供給側改革導向下農村老年福利供給優化探索

張賽玉

（閩江學院 馬克思主義學院，福建 福州 350108）

積極應對人口老齡化已成為全球性的重大課題。在我國，農村老年人口基數大，農村老年貧困群體是農村貧困大軍的重要群體。在新型城鎮化的背景下，農村老年人的弱勢愈發凸顯，其經濟來源不穩定，各方面缺乏有力的保障，與城鎮老年人相較而言，更易掉入貧困的泥淖之中。在堅持以人民為中心的發展思想和建設社會主義新農村的時代背景下，面臨嚴峻的農村老年人口形勢，農村老年福利發展狀況關系到能否補齊基本民生保障的短板，關系到能否實現讓貧困人口同全國一道進入全面小康社會的莊嚴承諾。中國共產黨人始終不忘為人民謀幸福、為民族謀復興的初心與使命，在中國共產黨第十九次全國代表大會上，習近平強調：“要按照兜底線、織密網、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系。”[1]李克強總理在2019年政府工作報告中也強調：“深化供給側結構性改革，尤其要圍繞解決重點領域的突出矛盾和問題，加快破除體制機制障礙，以供給側結構性改革提高供給體系的質量和效率。”[2]

目前關于農村老年福利供給的探討，多是立足于某個省域考察農村老年福利的狀況，并基于某種理論框架提出治理的建議，較少從供給側角度涉獵如何優化農村老年福利供給議題。十八大以來，我國農村老年福利供給取得了決定性的進展，但從總體上看，農村老年福利供給的質量與效率相對低下，農村老年的獲得感和幸福感普遍較低。提高農村老年福利供給成效更需要來自供給側導向下農村老年福利供給狀況的重新審視。進入新時代，面臨人口老齡化加劇和農村老年福利供給狀況，從供給側改革視角剖析農村老年福利供給現狀，力求優化農村老年福利供給，健全更加公平更可持續的農村老年福利制度，對如期實現脫貧目標，提升農村老年人的幸福感和安全感，具有重要的現實意義和指導價值。

一、農村老年福利供給存在的多元困境

夯實農村老年群體的基本生活和提高農村老年人的生活質量，這是農村老年福利安排的應有之義。力爭滿足農村老年人的福利需求，提升農村老年的獲得感是老年福利供給優化的基本旨歸。改革開放以來尤其自十八大以后，在黨中央和各地政府的重視和引導下，城鄉老年福利事業取得了一定的發展。但從宏觀視野與微觀思路上看，我國社會主要矛盾突出，農村老年福利供需矛盾疊加、供給總量不足、供給結構失衡以及制度供給低效等依然是中國農村老年福利供給不容忽視的問題。

（一） 農村老年福利供需失衡

1. 需求規模大與供給總量不足的矛盾突出

進入新時代，我國人口結構不斷調整，人口老齡化持續加速，中國面臨未富先老的嚴峻態勢。尤其在我國農村，人口基數大，人口老齡化速度更快，農村老年福利需求總量大，增長也快。受益于中國經濟政治社會發展帶來的紅利，農村居民的基本生活水平和醫療救助供給狀況有所好轉，農村老年參加醫療保險達到89.81%，參保率較高，人均壽命普遍得到延長，農村老年規模不斷膨脹。受長久以來城鄉二元結構的束縛，“重城輕鄉”福利體制導致城鄉老年福利差距持續拉大，各級政府始終置城鎮老年福利供給于優先序位，農村老年福利供給總量先天不足。另外，受中國傳統封建文化的影響，特別是受“君權至上”價值準則的限定，受個體意識被泯滅的道德觀念的束縛，以及受沉重的等級觀念的壓制之下，農村老年慣習于接受性的思維場域，臣民意識嚴重，由臣民意識向公民意識轉變成為中國近代思想政治觀念中的一大重要問題。因此，農村老年人對自身的福利需求傾向表達欲望弱，表達能力低下，表達結果匱乏，從而加劇了福利供需矛盾。

