人民銀行基層行重大政策審計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)思路探析

徐以聰

[摘要]本文對(duì)人民銀行基層行當(dāng)前重大政策審計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)的基本特征和難點(diǎn)進(jìn)行梳理，并以金融服務(wù)小微企業(yè)審計(jì)調(diào)查為例，借助層次分析法建立績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，為重大政策審計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)提供一種新思路。

[關(guān)鍵詞]人民銀行 ? 審計(jì) ? 績(jī)效評(píng)價(jià) ? 探析

一、人民銀行基層行重大政策審計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)的作用

（一）防范政策風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)價(jià)值增值

人民銀行基層行（以下簡(jiǎn)稱基層人行）作為重大政策的終端傳導(dǎo)部門，可運(yùn)用豐富的政策工具和資源推動(dòng)政策落實(shí)。但職能部門間缺乏內(nèi)外部監(jiān)督糾偏機(jī)制，若政策導(dǎo)向發(fā)生偏離或政策落實(shí)不力，極易造成巨量社會(huì)經(jīng)濟(jì)損失。因此，在貫徹落實(shí)重大政策過程中，基層人行面臨巨大的政策風(fēng)險(xiǎn)和聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)。而重大政策審計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)可以樹立風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向，于事中介入政策落實(shí)終端環(huán)節(jié)，通過開展政策風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，向職能部門釋放風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信號(hào)，在預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，撬動(dòng)更多金融資本投入政策導(dǎo)向領(lǐng)域，為目標(biāo)受眾營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境，最終產(chǎn)生相應(yīng)的價(jià)值增值效應(yīng)。

（二）服務(wù)黨委決策，拓展審計(jì)職能

“評(píng)價(jià)、建議”是內(nèi)部審計(jì)的重要職能，基層人行黨委借此可以形成高質(zhì)量的重大政策審計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)，以有效解決職能部門成效匯報(bào)模式下“重成績(jī)、輕短板”的固有缺陷，以全局性、前瞻性的審計(jì)視角，同人民銀行履職導(dǎo)向同頻共振，科學(xué)評(píng)估政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，政策資源配置、監(jiān)管與服務(wù)效率效果，并精準(zhǔn)定位政策執(zhí)行梗阻，提出適時(shí)可行的改進(jìn)意見，為黨委決策提供更大的內(nèi)參作用，由此使內(nèi)審部門的地位和作用得以鞏固提升，內(nèi)部審計(jì)的職能得到新的拓展。

（三）促進(jìn)下情上達(dá)，暢通政策傳導(dǎo)

雖然審計(jì)范圍局限于基層人行，但績(jī)效評(píng)價(jià)的分析脈絡(luò)卻能夠縱橫延展。一方面，沿著政策縱向傳導(dǎo)路徑，自上而下分析各政策環(huán)節(jié)對(duì)微觀政策受眾的影響;另一方面，橫向拓寬調(diào)查研究范圍，全方位了解人民銀行同監(jiān)管、財(cái)稅等部門之間重大政策的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)情況。審計(jì)視角的延展，讓基層人行內(nèi)審人員能夠站在不同層次審視問題，將掌握的“活情況、急問題”向政策制定層傳遞，并以審計(jì)整改督促問題解決。

二、績(jī)效評(píng)價(jià)遵循的原則

（一）客觀公正原則

客觀公正是保證審計(jì)權(quán)威和績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量的關(guān)鍵。在重大政策審計(jì)實(shí)踐中，一是雖然信息獲取渠道增多，但信息源頭“污染”嚴(yán)重，信息處理難度顯著增加，因此需要源頭把關(guān)、多方印證，辨別基礎(chǔ)資料真?zhèn)危ＷC基礎(chǔ)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確無誤，為績(jī)效評(píng)價(jià)夯實(shí)基礎(chǔ)。二是審計(jì)人員面對(duì)利益相關(guān)群體增多，存在外部干擾，需時(shí)刻保持獨(dú)立性，“以審計(jì)精神立身，以創(chuàng)新規(guī)范立業(yè)，以自身建設(shè)立信”，即不戴“有色眼鏡”主觀臆斷，亦不受外部干擾包庇縱容，確保績(jī)效評(píng)價(jià)及時(shí)、正確、完整、有用。

