傳染病防控視角下耐多藥及廣泛耐藥結核病患者交通出行的立法思考

孫明雷 關黎 趙娟 王晨 鄒丹丹 梁立波

2020年，新型冠狀病毒肺炎暴發并蔓延至全國乃至世界多個國家和地區，我國政府部門出臺的各項出行限制與隔離政策及法律措施對疫情防控起到了積極的作用。同樣作為主要經呼吸道傳播的傳染性疾病——結核病，也是導致死亡的十大原因之一。其中，耐多藥結核病(multidrug-resistant tuberculosis，MDR-TB)及廣泛耐藥結核病(extensively drug-resistant tuberculosis，XDR-TB)，具有治療周期長、死亡率高、治療費用昂貴等特點[1-2]。世界衛生組織[3]發布的《2019年全球結核病報告》顯示，2018年全球約新增37萬例MDR-TB患者，中國高居全球MDR-TB高負擔國家之列。隨著各地人群流動、旅行及移民活動增多，活動性MDR-TB/XDR-TB患者乘坐公共交通工具出行必將加劇結核分枝桿菌的傳播及擴散。傳染病防控法律制度的建立能夠對MDR-TB/XDR-TB患者的管理發揮巨大作用，亟需借鑒新型冠狀病毒肺炎防控的制度優勢，從立法的角度，以網絡信息化為支撐，對MDR-TB/XDR-TB患者交通出行進行管理和監控，為推進結核病患者管理及防控工作提供參考。

一、MDR-TB/XDR-TB患者交通出行立法的必要性

近年來，雖然我國結核病發病率、患病率及死亡率呈下降趨勢，但結核病疫情形勢依然嚴峻，特別是MDR-TB及XDR-TB的快速傳播已嚴重影響我國結核病的防控工作，并且給結核病的診斷和治療帶來巨大挑戰[4]。MDR-TB治療周期為18～24個月，因治愈率低，治療費用昂貴，患者死亡率高，藥品不良反應大等諸多原因[1, 5]，增加了我國結核病負擔。MDR-TB及XDR-TB患者流動更是結核病防控工作面臨的重大挑戰[6]。有研究表明，在無防護的情況下與活動性結核病患者在密閉空間共同停留超過3 h會增加結核分枝桿菌傳播的風險[7]。我國流動人口數量不斷上升[8]，跨省流動人口占流動人口的大多數，人均省際遷移距離有所增加[9]。火車、汽車、輪船、飛機等公共交通工具為其出行的主要交通工具。上述交通工具空間狹小、人口密度大、空氣不流通，活動性MDR-TB/XDR-TB患者通過咳嗽、咳痰、打噴嚏等方式將結核分枝桿菌播散到空氣中，健康人群吸入帶有傳染性的結核分枝桿菌的飛沫加大了感染的概率[7]。并且公共交通工具上人員繁雜，到達目的地后分散流動，一旦旅途中受到感染后接觸更多人群，將造成結核分枝桿菌的再次傳播，對出行者及出行地的人群產生巨大危害。這不僅加大了結核病防控的難度，增加了國家衛生經濟負擔及衛生總費用，同時也加重了受感染者的家庭負擔。

二、MDR-TB/XDR-TB患者乘坐公共交通工具出行案例及法律法規

(一)MDR-TB患者乘坐公共交通工具出行案例

2007年，美國一名31歲律師Andrew被診斷為MDR-TB并已接受抗結核藥品治療。在沒有被明確制止的情況下，他與新婚妻子從美國亞特蘭大出發，先后飛往法國巴黎、希臘雅典和意大利羅馬等多個城市開始蜜月旅行。在羅馬期間，二人接到美國疾病預防控制中心的電話，要求其在當地衛生部門進行隔離治療。由于對隔離存在恐懼，二人自行乘飛機回到美國，后被送到指定醫院進行隔離治療[10]。同年，中國臺灣一對夫婦從高雄飛往中國香港后轉乘飛機到達江蘇南京探親，其中丈夫為MDR-TB患者，妻子為普通肺結核患者。中國臺灣疾病預防控制中心接到通報后，與江蘇省疾病預防控制中心人員聯系找到患者并實施醫學隔離，隨后將二人接回后繼續治療[11]。兩起事件的MDR-TB患者最終均采取相應的強制隔離治療措施，但在旅行途中乘坐多種公共交通工具，接觸大量人員，加大了結核分枝桿菌傳播的風險，引發社會各界的廣泛關注。