2. 政府供給偏好與老年福利需求不相宜

“需求響應機制”并不是一個新興概念，早在20世紀90年代，世界銀行等相關機構和組織就開始引入這一機制，其概念被界定為“任何供給(資源、制度)都需要考慮需求，而基于需求或者能夠充分反映需求者需要的供給才可能成為有效供給”[3]。由此，樹立需求導向意識，不僅密切關注需求者的動態化狀況，還考量到供給者可承受的供給程度，力求供給與需求處于一種相對平衡的狀態，這些成為供給機制的內在特質。誠然，積極建構一種能充分彰顯需求響應表征，同時能及時、高效地回應農村老年人實際需求的優良機制是農村老年福利供給的必然訴求。

一直以來，中國農村老年福利供給的決策機制主要外化為“自上而下”集中制的模式，在某種程度上這種模式成為一些政府官員抑或專家學者等意念現實化的有效通道，政府依然發揮著主導功能、擔當起主體責任，成為農村老年福利供給的主體，這種機制模式的最大短板就是無法快速有效地獲取農村老年人的相關信息，從而無法洞察供給對象的具體化需求狀況。因而，在我國農村老年福利的供需兩側，仍然停留在政府“大包大攬”的“供給主導”階段，忽視農村老年福利的現實需求偏好。各級政府缺乏考察農村基層老年的實際狀況，往往擅從自身供給偏好出發，通過各項政策、指令和指標等干預決定農村老年福利的供給規模、結構、數量等，產生供給結構和需求結構不相匹配現象，造成農村老年福利無效供給膨脹、有效供給短缺、供需結構失衡的常態化和病態化，農村老年對福利供給滿意度低，獲得感缺失，幸福指數低下。

（二） 農村老年福利供給結構失調

目前，我國農村老年福利主要分為普惠性和救助性兩種，前者彰顯了共享發展的理念，體現福利供給對象的廣泛性特征；而“救助性福利是指國家與社會面向由貧困人口與不幸者組成的老年脆弱群體提供款物接濟和扶助的福利政策”[4]。

1. 普惠性福利供給水平低

普惠性農村老年福利以消除農村老年面臨的基本風險，保障其基本生存條件，緩釋社會風險、促進社會公平和穩定為目標。伴隨中國改革的全面縱深推進，在一些關鍵性的環節與重要性的領域，改革收獲了可喜的突破性的進展，農村老年福利供給也正在從“剩余型”向“普惠型”轉變。雖然從2007年起民政部就已經在全國范圍內“推動社會福利由補缺型向適度普惠型轉變”，但由于老年福利建設起步晚，缺乏可供借鑒的經驗與成熟的理論研究，各地多數是“邊走邊看”“摸著石頭過河”，在農村老年福利供給的政策認知與實踐層面上存在不少短板。尤其受制于碎片化、欠公開化透明化運作的傳統福利制度，普惠性農村老年福利仍然存在針對性不強、覆蓋面有限、統籌水平不均衡、供給項目單一、供給質量亟待提升等不足，不少農村老年人群抗疾病風險、抵御災害風險以及防范市場風險等能力極其有限，容易成為貧困人群。

2. 救助性福利供給亟待夯實

“生存權是現代社會中公民最基本的人權，對農村老年生存權的保障是農村老年救助性福利賴以存在的人道基礎和政治基礎。”[5]得益于經濟發展與財政收入的可喜成就，國家不斷加大對救助性福利的投入力度，但農村老年救助性福利供給亟待完善。由于各級政府干預過多，產生的擠出效應抑制了其他救助主體的積極性，由此帶來的財務壓力也是與日俱增；而且老年救助性福利項目之間，以及老年救助性福利與其他老年社會保障子項目之間存在模糊地帶，無論在定量計算上，還是從定性分析層面，目前的救助性福利供給存在一片很大的灰色地帶，相關救助主體的職責邊界錨定不清。在新常態下，救助性福利發展面臨重重困境：救助性福利供給的體制機制短板多，多中心協同化的救助性模式缺失，救助性農村老年福利供給規劃欠科學與精準，兜底性救助尚不徹底，救助的總體水平有待提高，良性供給操作欠可持續性，城鄉之間以及農村地區之間的老年救助供給存在不平衡的現象。

