地方普通本科院校轉型發展的政策演進及導向

劉誠麗

（安徽大學，安徽 合肥 236000）

地方普通本科院校是指隸屬于各省、自治區、直轄市，以地方財政供養為主，承擔著為地方（行業）培養人才、提供服務的本科院校[1]，包括新建本科院校及部分辦學歷史較長的“老”本科院校。 我國國務院、教育部等相關部門已經頒布 《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》等系列政策文件明確提出“地方普通本科院校向應用型本科院校轉型。 ”但是，我國地方普通本科院校仍然存在對自身發展定位不明晰，對自己轉型方向存有疑慮等問題，導致地方普通本科院校辦學特色缺失，教育質量遲遲無法提高。 基于此， 本研究將對1998 到2020 年國家頒布的地方普通本科院校發展的相關教育政策文件進行梳理和分析， 尋求與地方普通本科院校發展相關聯的歷史脈絡， 增進地方普通本科院校對轉型發展政策制定過程和導向的理解， 從而促進地方普通本科院校對轉型發展政策的有效落實。

一、地方普通本科轉型發展的政策演進及階段特征

（一）“新建期”建設：由新建本科院校到合格本科院校（1998-2014）

1998 年，我國正值社會主義現代化建設戰略目標實現和社會主義市場經濟體制建立的關鍵時期。縱觀世界史，幾乎所有發達國家經濟騰飛的過程，同時也是高等教育從精英教育走向大眾教育的一個過程[2]。高等教育大眾化也成為我國經濟振興的一個重要方式。 可見于，我國在這一時期出臺了《面向21 世紀教育行動振興計劃》（1998 年12 月發布），提出到2010年, 我國高等教育規模應有較大擴展， 毛入學率達15%，正式將高等教育大眾化列為我國高等教育事業的發展目標。為了實現這一目標，我國發布《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》①，一批高職高專院校、師范高等專科學校、教育學院通過“共建、調整、合作、合并”的方式，發展為新建本科院校。

新建本科院校作為高等教育體系中的新生事物，在使我國高等院校數量得到擴充的同時，也給我國高等教育的發展帶來了諸多亟待解決的難題。 第一，新建本科院校在辦學經費投入、師資力量、學生生源等方面的資源積累明顯滯后， 這導致了我國高等教育質量下降。 第二，一大批新建本科院校的建立在使我國高等院校數量擴張的同時， 我國高校畢業生規模也在迅速擴張， 引起了高校畢業生較大的就業壓力。 第三，新建本科院校尚未找到合適的發展定位，人才培養目標趨同，造成我國高等教育人才培養結構不合理。 根據國家的一項調查,1998 年我國應用技術人員數量遠遠低于歐美、日本等國家，大量專業技術人員潛力未能得到有效發揮， 降低了科技開發的整體效率[3]。 可見，我國高等教育亟需調整人才培養結構、拓寬人才培養功能。 因此，建立科學的高等教育分類體系，使新建本科院校擁有“應用型”的發展定位，成為我國高等教育這一時期的政策選擇。 可見于，我國頒布《關于做好普通高等學校本科學科專業結構調整工作的若干原則意見》（2001 年發布），首次提出地方普通本科院校應以應用型人才為培養定位，重點建設應用型學科專業，重點服務于地方經濟發展。 國家另頒布《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020 年）》②、《教育部關于全面提高高等教育質量的若干意見》③、《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》④等政策文件，多次強調地方普通本科院校應以“應用型”為發展定位。 為此，2008 年我國印發《普通高等學校本科教學工作合格評估方案》， 該評估方案重點突出新建本科院校的“應用型”人才培養所應達到的質量標準。2013 年，我國又開啟高等院校的審核評估， 地方普通本科院校發展進一步走向特色化、個性化[4]。