(二)部分國家和地區MDR-TB及XDR-TB患者乘坐公共交通工具的法律法規

2006年，世界衛生組織[12]發布的《結核病與航空旅行——預防與控制指南》指出，痰中排菌的傳染性肺結核患者，在未得到正規治療前，乘坐飛機、火車、長途汽車、公共交通車輛等應受到限制，特別是帶有空調的密閉交通工具，直到完成至少2周的充足的抗結核藥品治療后，方可乘坐公共交通工具出行；而MDR-TB患者，在未得到徹底治愈前，患者的出行要受到嚴格限制，直到已經被證實不具有傳染性(即痰培養陰性)。美國在1994年即出臺關于MDR-TB患者出行的相關法律，患者在確診后需實行強制治療及采取必要的隔離措施，并且與患者簽署結核病診治的民事承諾[13]。2007年“美國大逃亡”事件發生后，美國于2008年出臺新的法律，規定MDR-TB患者不得乘坐公共交通工具出行[14]。聯邦及各州需注重國家、地區、聯邦隔離和檢疫程序，加強隔離法，把控結核病患者州際和國際旅行的標準，確保美國公民的健康安全。法律中明確提出當一個人感染傳染病并且可能傳播疾病時，應限制其個人行動及與他人的接觸，從完全禁閉到家庭、醫院、監獄等不同程度限制個人參加某些活動，進而有效防止疾病傳播。其中，佐治亞州明確提出，醫生應通過當地衛生部門向流行病學和疾病預防控制中心報告所有患者和疑似活動性結核病患者，疾病預防控制中心制定適當合理的措施防止疾病的傳播。由疾病預防控制中心向患者提供詳細的書面隔離計劃，并要求患者簽署及服從此計劃。如患者未遵循治療及隔離計劃，疾病預防控制中心可依據隔離法向患者發布隔離令，并交由法院受理或依法處置。2007年，中國臺灣衛生部門規定，患傳染性肺結核的患者不應搭乘航程8 h以上的航班；MDR-TB患者，按照規定不論航程長短都不應搭乘航班，違者將被處以新臺幣1萬元以上15萬元以下的罰款[15]。美國疾病預防控制中心[16]統計結果表明，美國結核病發病率逐年下降。可見，通過政府層面的立法立規，并進一步落實，以及對結核病患者加強管理等均可對結核病防控工作起到積極的促進作用。

三、我國MDR-TB/XDR-TB患者乘坐公共交通工具出行立法的思考與建議

(一)建立健全MDR-TB/XDR-TB患者乘坐交通工具的法律法規

部分國家和地區已有活動性結核病患者、MDR-TB患者及XDR-TB患者禁止乘坐公共交通工具出行的立法借鑒，作為結核病和MDR-TB高負擔國家之一，中國更需要在法律制度層面加以嚴密防控。首先，在《中華人民共和國傳染病防治法》[17]的總體框架下，保證對MDR-TB/XDR-TB患者應收盡收，應治盡治，并對MDR-TB/XDR-TB患者乘坐公共交通工具出行做出清晰明確的規定，確定管控對象的標準，對患有結核病的患者或病原攜帶者納入管控對象，直至醫療機構證明其不具有傳染性時方可對患者解除管控，并規范其個人行為及采取有針對性的管理措施[18]。一經發現違反法律規定的MDR-TB/XDR-TB患者，可采取強制隔離措施及相應的法律處罰，形成傳染病防治的法律保障。其次，明確傳染病防治工作中各部門的功能與職責，確定各項工作的第一責任人，提高結核病防治政策及法律的可操作性。在強有力的法律支撐下，充分發揮疾病預防控制機構的職能，建立上下級聯動的分工協作機制，增強傳染病監測預警能力[19]。再次，各地方機構根據本區域人口及流動情況，完善地方MDR-TB/XDR-TB患者出行管理制度，加強對患者的動態管理。建立國家、組織和機構等多主體、多層面系統化的法律法規，將MDR-TB/XDR-TB患者乘坐公共交通工具出行與立法關聯起來，形成強有力的法律支持，推動結核病傳染源的法治管理，并使相關政策措施有效落地，充分發揮對MDR-TB/XDR-TB患者出行的督導及監管作用[20]。