（三） 農村老年福利制度供給低效

1. 城鄉二元福利供給顯失公平

在全面建成小康社會這幅壯美畫卷中，民生是最厚重的底色，共享是最溫暖的主題。但緣于我國城鄉二元化的經濟結構與二元化的公共財政制度和社會保障制度，這些直接生成了城市和農村之間的驚人的福利供給差距，這種現象已成為制約我國打贏脫貧攻堅戰與決勝全面建成小康社會的重要掣肘。近年來，國家正著手于“以工哺農”“以城帶鄉”式的努力，但在現有福利制度的框架下，仍難擺脫“以農哺工”“以鄉養城”的局面，城鄉差距與社會不公尚待解決，同時，這種傾斜式的“以農哺工”“以鄉養城”的資源配置模式日益強化業已存在的城鄉福利壁壘。

在老年福利供給上，城鎮發展迅速，社區養老、居家養老、機構養老、養老保險、老年救助等福利舉措不斷完善。而在農村，多元化養老模式的發展步履維艱，普惠式與救助性的老年福利亟待夯實。此外，老年群體擁有的主體性固態化生產資料——土地，其保障性功能已被無情地沖擊和大規模地消解；而勞動力作為變化性的生產資料，由于遭受年齡排斥、健康排斥以及技能排斥等，農村老年逐漸喪失勞動能力和就業機會，自我保障功能每況日下；工業化、城鎮化、市場化沖擊下的家庭福利供給也逐漸衰弱，傳統“養兒防老”的家庭福利作用日漸式微。[6]總言之，農村老年福利發展尚處襁褓，“城市偏向型”老年福利政策，愈使農村老年區域性、集體性貧困加劇。

2. “單中心”供給主體效率低

中華人民共和國成立后，以毛澤東同志為核心的黨中央領導集體對如何建設社會主義國家的思考處于空白的狀態，基本上照搬以高度集中為特征的蘇聯發展模式。在這種指令性經濟體系下，生產、交換、資源配置以及消費各環節都是由國家調控。在農村老年福利供給主體中，政府也始終處于“單中心”供給主體的位置，發揮單一化的福利供給功能。長期的福利供給依賴路徑使政府扮演“掌舵者”和“劃槳者”雙重角色，這種“大包大攬”一手操控的福利供給狀態，造成政府福利供給負擔日益疊加，不堪重負，也使政府之外的其他供給主體的發展空間受到抑制。

在農村老年福利供給系統中，基于家庭稟賦而形成的家庭保障是農村老年福利供給的重要角色。隨著社會文明化與現代化的推進，鄉土禮俗受到離散，農村社會的理性受到規訓，村族文化受到沖擊，傳統“孝道”倍受挑戰。據調查，雖然有64.2%的農村老年人認為子女是照料的主要承擔者（城市老年人只占35.7%），且逾半數的農村老年人對孝敬的理解是希望自己得到主動的關心以及生活上被照顧得周到，但現實與期望總有差距。受到市場化、工業化、城鎮化的巨大沖擊，家庭供養功能不斷式微，除此之外，社會因素也未形成福利供給合力，同時農村老年自身的內部性因素等，導致我國農村老年人的經濟來源單一，且難以獲得充足性、可持續性的支持性資源，“單中心” 供給主體效率低下態勢亟待改善。

3. “垂直型”供給決策缺陷大

我國農村老年福利供給決策是按“中央——省——市——縣——鄉鎮——村——農戶”的層級次序進行“自上而下”式地開展，這種“垂直型”供給模式帶有強烈的指令性、統一性和“長官意志”，容易忽視被供給主體的差異化需求，與西方發達國家相比，我國農村老年參與表達福利訴求的有效機制明顯缺失。近年來，盡管農村基層民主取得了一定的發展，但多數仍局限在村委選舉、村事公開與一事一議制等方面，老年人群的話語權低下，利益表達渠道受阻，加之農村老年文化素質低、福利意識淡薄、信息閉塞、觀念落后，表達福利需求的意向弱，農村老年的差異性福利需求無法有效地向上級遞送。

