固體廢物進口制度變革：必要性、挑戰與應對

韓子燕

（同濟大學 法學院，上海 200092）

早在20世紀80年代，伴隨著全球化的進程，廢棄物貿易開始活躍于國際市場，同時也有著深刻的政治、經濟、科學技術和環境保護等背景[1]，因此引發了有關廢棄物是否可作為商品自由流通于全球經濟市場的爭論。中國是廢棄物的進口大國，從1995年至2017年期間，各類廢棄物進口量幾乎以每年100萬噸的速度增長，2017年底就達到了4500萬噸，在獲取經濟發展利益的同時也遭受了環境損害。2017年7月國務院辦公廳印發《關于禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革實施方案》（以下簡稱“洋垃圾禁令”），方案中調整了《禁止進口的固體廢物目錄》包括4類24種，同時提出對于國內資源可以代替的進口廢物將逐步停止進口。2018年以來，打擊“洋垃圾” 入境的行動也全面升級，固體廢物進口降幅達到了46.5%。同年7月11日，我國生態環境部辦公廳發布了關于公開征求《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法（修訂草案）（征求意見稿）》意見的通知，草案第二十九條規定：“禁止進口固體廢物”。2019年6月5日，第十三屆全國人大常委會第十一次會議對《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法（修訂草案）》進行了審議，12月23日上午進行了二次審議，其中二審稿第二十二條規定：“禁止中華人民共和國境外的固體廢物進境傾倒、堆放、處置”；第二十三條規定：“國家逐步基本實現固體廢物零進口......”。目前，該法已于2020年9月1日起施行。那么，我國目前為何采取嚴格的措施，新的制度選擇又將帶來怎樣的挑戰呢？

一、固體廢物概念探討

通常情況下，從基本語義理解，提到“垃圾”、“破爛”、“廢品”、“廢物”、“廢棄物”等詞，其內涵都會涉及無價值、無使用性、被拋棄的及原所有人主觀上不再具有占有欲望等等，其本質上是一種“多余的”表現。從該層面講，“廢物”是一種消極的概念。但同時，廢物在客觀上還具有“物”之屬性，致使其具有主觀上無價值的相對性。對于可以回收的廢物或者二手物品進行國際貿易是具有經濟價值的，同時也能節約資源，但也帶來了環境和人身健康的潛在風險。因而，廢物不能簡單等同于一般商品進行交易，需要有特殊的管制規則。從規制范圍上來說，任何對廢物不同的理解和種類劃分都可能影響到法律規制范圍。反之，法律規制的范圍也同樣會影響到實踐中對廢物的認定。因此，固體廢物相關的廢物貿易引起關注與爭議，也即是緣于廢物資源屬性相對性及潛在的風險性。

我國《固體廢物污染環境防治法》對“固體廢物”的概念做出了解釋①詳見《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法(修訂草案)》(二次審議稿)第一百一十八條。。通常，其法律概念是固體廢物管理相關政策、措施的原點，但廢物本身的自然屬性和社會屬性較為復雜，物質、物品是否屬于應當被規制的范圍，或是在法律上明確界定也往往是個難題。一般認為，固體廢物包括以下幾個特點：一是失去原有使用價值、被所有權人丟棄的物品、材料；二是在生產、生活過程中產生的、無法直接被用作其他產品原料的副產物；三是固體廢物具有多種形態及特征；四是固體廢物具有錯位性，即在特定的范圍、時間、技術條件下價值轉換，如二手物品的利用；五是具有經濟性，同時具有危害性。[2]對于國家明令禁止、對生態環境及公眾健康可能帶來危害的那部分進口的固體廢物被歸為“洋垃圾”范疇。[3]從廣義上來說，“洋垃圾”是現有外來固體廢物的總稱，是對廢棄物概念及其資源性、污染性模糊理解產生的俗稱。

二、固體廢物進口制度變革的必要性分析

自從我國加入WTO以來，已經逐步建立了相對自由的對外貿易體制，而有關固體廢物進口制度的變革，主要有以下幾方面因素：經濟因素上，一方面我國早期“短缺經濟”的現象有所改善；另一方面，也是為了形成倒逼機制，促進國內廢棄物循環市場、價格機制的形成。[4]環境因素上，無論是利益驅使，致使非法入境的“洋垃圾”放任處理還是合法進口固廢為原料的企業治污能力低下，這些行為都實質上導致了以污染環境換取經濟利益的危害后果。社會因素上，公共輿論反對“洋垃圾”入境呼聲強烈，也一定程度上影響了政府決策。如圖1所示。

