負責人不出庭應訴會被起訴嗎？

胡珊

7月1日，《最高人民法院關于行政機關負責人出庭應訴若干問題的規定》正式施行。這是繼2018年2月8日最高人民法院在關于適用《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋中對行政機關負責人出庭應訴制度做出基本規定后，再次對該制度進行明確。

最高人民法院稱，這次新規出臺的原因是，在司法實踐中，行政機關負責人出庭比例整體不高，一些行政機關不理解、不配合出庭應訴工作的情況時有發生，亟須統一規范。新規施行后，行政機關負責人出庭應訴情況再次成為輿論熱點。

作為我國的一種基本行政訴訟制度，在被訴案件中代表行政機關出庭應訴是行政機關負責人的一項法定義務。但實踐中，因為種種原因，行政機關負責人可能做不到每一件案件都能出庭應訴。如果未出庭應訴，這一行為會被提起復議或是起訴嗎？

案例

行政機關負責人出庭應訴制度不是一項新的行政訴訟制度，早在20世紀90年代末，陜西合陽、江蘇海安等地就開始探索行政機關“一把手”出庭應訴制度，后來逐漸推廣到全國。2014年下半年，北京市高級人民法院建立了一項行政機關負責人出庭應訴通知制度，決定對爭議和影響較大的案件向涉案行政機關發出負責人出庭應訴提示書和建議書，而且還要對行政機關負責人出庭應訴案件進行網絡視頻直播。次年，就有北京市民因為行政機關的負責人沒有出庭應訴而起訴。

原告姓孫，2015年以來，他頻繁起訴北京市×區的一些政府部門，光區政府就被起訴了三次。這三次行政訴訟中，區政府的負責人都沒有出庭應訴。

2015年12月17日，孫某向北京市人民政府提出行政復議申請，請求北京市人民政府確認區政府負責人拒不出庭應訴的行為違法，并允許他查閱區政府提供的書面答復和相關材料。

北京市人民政府認為，行政機關依照《中華人民共和國行政訴訟法》的規定參與行政訴訟的行為，應當接受人民法院的司法監督，但不屬于行政機關履行行政管理職責做出的具體行政行為，因而不屬于行政復議法規定的行政復議范圍，遂決定對孫某的復議申請不予受理。

孫某不服，隨后起訴到北京市第二中級人民法院，請求法院撤銷復議機關的不予受理決定，判令北京市人民政府依法受理其行政復議申請。但他的訴請在一審、二審均被法院以相同的理由駁回，孫某仍舊不服，于是向最高人民法院申請再審。

說法

最高人民法院認為，案件的核心爭議是孫某向北京市人民政府提出的行政復議申請是否符合法定受理條件。

主審法官稱，行政機關履行法定職責，通常的理解是指行政機關按照行政管理職責對外做出行政行為，直接保護公民、法人或其他組織的合法權益。被訴行政機關負責人出庭應訴是我國的一種基本行政訴訟制度。被訴行政機關負責人雖有法定義務參與行政訴訟活動，但該義務的履行不以公民、法人或其他組織的申請為前提，亦不以直接保護公民、法人或其他組織的合法權益為目的。

設立行政機關負責人出庭應訴制度的立法本意是，被訴行政機關負責人通過出庭應訴，參與行政訴訟活動，直接面對公民、法人或其他組織，了解本行政機關的執法情況，以便有效解決行政爭議，有利于全面推進依法行政，加強法治政府建設。法律同時也規定了，被訴行政機關負責人不能出庭的，應當委托相應的工作人員出庭。

主審法官認為，如果被訴行政機關負責人不出庭應訴也不委托相應的工作人員出庭，需要就此追究有關人員責任的，應當通過《中華人民共和國公務員法》《中華人民共和國行政監察法》等規定的內部追責程序加以解決，而不屬于行政復議和行政訴訟的受案范圍。

因此，被訴行政機關負責人實施的出庭應訴行為屬于行政訴訟行為，并非屬于行政機關出于行政管理目的履行依法應當履行的法定職責的行為，孫某所稱區政府負責人在三個行政訴訟中未出庭應訴不屬于《中華人民共和國行政復議法》規定的行政機關未履行法定職責范疇，不屬于行政復議范圍。最終，最高人民法院駁回了孫某的再審申請。

延伸

今年5月28日，寧波市下發《寧波市行政機關負責人行政訴訟出庭應訴工作規定》（以下簡稱《規定》），建立行政機關負責人出庭應訴常態化工作機制，明確“行政訴訟案件應當由被訴行政機關負責人出庭應訴”。也就是說，在寧波，每一起行政訴訟案件相關行政機關負責人都要出庭。

自6年前寧波出臺《關于全面推進行政機關負責人出庭應訴工作的通知》以來，寧波市行政機關負責人出庭應訴率從2015年的37%逐年上升，到2019年已達到83.3%，進步明顯。相較于最高法出臺的新規中“4+4”種出庭應訴情形，此次寧波制定的行政機關負責人100%出庭應訴率，是對自我的高要求。

據了解，針對實踐中行政機關負責人因對涉訴案情及相關法律法規了解不深，庭前準備不充分，造成開庭時只滿足于到場走程序、走過場，宣讀答辯狀或只出庭不出聲的情形，《規定》從庭前、庭中、庭后三個方面為行政機關負責人出庭應訴做出引導和規范，明確了行政機關負責人在開庭前應做好準備，擬定開庭應訴提綱和調解預案，并在庭審中主動發聲，積極協助開展調解工作。

在建立出庭應訴情況每月通報制度的基礎上，《規定》還明確了市縣兩級司法行政部門承擔行政機關負責人出庭應訴的監督、指導和協調工作，并要求各級行政機關將出庭應訴情況報司法行政部門備案。此外，《規定》明確“行政機關負責人出庭應訴等工作情況納入法治政府建設考核內容”。■