4. 福利供給監督評估乏力

我國正處于社會主義初級階段，行政管理體系中的監督評估管理正處于摸索階段。一方面，監督體系存在不少短板：監督評主體地位不高、力度不夠，監督法規不完善，忽視預防性監督與過程性監督，側重于事后的追懲性監督，整體化的監督功能不足，監督合力低下；從評估層面看，在“單中心”政府供給主體和“垂直型”供給決策作用下，農村老年福利供給管理也多以官方評估為主，缺乏多元化、多方位評估主體的參與，自律、他律和互律多元評估框架缺失，福利供給績效評估問責機制亟待建構與完善。

二、供給側改革視域下農村老年福利供給優化的建議

所謂供給側（Supply-side）改革是指從供給側入手，針對結構性問題而推進的改革。“以實現中華民族的偉大復興和人民群眾的美好生活以及強國富民為根本發展目標，需更注重推進供給側改革”[7]。重視供給側，并不否定需求側，而是在供給這方面更豐富、更針對性地把認識的對稱性提高，其實質是妥善處理政府與市場二者的關系，政府承擔應有的責任，更要注重有效地發揮市場在資源配置中的決定性作用。從供給側改革視角審視農村老年福利，就是要實現物與人的聯通，重視農村老年福利需求，優化福利供給制度與結構，解除福利供給抑制，增強農村老年福利供給的可持續性，實現農村老年福利的有效供給。

（一） 增強農村老年福利供給結構合理性

中央經濟工作會議明確指出，通過減少無效供給，擴大有效供給，提高供給結構的適應性和靈活性。因此，調整農村老年福利供給結構，消解供給結構失衡頑疾，成為中長期福利政策調控目標。

1. 提高福利供給總量，增強農村老年福利獲得感

為了改變城鄉老年福利供給差距過大的局面，以讓農村老年人能夠享受到應有的福利權利，必須提高福利供給整體水平。在我國農村老年福利供給市場發育還很不成熟、民間資金參與度極低的情況下，提高農村老年福利供給總量的最有效辦法就是增加中央財政的投入。首先，要確立政府作為農村老年福利投資主體的地位，設立并多方籌措農村老年福利的專項基金，開辟綠色直通供給渠道；其次，要可持續性地消除城鄉之間、區域之間、行業之間農村老年福利的差距，逐步形成比較均衡的農村老年福利供給格局。

2. 堅持普惠性福利供給，提高福利供給均等化水平

不斷擴大覆蓋面是“普惠”的應有之義，應改變現有農村老年福利覆蓋面窄的局面。第十三個五年規劃建議強調：“堅持普惠性、保基本、均等化、可持續方向，從解決人民最關心最直接最現實的利益問題入手，增強政府職責，提高公共服務共建能力和共享水平”[8]。進入新世紀后，福利政策的決策者和研究者認識到，普惠性原則的缺位是我國農村老年福利發展的巨大短板，相較于城鎮老年，農村老年更易陷于貧困窘境，加之福利資源的稀缺性、有限性，國家應追求帕累托最優供給狀態，設定“農村偏向”型老年福利供給策略，使有限的資源收獲最大效用，實現農村老年福利全覆蓋，提高農村老年福利供給均等化水平。

3. 完善兜底性救助福利，健全農村老年救助體系

以夯實兜底性農村老年福利供給為重點，堅守底線，健全社會保障、基本養老服務、醫療救助網，因農村老年具體狀況施策。分類扶持農村貧困老年，對尚有勞動能力的農村老年支持和轉移就業，對喪失勞動能力的實施兜底性福利供給政策，對因病致貧的提供醫療救助福利，施行低保政策和扶貧政策相銜接，對農村貧困老年應保盡保；同時，強化農村老年脫貧工作責任考核，健全定點定對象扶貧機制，逐步完善農村老年救助體系，守住農村老年生存底線。

（二） 推動農村老年福利制度有效供給

推進供給側的制度變革是供給側改革的核心。供給側改革導向下的中國農村老年福利研究的一個重要視角在于，如果在老年福利供給制度層面產生關鍵性的、突破性的進展，那么其有效制度所迸發的積極效應必將成為改革的重要紅利，并將成為直接貢獻于“增進民生福祉”“增進農村老年獲得感”的“關鍵一招”。