圖1 政策變革影響因素分析

（一） 經濟因素的影響

1. “過剩產能”現象促使經濟增長方式轉變

在我國，由于資源、產品、服務等供給不足影響有效需求導致的20世紀90年代初期的“短缺經濟”現象[5]已經逐漸緩解，轉而面臨了90年代末期凸顯的“過剩產能”問題。例如，傳統的鋼鐵業、建材業、玻璃以及電子、紡織品等等都出現了產能過剩現象。不僅消耗了大量的能源、資源而且導致了嚴重的環境污染和生態破壞，無論是資源的支撐力還是環境承載力都受到了威脅與挑戰。這種“高投入、高耗能、高污染和低效能”的粗放型經濟增長模式需要向資源節約型、環境友好型的方式轉變，來實現經濟的綠色增長。[6]因此，結構性的經濟轉型及可持續發展分別成為解決痼疾的關鍵因素和經濟發展的方向。我國資源再生產業的發展也是為了順應循環經濟發展戰略，在彌補資源短缺的同時，協同節能減排、環境和經濟效益，以支撐經濟社會可持續發展。[7]

2. “倒逼機制”助力國內產業轉型

長期依賴進口原料，沖擊了國內垃圾回收和資源化利用市場，使其失去競爭力，失去轉型發展動力。逐步禁止固體廢物的入境也是政府為了運用倒逼機制機理從端口切斷外部利益鏈條，從而倒逼國內以固廢為原料的生產企業轉型以及為促進可回收物再生利用產業的國內循環產業鏈條的形成。有學者認為，這種倒逼機制是我國改革開放的一種動力機制及重要經驗。[8]從實踐邏輯方面來講，它并非是在規劃時期就定好設置某個環節的倒逼，也不是簡單的風險防范，更多的是源于實踐中出現問題后的應急或常態化處置方式。[9]即政府通過政策體系調整，促使企業改變要素選擇偏好從而影響其獲利空間，使進口廢物利用處置企業參與國內再生資源回收、利用和處置體系，提高國內垃圾資源化的生存空間，也為推行垃圾分類制度贏取條件和時間。

（二） 環境因素的影響

1. “美麗中國”建設的發展要求

生態文明體系的構建已經成為我國國家治理體系的一部分，綠色發展則是構建高質量現代化經濟體系的必然要求。①參見習近平2018年在全國生態環境保護大會上的講話內容。因此，改善國內生態環境已成為現今中國發展建設的重要任務。一方面，生態環境保護和經濟發展并非矛盾對抗，二者協同共生乃是發展的方向，我國面臨發展過程中的資源瓶頸制約和環境問題需積極面對，讓人民群眾在綠水青山中共享自然、生命、生活之美。另一方面，可持續發展和綠色發展戰略是順應世界生態文明發展的大趨勢，中國作為全球環境治理的重要參與者，需加快構筑綠色發展方式的新體系，增強話語權和影響力。

2. 污染后果的客觀存在

由于“垃圾”自身的屬性問題，一些非法入境的固體廢物大量流入我國農村鄉鎮的小作坊，致使未經過合理處置的廢棄物造成當地的污染超過了自然環境自身的承載容量，不僅使自然環境遭到破壞，同時也危及到了人體健康。而有一些專家認為，中國資源再生產業，每年將上億噸嚴重污染環境的國外廢棄物轉化為資源，從整體利益來考量，其不僅僅取得了巨大的經濟效益，并且創造了綠色GDP；真正帶來污染的實際上是那些直接開采資源的產業，如每年耗巨資開采和進口的礦產資源，在開采、運輸及冶煉的過程中產生的千億噸廢水、廢渣、廢氣。[10]但也有人提出了不同的意見，認為中國的回收產業并不成熟，雖然垃圾回收本來是減少原材料浪費、節約制造成本，分類得當且根據不同特征利用對環境的影響并不會比重新制作原材料更大，但這僅限于理論的分析，垃圾在利用過程中對中國造成的危害是現實存在的。[11]總之，雖然廢物的循環利用帶來的經濟效益是不容否定的，但其導致的環境嚴重污染以及造成人身健康的傷害后果很多是不可逆的。我國實施固體廢物的限制措施也是為了推動環境正義的實現；這種生態環境受損風險以及對公眾健康的威脅不應該只是由進口國家或者發展中國家來承擔。