（二）權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則

權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則是開展績(jī)效評(píng)價(jià)的前提，目的是明確績(jī)效評(píng)價(jià)的邊界。基層人行雖是重大政策落實(shí)的重要載體，卻并非“大一統(tǒng)式”的政策執(zhí)行者，多部門推動(dòng)、互為一體、環(huán)環(huán)相扣的重大政策落實(shí)模式才是常態(tài)。由于授權(quán)范圍的限制，以貨幣政策為主要工具的基層人行，政策特點(diǎn)是正向激勵(lì)強(qiáng)于監(jiān)管約束，引導(dǎo)督導(dǎo)多于糾正處罰，因此可能存在基層人行已盡力而為，但落實(shí)效果仍然不佳的情況。所以在績(jī)效評(píng)價(jià)過程中，既要通盤掌握轄區(qū)重大政策落實(shí)情況，又要在全面梳理制度文件的前提下，精準(zhǔn)把握基層人行職能定位，按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則評(píng)價(jià)基層人行工作，做到權(quán)責(zé)對(duì)等、盡職免責(zé)。

（三）立足實(shí)體原則

立足實(shí)體原則是開展績(jī)效評(píng)價(jià)的核心。人民銀行重大政策雖千差萬(wàn)別，但政策目標(biāo)均可歸納為“提升某領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)金融活力，助力保障某微觀經(jīng)濟(jì)實(shí)體發(fā)展”。立足實(shí)體原則就是將政策受體是否真正從重大政策落實(shí)中受益作為績(jī)效評(píng)價(jià)的出發(fā)點(diǎn)，采取調(diào)查問卷、座談、實(shí)地調(diào)研等形式，深入金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)、個(gè)人等微觀政策受體，充分掌握社會(huì)關(guān)切，將改進(jìn)重大政策落實(shí)效能作為績(jī)效評(píng)價(jià)的落腳點(diǎn)，對(duì)重大政策進(jìn)行階段性驗(yàn)收，使之成為促進(jìn)政策落實(shí)的推動(dòng)力。

三、開展績(jī)效評(píng)價(jià)的難點(diǎn)

（一）績(jī)效評(píng)價(jià)體系尚不完善

目前，績(jī)效評(píng)價(jià)在實(shí)現(xiàn)路徑、評(píng)價(jià)方法、表現(xiàn)形式等方面尚無統(tǒng)一規(guī)范樣式可遵循，導(dǎo)致各基層人行內(nèi)審部門在績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量方面參差不齊。具體表現(xiàn)在以下方面：一是績(jī)效評(píng)價(jià)管中窺豹，整體把握度不夠。少量績(jī)效評(píng)價(jià)零星分散于審計(jì)報(bào)告中，無法全景描繪重大政策落實(shí)情況。二是績(jī)效評(píng)價(jià)缺少展示窗口。現(xiàn)行審計(jì)報(bào)告模式尚未設(shè)立績(jī)效評(píng)價(jià)模塊，績(jī)效類問題難以在審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題中反映，如由于基層人行政策彈性的限制，部分體制機(jī)制類問題雖發(fā)源于政策制定端，卻表現(xiàn)在政策執(zhí)行端，此類問題原本對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)舉足輕重，卻因無法在審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題中羅列而使其重要性降低。三是績(jī)效評(píng)價(jià)技術(shù)分析方法儲(chǔ)備不足。績(jī)效評(píng)價(jià)的特點(diǎn)是因情而定、靈活調(diào)整，無法照搬制度、照抄成例。雖然審計(jì)人員已采用定性定量等方法，但現(xiàn)行技術(shù)分析手段對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)的統(tǒng)一歸集、確定權(quán)重、整體評(píng)判仍是捉襟見肘。

（二）審計(jì)人員綜合素質(zhì)有待加強(qiáng)

一是基層人行內(nèi)審人員配備結(jié)構(gòu)多以財(cái)務(wù)背景為主，金融背景人才較為匱乏，難以形成合力開展績(jī)效評(píng)價(jià)。二是審計(jì)理念轉(zhuǎn)型尚不徹底，審計(jì)人員尚未擺脫合規(guī)性審計(jì)的思維慣性，審計(jì)重心未向績(jī)效性審計(jì)傾斜。三是績(jī)效評(píng)價(jià)統(tǒng)籌能力不足，與職能部門、地方政府、金融機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)溝通能力欠缺，導(dǎo)致審計(jì)線索挖掘困難。