1. 注重農村老年福利制度設計的前瞻性

實際上所有的制度都是對某種需求的響應，一旦農村老年福利制度供給能比較準確對老年需求作出反應，就可能憑借其穩定性而能動地支撐其所適應的農村老年福利新需求，極大地釋放潛力[9]。目前，由于農村老年福利制度性供給漏出，供給要素未能高效化解農村老年福利需求而成為沉淀資源。因此最重大的要領是，應該“沖破利益固化的藩籬”，化解農村老年福利制度供給瓶頸，建立穩定的社會契約，注重農村老年福利制度建設的過程性和制度體系的整體性，更注重以中長期的高質量福利制度供給統領農村老年事業全局，在優化老年福利供給側結構上，注重農村老年福利制度供給的有效性和提高市場主體的參與度，激發微觀福利供給主體積極性。

2. 夯實家庭福利供給的基礎性功能

在中國福利供給體系內，家庭扮演著情感照料、經濟支撐等重要角色，依然是農村老年福利供給的重要來源。在2015年修訂的《老年人權益保障法》中指出：“老年人養老以居家為基礎，家庭成員應當尊重、關心和照料老年人。贍養人應當履行對老年人經濟上供養、生活上照料和精神上慰藉的義務，照顧老年人的特殊需要。”由此可見，國家對家庭在農村老年福利供給中的地位與功能作了明確的界定。“國之本在家”，縱觀中國歷史，家庭是社會安定、國家穩固的基本單元。在現實生活中，家庭仍然是農村老年人的生活起居、醫療照顧、精神贍養的主要承擔對象。在農村人口老齡化加速和人口結構變動加大的背景下，而農村家庭福利供給卻漸趨式微的反差下，也需打破各種農村福利供給主體之間的界限，使多方福利供給主體各揚其長，建構與發展農村福利供給大格局。誠然，同樣緊迫的是發動各界力量為家庭福利供給提供必要支持，尤其在政府層面上要加強頂層設計，完善相關政策，為農村老年人夯實家庭福利供給的基礎性功能，增進農村老年人的獲得感與幸福感。

3. 發展“PPP”農村老年福利供給模式

基于我國農村老年福利供給主體的現狀，“創新公共服務提供方式，能由政府購買服務提供的，政府不再包辦；能由政府和社會資本提供的，廣泛吸引社會資本參與。”[10]公私合作伙伴機制——PPP（Public-Private-partnership）逐漸引發多方關注，“是指政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產品和服務，從而實現政府公共部門的職能并同時也為民營部門帶來利益”[11]。從宏觀視野上，“PPP”實質上是一種聯通全社會公共部門、企業部門、專業組織和農村老年各方的福利優化供給制度，通過得當掌控，為農村老年福利供給發揮助益作用。如此，政府就要重新定位角色，引入問責制福利供給決策機制，清晰劃定其他供給主體的權責，逐漸向服務型政府轉變；還要做好“掌舵”工作，制定準入和分級管理標準，引入有序競爭，建立法律保障機制；架構暢通的農村老年福利需求偏好表達渠道；完善政策扶持體系，健全農村老年福利供給績效評估監管機制，促進政府與社會資本的協同供給。

三、結語

人口老齡化席卷全球，老年福利供給問題是全球性的熱點議題。在中國社會主要矛盾已經發生轉化，廣大人民在努力追求美好生活的新時代，中國農村老年福利供給有其自身的特殊性，既要看到中國農村老年人口基數大，農村老年撫養比高，農村老年福利供給的嚴峻現狀，又要從農村老年人群的現實需要出發，摸清農村老年福利需求的差異化情況，關切農村老年福利供給的實際成效。認真審視當前農村老年福利發展存在的供給結構失調，政府供給偏好與農村老年福利需求不相宜，以及制度供給低效等短板，并由此導致的農村老年福利供給的不平衡、不充分問題。從供給側改革的宏觀視野與微觀思路出發，探討優化農村老年福利供給的具體路徑，旨在增強農村老年福利供給的精準性、協同性、可持續性，推動農村福利體系的合理性和科學性，為發展鄉村振興戰略助力，從而加速推進新時代國家治理的現代化進程。誠然，農村老年福利供給的發展與優化，這是一個兼具全局性與長期性的過程，必須牢記為人民謀幸福的初心與使命，切實提升農村老年人的獲得感與幸福感。