（三） 社會因素的影響

1. 公共輿論反響強烈

“洋垃圾”的名聲一直是以一種民族被“壓迫”或“制衡”的狀態而存在的，在經濟效益的背后，人們更多地讀到的是環境污染代價慘痛付出的信息。2016年，青年導演王久良的一部作品《塑料王國》在阿姆斯特丹國際紀錄片電影節上獲獎之后，可謂信息導火索之一。隨之“洋垃圾”問題引起全國范圍內的再次廣泛關注。影片中記錄世界各地的垃圾被賣到中國分揀加工的過程，很多畫面讓人觸目驚心。這種垃圾貿易的流向，很容易讓人認為這是發達國家向發展中國家進行的污染轉移行為，甚至是生態危機的轉嫁，因此，抵制“洋垃圾”的公眾呼聲也不斷加強。尤其是現今輿論媒介載體成多元化模式發展，傳統媒體、網絡媒體以及其他各種新媒體方式匯聚了來自不同群體的評價，強烈要求拒絕“洋垃圾”輸入中國。

2. 輿論影響政府決策

固體廢物的問題具有經濟因素的專業性，但同時又因具有社會性而容易引發單向思考，進一步形成公共輿論的風向。雖然公共輿論不是權力的中心，但卻能夠影響政策，至少政府的決策者需要考慮民眾的因素。[12]一方面，輿論可以使政府更多地關注到被忽略的社會問題，促使政策議程的建立，推動公眾參與政府決策的必要性進程，同時起到良好的社會監督功能；但另一方面，如今輿論表達更加便利化，不同的媒介平臺加速了傳播的效率，所謂“熱點問題”是否真實為民之所需及真實利益訴求，變得更加復雜化。其中，媒介輿論則可能扮演整合、推動私人輿論向公共輿論轉化的推介角色，可能使個人的、局部的利益推演為全局性的公共利益，從而給決策者提供政策議題約定的依據。[13]例如，國務院發布的“洋垃圾禁令”中就明確提到：“禁止進口環境危害大、群眾反映強烈的固體廢物”。可見，對于此次政府決策，公眾形成的輿論表達也是具體決策內容的影響因素之一。

三、固體廢物進口制度變革面臨的挑戰

固體廢物進口制度變革雖然具有遏制污染、保護公眾健康及經濟上的必要性，但同時也為國內的相關產業發展和制度選擇帶來了很多挑戰。從國內產業發展角度來說，“倒逼”國內回收及資源再生產業的發展重構，首先是源頭垃圾分類再回收效益平衡的挑戰；其次，從制度選擇合理性來說，廢棄物的污染與資源的二重性會引發貿易規則中環境效益和自由貿易要求的沖突；最后，“洋垃圾”問題在國內易激起民族自信心，甚至不可避免的上升到國與國之間的交涉從而影響到政治外交的敏感度，致使形成的輿論風險不可忽略。

（一） 倒逼”引發國內相關產業升級的挑戰

“洋垃圾禁令”實施后，產生的影響正滲透相關的行業。原材料價格上漲波及下游相關產業，為整個產業鏈帶來了諸多不確定性。例如，廢紙、廢塑料、廢五金等行業都受到了較大的沖擊。因此，在不依賴進口廢料之后，我國這些資源再生產業即將面臨著加工、運營模式及產業規模、技術水準等各方面向規范有序、現代循環經濟轉型的挑戰。尤其是在來源問題上，國內垃圾回收的“量”與“質”并行至關重要，如何從末端修正以完成系統轉變是首要。目前，我國再生資源的回收主要還是靠大量的“拾荒者”，來源分散，種類、成分復雜。據2018年的統計數據顯示我國的再生資源主要品種的回收利用率基本低于60%，與發達國家還存在較大的差異。雖然“垃圾分類新時尚”的理念①2018年11月6日，習近平在上海市虹口區調研工作中提出：“垃圾分類就是新時尚”。被大力倡導，但如何行之有效的落實，使消費者在源頭充分參與回收，提供綜合回收率及利用率、減少浪費依然是一個很大的難題。城市垃圾分類是項系統工程，涉及不同利益相關主體，需要互相配合、各司其職、共同參與才能使各個環節良性運轉，包括家庭的分類、社區的分類收集、轉運、回收以及最終的填埋、焚燒、堆肥等等過程。單從消費者面來說，垃圾分類的意識仍未被真正接受，很多以社區為單位的試點以老年人參與居多，公民的消費者責任和義務并未覺醒，還只是繼續依靠政府承擔主導作用。