（二）“新形態”塑造：地方普通本科院校向應用技術型本科院校轉型（2014-今）

地方普通本科院校轉型發展的政策探索階段。為推動我國應用型高等教育體系的建立，探索高等教育的分類發展機制，教育部于2013 年啟動“應用科技大學改革試點戰略研究”工作。一石激起千層浪，地方普通本科院校向應用技術型本科院校轉型問題，引起了教育相關部門和學術界的廣泛關注。 同年6 月，35 所地方普通本科高校成立了“應用技術大學（學院）聯盟”。 11 月，應用技術大學（學院）聯盟以及地方高校轉型發展研究中心發布了《地方本科院校轉型發展實踐與政策研究報告》， 報告中對地方普通本科院校轉型發展現狀進行分析，并呼吁推動其轉型發展的相關政策盡快出臺。 2014 年4 月，第一屆“產教融合發展戰略國際論壇”于駐馬店開幕，參加論壇的178 所高校共同發布了《駐馬店共識》，表示將積極落實國務院做出的“由地方普通本科院校向應用技術型高校轉型”的戰略部署。至此，我國初步達成地方普通本科高校向應用技術型高校轉型的共識。

地方普通本科院校轉型發展的政策實施階段。2014 年國務院發布《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》， 正式以國家法律政策的方式提出地方普通本科院校的發展方向， 是向應用技術型高校轉型。 教育部等相關部委隨即下發系列文件，提出了更為具體的發展規劃。 2014 年6 月教育部等六部委組織編制 《現代職業教育體系建設規劃 （2014－2020年）》，提出為推動地方普通本科院校轉型發展，將支持并推動地方普通本科高校實行綜合改革。 2015 年10 月，教育部、國家發展改革委、財政部聯合發布《關于引導部分地方普通本科高校向應用型轉變的指導意見》， 提出先確定一批試點高校率先探索應用技術型高校發展模式。地方普通本科高校轉型發展逐漸進入院校落實階段。 2017 年1 月國務院發布《國家教育事業發展“十三五”規劃》（2016-2020）再次強調“推動具備條件的地方普通本科高校向應用型高校轉型。 ”同年，教育部下發《關于“十三五”時期高等學校設置工作的意見》，對應用技術型高等院校發展定位、人才培養目標、層次及研究定位進一步加以明確。

二、地方普通本科院校轉型總體要求：推動現代高等教育體系建立

職業教育在我國政治、 經濟和高等教育的發展中發揮著重要、獨特的作用，但是，中國的現實狀況是，當受教育者進入高等職業院校后，很大程度上失去了接受到更高層次教育的可能性， 出現了發展的“斷層”現象。因此，2013 年11 月我國發布《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出要加快現代職業教育體系建設；2014 年3 月中共中央、國務院發布《國家新型城鎮化規劃（2014—2020 年）》提出我國現代職業教育體系的建設應擴充到中職、高職、本科、和專業學位研究生教育；2014 年5 月國務院發布 《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》， 進一步提出2020 年我國要實現中職高職相互銜接、職業教育與普通教育相互溝通、滲透，形成具有中國特色、世界水平的現代職業教育體系。

我國現代高等教育體系的構建，從宏觀上看，就是通過地方普通本科院校轉型發展為應用技術型高校，構筑高等教育系統內部的升學體系，由此貫通中職、高職、本科，甚至研究生教育[5]， 使職業教育與整個教育體系更好地銜接、貫通與融合發展。 現代高等教育體系的建立，從微觀上來看，就是為學生搭建普通教育與職業教育的“立交橋”。 2017 年3 月12 日，十二屆全國人大五次會議新聞中心舉行記者會，陳寶生回答記者提問時提到, 地方普通本科高校處于職業教育與普通教育互通立交的中樞地位， 要通過地方普通本科院校的轉型發展， 在職業教育和普通教育間建起一座“立交橋”。 以便給學生更多自由選擇的空間，使學生能夠在普通教育和職業教育之間、就業和深造之間多次進行選擇[6]。

三、地方普通本科院校發展目標：轉型為應用技術型高校

從國家頒布的關鍵性教育政策文本中可以發現，在2014 年《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》（下文中簡稱為《決定》）發布之前的教育政策文本中所提到的是，我們國家要引導地方普通本科院校培養“應用型人才”。 在《決定》發布之后，我國發布的關鍵性教育政策文本中，將說法轉變為要引導地方普通本科院校向“應用技術型院校”轉型。 2017 年1 月，國務院發布的《國家教育事業發展“十三五”規劃》又將說法轉變為，推動具備條件的普通本科高校向“應用型”轉型。 可見，國家發布的關鍵性教育政策文本中，對地方普通本科高校向“應用型”還是“應用技術型”轉型的說法搖擺不定。原因在于我國提出地方普通本科院校轉型發展具體方向的時間較晚，相關理論仍處于探索和建構階段。