四、績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)現(xiàn)路徑探析

重大政策審計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)現(xiàn)路徑可分為三步：首先，明確重大政策目標(biāo)，梳理重大政策工具，為搭建評(píng)價(jià)指標(biāo)框架奠定基礎(chǔ);其次，結(jié)合實(shí)際選擇合適績(jī)效評(píng)價(jià)方法，理清績(jī)效評(píng)價(jià)脈絡(luò);最后，構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)體系，運(yùn)用層次分析法分步驟實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)。以金融服務(wù)小微企業(yè)審計(jì)調(diào)查為例，實(shí)現(xiàn)路徑如圖1所示。

（一）明確重大政策目標(biāo)，梳理重大政策工具

按照《關(guān)于進(jìn)一步深化小微企業(yè)金融服務(wù)的意見》（銀發(fā)〔2018〕162號(hào)）精神和基層人行的職能定位，金融服務(wù)小微企業(yè)重大政策的目標(biāo)為“改善小微企業(yè)融資環(huán)境”，為“小微企業(yè)貸款增量擴(kuò)面、降低融資成本、提升融資便捷性”，可動(dòng)用的政策工具包括“普惠金融定向降準(zhǔn)、再貸款、再貼現(xiàn)、MPA考核”等。此外，以下手段也可作為政策工具的補(bǔ)充：一是與其他政府部門建立協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，融入財(cái)稅獎(jiǎng)補(bǔ)等政策環(huán)節(jié);二是發(fā)揮牽頭引領(lǐng)作用，通過各類信息互聯(lián)互通機(jī)制，為其他金融機(jī)構(gòu)和小微企業(yè)間搭建融資渠道。

（二）選擇合適的績(jī)效評(píng)價(jià)方法

目前，常用的績(jī)效評(píng)價(jià)方法有平衡計(jì)分卡法、S-CAD政策評(píng)估法和層次分析法等。在選擇績(jī)效評(píng)價(jià)方法時(shí)，需要將其同重大政策的特點(diǎn)相匹配。金融服務(wù)小微企業(yè)重大政策的特點(diǎn)是運(yùn)用政策工具多，政策交織性強(qiáng)，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)涉及大量定性定量分析，指標(biāo)體系構(gòu)建復(fù)雜，政策工具的落實(shí)強(qiáng)度難以量化比較，無法開展綜合評(píng)價(jià)，而層次分析法能有效解決上述難題。

層次分析法，是指將與決策總是有關(guān)的元素分解成決策目標(biāo)、評(píng)價(jià)準(zhǔn)則、備選方案等層次，在此基礎(chǔ)之上進(jìn)行定性和定量分析。層次分析法能按照中間目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度對(duì)各評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重進(jìn)行賦值，并通過向“專家”即金融機(jī)構(gòu)和小微企業(yè)發(fā)放調(diào)查問卷收集指標(biāo)評(píng)分?jǐn)?shù)據(jù)，最終獲得綜合評(píng)分。金融服務(wù)小微企業(yè)的政策目標(biāo)即為目標(biāo)層，政策的中間目標(biāo)即為決策準(zhǔn)則層，各類政策工具為備選方案層。層次結(jié)構(gòu)模型如圖2所示。