（二） 貿易爭議引發國際規則應對的挑戰

我國決定實施“洋垃圾禁令”時，同時也向WTO進行了通報。但隨后不久，美國、歐盟、澳大利亞、加拿大及韓國就在WTO進口委員會會議上對中國禁止進口固體廢物提出質疑。英國再生產業協會及造紙聯盟則向英國政府聯名反應中國的提案是違背國際自由貿易要求的；美國廢棄物回收行業協會向WTO提出中國方案的標準不符合專業性。②美國廢棄物回收行業協會向WTO提交材料中聲稱：“世界上沒有其他哪個國家會使用自己的一套標準, 來判定進口商品能否過關”。因此，面對禁令可能引發的貿易爭議如何做好科學地論證準備及尋求合理的磋商、協作辦法是需要積極應對的。就國際規則的適用而言，我國做出禁令決定是否遵守了國際公約，是否符合貿易規則的要求，即我國是否有權做出禁止進口固體廢物的決定。一方面，《巴塞爾公約》的序言中明確聲明，任何國家享有禁止來自國外危險廢物和其他廢物進入其領土或在其領土處置的主權權利。我國是《巴塞爾公約》的締約國，對廢物實施的進口分類許可和禁止進口規定是否是符合公約權利要求的。另一方面，公約通過第一條和五個附件確立了被管轄廢物的范圍，包括危險廢物和其他廢物，其中“其他廢物”是指從住家收集的廢物和從焚燒住家廢物產生的殘余物。但是，我國調整進入《禁止進口固體廢物目錄》中，有些“固體廢物”是否屬于公約中“從住家收集的廢物”尚存爭議，[14]且一旦后期完全禁止“固體廢物”進口，則面臨WTO法框架下規則的挑戰。WTO在可持續發展理念下倡導的是貿易自由化，在取消不合理貿易限制同時，也注重環境保護。《關稅與貿易總協定》（GATT）第二十條規定了一般例外，即成員國在非歧視原則下是可以背離GATT的義務，實施保障和保護人類、動植物生命或健康的限制措施；同時，《技術性貿易壁壘協定》（TBT）也承認了成員國可以實施為保障人類、動植物生命或健康和保護環境所必需的貿易限制。但在國際實踐中，單一的“一般例外”條款無法準確適用各種情形，WTO成員成功證明其必要性的案例也非常少，因而，如何應訴也是亟需解決難題。

（三） 國內外輿論引發輿論風險防范的挑戰

中國的“洋垃圾禁令”一出臺，國內外各大媒體都開始競相報道。國內的輿論風向較為一致，大都拍手叫好，支持全面且嚴格地禁止“洋垃圾”進口到中國，極少數自媒體站在中立角度從經濟角度分析在初期中國接收“洋垃圾”的原因、討論“洋垃圾”資源性問題或是沒有表現出同仇敵愾的態度，就會遭到各種網絡意見的抨擊。一般來說，大部分輿論是一種由先驗知識，通過“道義”、“事實”的評價標準制造的“主流意見”。另外，由于輿論主體客觀上獲取信息手段、角度的有限性以及信息來源的有限性，加之主觀上自身學習、思考、體驗及交流的差異性，會造成關于客體認知的局限性。尤其在當代信息技術的推動下，輿論的形成、傳播速度都日益加快，一旦形成“第四種權力”，對公共事務的影響加深，可能導致社會調節機制扭曲，社會思潮失控的風險增加。[15]雖然直接尖銳表達起到了政策落實的效果，但并非通過理性的意見表達以及合理的公眾參與決策實現的，因而，不得不引起警惕。“洋垃圾”問題不僅僅是國內環境經濟問題的沖突，同時還具有國際敏感性，不應忽略國際輿論①本文提到的國際輿論通常是通過大眾媒體進行傳播，從而反映國際公眾、組織等國際事務及相關問題的較為一致并且具有廣泛影響的態度和意見總和；而非世界范圍內人類所共有的價值觀或基本意見。及形勢的研判，國內輿論只是作用于一個民族國家內部，而國際輿論會作用于不同國家之間，其產生的影響力已經從一個國家內部延伸為多個民族國家甚至所有國家。國外媒體在對“洋垃圾”問題進行報道時紛紛表達了對本國回收業的擔憂，雖未形成輿論導向，但也應引起足夠警視。國際輿論的高度政治敏感性和碎片化特征，很多引起國際上關注和議論的事件，并易在發展過程中導致結果出現不確定性，形成國際輿論風險。有時會被當成一個民族國家政治合法化的工具，甚至是演變為國際性和地區性的規則；可以是一種推動力量，也可以是反對力量，[16]因而其作用不容小覷。

