完善，更有利于監管轉基因食品以及整個鏈條，也更有利于保護民眾的健康權。

目前，我國的轉基因食品監管架構比較松散。農業行政主管部門承擔著轉基因生物安全管理的主要職責；農業部以及省級人民政府的農業主管部門主管轉基因生物的研發、實驗、生產與加工、進口與經營等活動；科技、林業、衛生、商務、環境保護、質檢、食品藥品監督管理、外交等部門以及中國科學院等單位也在各自的職責范圍內承擔著轉基因生物安全管理職責[42]。但是由于監管架構松散，導致各主管部門之間存在職權重疊、沖突或者缺位的情況。環境保護部牽頭會簽了《卡特赫納生物安全議定書》，實踐中環境保護部對我國的基因生物及其產品的研究、實驗、進口和產業化參與較少，相關的事務基本由農業部來管理。作為國務院環境保護的行政主管部門，環境保護部在生物安全領域的活動十分活躍，但其行政職權的法律依據并不明確[43]。因此，完善與整個轉基因食品監管的架構對轉基因食品風險監管意義重大。環境保護部、農業部、食品藥品監管部門應分別針對轉基因食品生產到流通的不同環節進行有效監管與有機配合，并在此基礎上對監管架構進行深度整合與完善，才能充分發揮監管的最大效能，達到監管目的。

5.3 確立監管模式

共存準則提出后，為了依據復雜的規則進行有效監管，歐盟的政策依賴于“原則”的監管模式，這一模式的核心在于歐盟轉基因食品市場依賴于“共存原則”：在遵守標識的法律義務和標準的條件下，農民有能力在傳統作物、有機作物和轉基因作物間做出實際選擇。在歐盟的“原則導向型”監管模式中，很多廣泛性標準都應用于歐盟的轉基因食品市場[44]。在轉基因食品監管中，以規則為基礎，結合多種原則的適用，為監管提供了堅實的法律基礎。無論是規則，還是原則，本質上都是對轉基因食品實行“法治化”監管。美國對轉基因食品的監管長期奉行“市場化路線”[45]，與美國倡導的“市場化監管”模式相比，法治化監管對消費者權利的保障更加全面，對轉基因食品風險管理的方式更具科學性。

制定的監管模式是否符合國家情況是實施監管的重要環節[46]。目前，我國對轉基因食品的監管尚屬摸索階段。2018年1月22日，我國農業部辦公廳頒布了《2018年農業轉基因生物監管工作方案》（以下簡稱《方案》）。《方案》旨在落實農業轉基因監管職責，保障我國農業轉基因生物產業健康有序發展。其中第3點工作要求中第1條強化屬地管理責任要求提到：“將轉基因監管工作制度化、常態化，在機構、隊伍、經費和裝備等方面加大支持力度……強化轉基因標識等事中、事后監管”。除此之外，《方案》第2部分第5點提到了針對進口加工環節監管：“即加強進口農業轉基因生物流向監管……全面核查產品采購、加工、銷售等檔案管理以及轉基因農產品標識情況，確保進口農業轉基因生物全部用于原料加工，嚴禁改變用途”。結合我國現有轉基因立法與規制可見，我國對于轉基因食品的監管處于“法制化監管”階段，發展趨于“法治化”道路。與“法制化監管”相比，“法治化監管”的法律基礎更加完善，監管方式更具有靈活性，監管行為能夠充分發揮能動性。總之，轉基因食品監管必須真正做到依法行政、執法必嚴、違法必究，才能達到監管的根本目的。

6 結 語

從訴諸世界貿易組織的“歐盟轉基因案”開始，歐盟在制定與事實轉基因監管政策與法規時，受到了來自美國的巨大壓力。然而，歐盟并沒有因為與美國的分歧而放松對轉基因食品的監管。在歐洲，轉基因作物與食品一直被謹慎對待[47]。批評者不僅局限在英國，而是遍布整個歐洲[48]。歐盟“共存準則”的提出，實質上以“食品”最終品為中心，對轉基因食品鏈條的上游也進行了監管延伸。轉基因作物的種植不僅被涵蓋在整個監管框架中，種植隔離距離也與轉基因食品標識的閾值進行了動態聯結。歐盟的轉基因食品監管與立法一直走在世界前列，對我國轉基因食品的監管具有重要的參考價值。我國是《卡特赫納生物安全議定書》的締約國，也是最早開展轉基因作物研究的國家之一。早期規制農業轉基因的立法比較全面，但是近年來一直停滯不前，對于轉基因食品監管效能低下、效果不佳。我國對于轉基因食品的風險規制的重心并不在食品，而是在于作為原料來源的轉基因生物[49]。對于轉基因技術及其在食品領域內的應用還需要借鑒國外規制的優點和準則，有選擇性并前瞻性地完善自身的規制模式。我國的轉基因立法和制度安排也需要考慮自有政治、經濟和社會環境[50]。因此，我國的轉基因食品監管亟需明確監管原則、完善監管架構，盡早確立符合我國現實發展的監管模式，實施審慎監管。