（三）構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)體系

按照層次分析法分析脈絡(luò)，分步驟建立績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

1.建立判斷矩陣。建立判斷矩陣的目的是對(duì)3個(gè)中間目標(biāo)及6個(gè)政策工具的重要程度進(jìn)行兩兩比較并賦予評(píng)價(jià)權(quán)重。具體方法為：按照1到9的標(biāo)度在判斷矩陣上賦值，其中1代表兩個(gè)因素同樣重要，9代表該因素相對(duì)另一因素絕對(duì)重要。根據(jù)層次結(jié)構(gòu)模型，需構(gòu)建1個(gè)決策準(zhǔn)則層判斷矩陣，3個(gè)備選方案層判斷矩陣。為剔除審計(jì)人員對(duì)重要性排序的主觀因素影響，特向轄區(qū)金融機(jī)構(gòu)的小微企業(yè)貸款業(yè)務(wù)條線主管負(fù)責(zé)人和小微企業(yè)主發(fā)放調(diào)查問卷，協(xié)助對(duì)各元素進(jìn)行兩兩賦值。共收回有效問卷23份，對(duì)指標(biāo)賦值進(jìn)行算術(shù)平均后四舍五入，得到判斷矩陣。借助yaahp軟件進(jìn)行計(jì)算，決策準(zhǔn)則層判斷矩陣一致性比例CR為0.0516，備選方案層一致性比例分別為0.0842、0.0548、0.0844，均符合小于0.1的要求，通過一次性檢驗(yàn)。3個(gè)中間目標(biāo)及6個(gè)政策工具的權(quán)重計(jì)算結(jié)果如表1、表2、表3、表4所示。

2.形成績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。確立各指標(biāo)權(quán)重后，需要建立各指標(biāo)績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，依照標(biāo)準(zhǔn)對(duì)指標(biāo)完成情況進(jìn)行精確的定性定量分析，審計(jì)人員根據(jù)分析結(jié)果進(jìn)行打分。將各指標(biāo)分值同權(quán)重相乘加總，即可得到綜合評(píng)價(jià)得分，從而整體把握金融服務(wù)小微企業(yè)重大政策的落實(shí)情況，如表5所示。其中得分≥90，評(píng)價(jià)為優(yōu)秀;80≤得分<90，評(píng)價(jià)為良好;70≤得分<80，評(píng)價(jià)為較好;60≤得分<70，評(píng)價(jià)為合格;得分<60，評(píng)價(jià)為差。

3.績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)論。該基層人行金融服務(wù)小微企業(yè)重大政策績(jī)效評(píng)價(jià)綜合得分為73.44，審計(jì)期內(nèi)落實(shí)情況良好。分模塊分指標(biāo)來看，該行與其他政府部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制日趨完善，部門合作更廣更深，并積極搭建融資渠道，消除金融機(jī)構(gòu)和小微企業(yè)間信息不對(duì)稱，為轄區(qū)小微企業(yè)發(fā)展增碼助力。但整體來看，該行重大政策基礎(chǔ)性工作較為薄弱，政策工具運(yùn)用力度依然不足，正向激勵(lì)作用被弱化，其中貨幣政策傳導(dǎo)渠道不通暢等部分體制機(jī)制性問題亟待解決。

五、應(yīng)用過程中需關(guān)注事項(xiàng)

第一，吃透重大政策的來龍去脈是運(yùn)用層次分析法的前提。層次分析法的精髓在于量化分析，只有在充分研讀文件、總結(jié)政策脈絡(luò)的基礎(chǔ)上，才能理解政策內(nèi)涵，梳理政策目標(biāo)和工具，搭建全面準(zhǔn)確的層次結(jié)構(gòu)模型，進(jìn)而對(duì)政策工具進(jìn)行權(quán)重賦值。第二，選擇合適的調(diào)查問卷發(fā)放對(duì)象是運(yùn)用層次分析法的關(guān)鍵。實(shí)證研究顯示，調(diào)查問卷結(jié)果對(duì)權(quán)重賦值結(jié)果影響顯著，因此需嚴(yán)格確保調(diào)查問卷發(fā)放對(duì)象在相關(guān)重大政策領(lǐng)域的權(quán)威性、專業(yè)性。在問卷發(fā)放之前，需特別說明調(diào)查問卷填報(bào)規(guī)則、注意事項(xiàng)，提升問卷對(duì)象的責(zé)任感和認(rèn)真程度。第三，對(duì)各模塊打分結(jié)果的客觀公正是層次分析法的核心。在績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐中，要把好審計(jì)信息源頭關(guān)、多方印證，辨別真?zhèn)危ＷC基礎(chǔ)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確無誤;還要排除外部干擾，強(qiáng)化審計(jì)技巧，確保績(jī)效評(píng)價(jià)及時(shí)、正確、完整、有用。

（作者單位：中國(guó)人民銀行東營(yíng)市中心支行，郵政編碼：257100，電子郵箱：75080579@qq.com）