四、制度變革背景下的路徑選擇與對策分析

（一） 從源頭改善廢棄物循環模式，引領產業升級

以家庭或是個人為單位的垃圾分類活動，是進行廢物循環利用開始的第一步，也是最關鍵的一步，目前還沒有哪種先進的機器可以比人工分類實現更優的分類效率。因此，從法律上要求公民履行妥善處置消費廢棄物的義務，以實現“最小化排放”目標的潔凈消費義務十分關鍵。同時，鼓勵綠色消費，促進廢物的“減量化”，實現消費帶動產業升級。

1. 確立消費者環境責任，履行潔凈消費義務

我們生活的方方面面都離不開消費行為，消費者責任的產生主要是源于因消費者在生產關系中地位的變化而產生以及消費型社會的到來。消費者從傳統的被動、盲目的弱勢地位逐漸轉變為更具有主動權的理性話語地位。因此，消費者責任更強調在消費全過程中為避免以及減少所承擔的不利影響而需履行的義務，不僅包括對自己、對社會，還包括對環境的不利影響。在廢物循環法制體系下，消費者責任乃是對環境的義務（責任），包括適度消費義務、循環消費義務以及潔凈消費義務。其中潔凈消費義務即要求消費者履行妥善處置消費后產生廢棄物的義務。在這過程中，政府作為公共產品的提供者在構建整個大循環體系中占主導力量；而企業作為推動產業發展的承載者是整個體系的中堅力量；社會公眾（消費者）則是重要的參與者，直接影響循環經濟系統的運行效果。消費者可通過分類規整、定點交付、交付押金等方式處置廢棄物，從回收端控制并減少廢棄物污染及再次污染之可能性，實現最小化排放。反之，不對消費者賦予義務，任其隨意亂丟棄“垃圾”，則整個回收系統運行都會缺少連貫性并增加污染風險。

2. 鼓勵綠色消費帶動產業升級

消費者的消費需求隨著時代變革發生著巨大的變化。尤其是在“互聯網+”浪潮的影響下，消費者的需求更加個性化、定制化、小眾化；追求更高品質的消費以及除傳統質量、功能基本價值之外的過程體驗等附加價值；消費者更加注重追求認同、情感體驗所獲取的舒適和愉悅表達。[17]因此，消費升級有了更新的內涵以及表征。從產業經濟學相關理論來說，消費升級要帶動產業升級有兩種路徑：其一是恩格爾效應，即由于產品的需求收入彈性指數不同，隨著人均收入水平上升，需求彈性高的產品將會占比增多，在產業結構中占據主導地位促使產業升級轉型；二是鮑莫爾效應，即資本總會流向回報率增長快的產業，技術進步使高端制造業、服務業發展迅速，而消費需求從一定程度引領技術進步，其最終結果是消費升級帶動制造業、服務業高端化。[18]在新消費背景及生態文明建設要求下，綠色消費更是消費升級的體現，消費者消費理念和模式的變化對消費環境提出了更高的要求，綠色產品、綠色食品、綠色出行、綠色居住等等改變著人們的行為習慣。

但目前，我國“綠色消費”尚未達到有效鼓勵或引領企業提供綠色產品的階段，綠色消費僅作為倡導體現在政策目標當中，并不能形成重要具有約束力的措施來規范公眾的消費行為。因此，亟需相關法律中引入“綠色消費”理念以及構建相關保障制度，形成包括政府、企業、社會組織等等各利益相關主體在內的合力，以實現我國的可持續消費目標。一方面，依靠市場機制的推動，使發展綠色經濟有利可圖；另一方面，由于涉及環境問題本身具有公共性，需要政府在外在形式上予以干預，使綠色目標與經濟目標結合，實現綠色消費的有利契機。[19]例如，在《消費者權益保護法》中確立消費者選擇綠色產品的權利，同時明確消費者責任以指導消費者在預期范圍內做出合理的消費行為。在《政府采購法》中落實可持續公共采購措施。另外，還可通過綠色稅制的構建，使消費行為的外部不經濟性內部化。