(二)法律框架下MDR-TB/XDR-TB患者的宣傳教育與動態管理

公共衛生機構和組織應加強對傳染病防控法律的宣傳力度，通過電視、廣播、公眾號及新媒體等多渠道向公眾解讀結核病患者乘坐公共交通工具出行的限制及條件，提高結核病患者及MDR-TB/XDR-TB患者的法律意識。新型冠狀病毒肺炎疫情期間各地均出臺各項出行條例及隔離制度，對瞞報和謊報病情、出行史及居住史的新型冠狀病毒肺炎患者依法追究責任，對公眾起到警示作用。同樣，作為經呼吸道傳播的MDR-TB/XDR-TB，可以借鑒新型冠狀病毒肺炎疫情期間的制度措施，使公眾在出行時考慮到相關法律內容。在完備的傳染病防控法律支撐下，充分發揮基層公共衛生機構及人民群眾的作用，對結核病患者及MDR-TB/XDR-TB患者進行有針對性的管理，通過多種渠道對違法的患者進行監管，并鼓勵公眾對出現違法情況的患者進行合理舉報，對違反結核病患者出行法律的人員采取強制隔離及嚴懲措施[21]。同時，社區及基層醫療機構應加大對結核病患者的排查力度，密切關注本區域的人員流動情況，形成對結核病患者及MDR-TB/XDR-TB患者的動態管理。將患者登記、上報及出行情況記錄和監管作為社區及基層醫療衛生機構的常態化工作，重點關注活動性結核病或MDR-TB/XDR-TB患者治療及出行情況，幫助其完成正規和完整的治療階段，防止因外出打工、旅行及人際交往等活動發生治療中斷情況，導致病情惡化與傳播擴散。如遇MDR-TB/XDR-TB患者進行必要診療需出行時，社區及基層醫療機構可安排免費專人專車接送，做好路途中的防護工作。充分發揮重大公共衛生項目對傳染病患者管理的積極促進作用，加強基本公共衛生、醫療機構及基層衛生機構的對接工作，做到三者的無縫管理。

(三)MDR-TB/XDR-TB患者的信息聯網和精準篩查

MDR-TB/XDR-TB患者交通出行法律效力的發揮，需要社會各職能部門強大的信息網絡支持。因此，需要健全相關法律對傳染病信息系統中各部門的職責分工及責任分配，完善信息直報系統及網報系統，加強傳染病信息網絡化建設，在不增加相關機構及人員工作量的基礎上，基于當前互聯網的發展及大數據時代，公共衛生機構、醫療機構及交通部門等應建立網絡橋梁及獨立的信息接口，對結核病患者進行精準定位及追蹤，對MDR-TB/XDR-TB患者乘坐公共交通工具出行進行監督與管控，做到信息互聯互通，建立完備的傳染病聯防聯控機制。北京市2020年6月18日召開的新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作新聞發布會上明確指出，民航、鐵路部門對高風險人員實行購票限制，并且出京人員登機登車前需進行體溫檢測、出示核酸檢測陰性證明[22]。針對新型冠狀病毒肺炎疫情為結核病患者管理及防控提供的啟示和借鑒，疾病預防控制機構及公共衛生機構可在上傳MDR-TB/XDR-TB患者信息后，開放其他相關部門的信息讀取功能，鐵路、民航等交通部門按照法律規定，根據自身職能權限，提取所需信息，通過人臉識別、基本信息比對等對待出行的MDR-TB/XDR-TB患者進行精準篩查，限制MDR-TB/XDR-TB患者網上購票、窗口購票的行為發生，利用信息化手段做到結核病患者精準識別判斷分析。充分利用大數據及信息聯網，建立集信息上報、網絡傳輸、聯網監管等多功能于一身的網絡管理體系，實現疾病預防控制部門、結核病防治機構、交通部門等多部門共同參與的大衛生觀念。通過多領域多部門的信息共享、聯網追蹤，有效阻止MDR-TB/XDR-TB患者乘坐公共交通工具出行，為結核病患者管理提供數據支撐，為結核病防控工作提供便利條件。同時，為保證信息平臺的有效運行及結核病患者的信息不被泄露，應提高信息人員的職業素養，加強疾病預防控制、醫療機構及交通部門相關人員的專業化培訓及職業道德建設。

四、小結

強有力的法律保障是傳染病防控的最大優勢，建立系統的法律法規限制MDR-TB/XDR-TB患者乘坐公共交通工具出行必將對結核病防控起到積極作用。應建立及完善MDR-TB/XDR-TB患者出行法律法規，利用多種渠道向公眾進行宣傳，提高患者出行的法律意識。應充分發揮結核病患者管理人員及機構的職能作用，建立結核病及MDR-TB/XDR-TB患者動態管理體系。應充分利用互聯網及大數據對MDR-TB/XDR-TB患者進行跨部門、跨領域的信息共享及聯網監測追蹤，建立完備的患者網絡管理體系，干預MDR-TB/XDR-TB患者乘坐公共交通工具出行。在立法的前提下，以信息化手段為支撐確保結核病患者管理及防控工作的順利開展及有序進行。