（二） 規制廢物循環法治化，爭取國際貿易話語權

為合理應對國際規則挑戰，完善國內廢物循環法治化是必要保障。另外，籌備必要性相關的充分的科學論證，以維護“禁令”的合法性，借機推動WTO中“貿易與環境”規則完善，以爭取國際貿易規則機制話語權很是關鍵。

1. 完善國內廢物管理法律體系

目前，就中國控制廢物管理的法律規定而言，雖然已經形成了較為完整的立法體系，涉及包括憲法條款、廢物管理法律、行政法規、地方性法規、部門規章及技術性規范等專門性立法，還包括其他環境保護立法等，以及簽署和批準了《巴塞爾公約》。但是，就其不足而言，仍然存在互相內容不夠融合，基本制度與基本措施不配套等等諸多問題。[20]其首要任務需要明確術語定義及范圍，厘清邏輯關系，概念和分類問題是判斷將何種廢物納入法律管制范圍以及適用合理制度的基礎。①《固體廢物污染環境防治法（修訂草案）》（2019）較原《固廢法》的規定，擴大了固體廢物污染防治的種類，增加了“建筑垃圾”、“餐廚垃圾”、“農業固體廢物”、“有害垃圾”的概念。對“固體廢物”的概念增加了“除外”規定，即“經無害化加工處理，并且符合強制性國家產品質量標準，不會危害公眾健康和生態安全，或者根據固體廢物鑒別標準和鑒別程序認定為不屬于固體廢物的除外”。其次，需要調整廢物越境轉移規定并加強法律監管。尤其是下位法和上位法的符合問題，本著“逐步基本實現固體廢物零進口”的宗旨，《進口廢物管理辦法》、《進口廢物管理目錄》都面臨進一步調整，甚至說，“進口固體廢物名錄制度”也將面臨改革。②一旦取消固體廢物“限制”進口制度，那么，則意味著原“進口廢物名錄”失去了存在的必要性，為了不阻斷可貿易的資源性產品，是否可使用進口固體廢物“綠色清單”制度值得進一步研究。

2. 籌備應對WTO貿易規則策略

廢棄物的貿易本身是隸屬于WTO框架③雖然WTO爭端解決機制面臨停擺，但WTO規則仍然是目前國際經濟發展中的規則結晶，不應被否認，應予以支持并推動其進一步發展。下，其根本目的也是為了廢棄物在國與國之間能夠得到合理、自由地流動。我國實施“洋垃圾”禁令或者將針對固體廢物逐步禁止進口的措施，本意是抑制違背合理貿易達到的對本國環境、經濟造成的不可持續影響。但是根據現有我國參與的國際環境公約以及WTO的相關貿易規則的規定仍面臨一些不確定性，需要為證明其合法性厘清思路和策略。首先，依據前文所述，雖然《巴塞爾公約》中規定的“其他廢物”的范圍并不明確，而且美國并非該公約的締約國，但是仍然可以首先主張我國作為《巴塞爾公約》的締約國可以享有公約中賦予的主權權利作為依據之一，這需要對廢物相關定義進行梳理和研究。另外，考慮GATT第二十條（b）款的環境例外作為理由，雖然該條的使用在實踐中受到種種限制，隨著貿易和環境問題沖突解決的緊迫性發展，對二十條的解釋方法也在發生著變化，未來貿易自由化和保護環境的一體化發展也是WTO改革的重點。最后，有學者認為也可另辟蹊徑主張“廢棄物貿易爭端不屬于GATT調整范圍”，一方面論證發達國家向中國企業輸出固體廢物的行為不符合“出口”定義；另一方面主張“超過進口國環境承載能力的固體廢物并非GATT項下‘產品’”。[21]總之，中國要為在WTO應訴做積極的準備，在尊重國際規則的前提下維護本國應當享有的利益。

（三） 合理化解國內外輿論風險，形成風險防范體系

由于信息傳播的國際化發展，國內外輿論的激化可能引發社會調節機制的扭曲，甚至“綁架”決策的風險，為防控其產生消極后果，應構筑以輿論形成協商共識及程序規范化為目標的內部防范和對外傳播引導力構建的全面風險防范體系。

1. 確立公眾輿論共識，形成公共治理良好互動

確立公眾和公共管理者的意志共識，形成公共治理的良好互動是做好輿論風險防范的第一步，也是意識基礎。公共輿論容易形成非理性、情緒化的激憤表達，其中一方面原因是因為基本主觀認知、碎片化常識和專業系統知識之間形成了沖突，大部分公眾的認知通常只能看到現象的表層和直接后果，其情緒表達很難經過全面的謹慎判斷；同時所依據的科學行動本身也具有“知識暗區”，其所構建的正確知識或是錯誤知識都具有對稱性。①一方面，科學環境行動內部實行的認知方式和評價體系會存在為保障成員交流有效性而導致的專業知識暗區，例如，對廢棄物原料屬性及轉化形式等相關研究，科學工作者受實驗條件限制或為獲取學界地位優先順序而忽略了真實可靠信息；另一方面，在外部體系中，科學也會為了價值需求而策略性地輸出信息，塑造了公共知識暗區。[22]因而，政府的決策不能完全迎合或是選擇等待公眾輿論的自我變革，應當適當地引導公眾基于充分的尊重和理解，以形成公眾輿論共識。另外，政府在長期公共治理封閉式經濟決策模式的偏好致使信息公開程度較低，其結果的外部性基本都由公眾和社會承擔，這凸顯了傳統決策模式缺乏公眾參與形成互動的客觀需要，亟需積極主動地將生態因素、公眾參與納入決策考量機制。[23]通過公眾與政府之間的協商，合理表達訴求，增強二者之間的互動，不僅使政府決策得到人們的認可，同時也提升政策的有效性。

2. 明確公眾參與政府決策路徑，同時增強政府公信力

公眾參與政府決策不僅需要意志共識的培養，同時更需要完善的參與程序。從規則制定上賦予公眾參與的合法性，明確程序和規則意識；從系統性上保障參與正義以弱化輿論本身的盲目性風險，從而提高政府決策質量。據研究分析，尤其是關乎環境的公共決策，公眾參與意愿從整體上表現較為積極，如果這種意愿通過有效機制恰當表達，將能收獲良好效果。同時完善公眾參與的程序路徑也是加強政府的法治管理的基礎，以提高政府公信力，減少隔閡與沖突。一旦政府公信力出現危機，不僅會與輿論盲目激化行為形成惡性循環，更會導致其他干擾社會穩定的風險出現。因此，應明確公眾參與政府決策程序，一方面要明晰參與主體，規范參與環節及過程；另一方面要確定公眾參與的范圍，以公正方法選出參與代表，同時政府應及時反饋執行情況以便公眾進行監督反饋。

3. 增強媒體國際引導力，化解國際輿論壓力

固體廢物貿易問題的國際性，使國際輿論也風云涌動，而媒體作為一種傳播媒介在輿論的生成、傳播過程中為主要角色，為防止其形成某種國際政治工具，扭曲真實性，應提高國內媒體在國際輿論格局中的引導力，使國內輿論與國際輿論接軌，以形成更完整的輿論風險防范體系。首先，應堅持采用客觀的報道方式，同時尊重不同組織文化的特征。即客觀看待事情發展的過程，從不同角度、不同層面發表不同的觀點和看法，而非以偏概全或是一邊倒。其次，利用多維的信息源，提升報道的信任度。最后，要注重構建多元立體輿論表達空間及輿論引導，鼓勵多主體、多渠道，在媒體、智庫、調查機構、公關機構方面有所突破和創新。[24]例如，加強獨立智庫建設，建立具有國際公信力的輿論調查機構等等。

五、結語

固體廢物貿易問題產生的背后是環境效益和經濟效益的沖突，甚至是與人權利益的沖突。隨著中國禁令的實施形成了“牽一發而動全身”的影響，此次矛盾再次凸顯不僅僅是對國內規則的挑戰，同時也是國際上需要集體應對的問題；但從另一方面講，制度變革的推動也是機遇產生的催化劑。由于全球經濟的發展，垃圾的總產量都在不斷提高，這不僅僅是一個國家面臨的挑戰，更與世界各國人民的生活都息息相關，需要在兼顧公平與正義的前提下形成國際統一的分工與協作。總之，環境問題的出現使國家之間的合作有了必要性的基礎，廢棄物雖然有帶來污染的可能性，但其資源性在客觀上也是存在的，如何將環境負效應最小化，以實現資源可利用性、經濟效益最大化需要各國的協作溝通，以及國際新規則的出現。