我國所提出的應用技術型大學源于歐洲德國、荷蘭等國家。 歐洲應用技術型大學是在20 世紀60年代， 國家面臨經濟發展工業化和高等教育發展大眾化的背景下提出， 指以知識和技術成果的應用為導向， 為社會培養高層次技術型人才的高等院校[7]，其中的“技術”是包含科學、工程、技術、藝術等應用性科學的統稱[8]。 從國家制度設計層面而言，歐洲將應用技術型大學視為與學術型大學不同類型， 但是地位等值的院校，荷蘭1986 年通過的《高等職業教育法案》、芬蘭1995 年通過的《多科技術學院法》都對此予以明確規定過。 因此，國外很多應用技術型大學具有本科——碩士——博士三個教育層次， 如德國應用技術型大學不僅有授予學術學位、 碩士學位資格，還可以和研究型大學聯合培養博士，還能夠為學生提供高層次的專業教育[1]。

可見， 我國應用技術型高校至少應該包括兩個要素：一是以知識和技術成果的應用作為發展導向，二是以高級技術型人才的培養為發展目標。 技術特征不足的高校， 即使定位上宣稱自己為應用技術型大學，也不能被視為真正的應用技術型大學。 同時，我國應用技術型高校作為一種集職業技術教育、高等教育、繼續教育于一體的新型大學類型，在保證本科教育質量的同時， 應積極爭取專業碩士學位乃至專業博士學位授予權，以便為我國培養更高層次、更高質量的應用技術型人才。

四、地方普通本科院校轉型路徑保障：以特色促發展的內涵式發展道路

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》（2010-2020）、《教育部關于全面提高高等教育質量的若干意見》、《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》、《國家教育事業發展 “十三五” 規劃》（2016-2020）中，均提到我國要建立高校分類發展體系，促進地方普通本科院校特色發展。

政府應建立高校分類體系，實行分類管理。 潘懋元先生把我國高校分為三種基本類型： 一是研究型大學，二是應用型本科高校，三是職業技術型高校。第一類主體為教育部直屬或相關部委部署“985”“211”工程類院校，第二類大多設置于各省（直轄市、自治區）級或地級市，也就是我們所說的地方普通本科院校， 第三類主要為高職高專院校。 在某種程度上，地方普通本科院校處于“上擠下壓”的尷尬境地。其實高校多樣化的辦學類型和層次， 目的是為了滿足社會發展對不同類型人才的要求和迎合學生個性化發展的需要，辦學類型和層次并不等于辦學水平，每個類型和層次的高校只要形成自己的辦學特點并保證辦學質量， 都可以樹立自己的競爭優勢， 成為“一流”的院校，培育出“一流”的人才。 比如，“美國排名前五十名的大學，并不都是研究型大學，達特茅斯大學就是以本科教育為主，聲譽也非常高[9]。 ”因此，我國省級教育主管部門應積極落實國家提出的 “建立高校分類體系，實行分類管理”的宏觀政策規劃和部署，對省域高校作出嚴格規范的分類發展規劃，使地方普通本科院校走與研究型大學和職業技術型高校錯位發展之路， 以便應用技術型高校形成自身獨有的類型優勢。

學校應克服同質化傾向，以特色促發展。 地方普通本科院校只有形成自己的特色優勢才能獲得政府更多的經費支持、學生更多的入學選擇。 伯頓·R·克拉克指出缺乏特色的高校除了能夠獲取固定經費外， 無法從國家和公眾中獲取更多的特殊資源和權利[10]。 因此，地方普通本科院校在轉型發展中應克服同質化傾向，在辦學定位、發展規劃、學科專業設置等制定上，根據自身區位優勢、資源條件，形成特色鮮明的特征。 首先，發展戰略是以特色優勢學科帶動學校整體發展。 凡是世界知名大學都堅持有所為有所不為的原則，沒有一所大學會面面俱到，特色發展是世界一流大學發展的基本經驗。 因而，地方普通本科院校在轉型發展中可以先在某些方面實現突破，并將發展優勢培育成辦學特色， 進而帶動學校整體實力的提升。 其次，基本思路是圍繞“地方性”的特點。 應用型本科院校應把正確處理好學校與地方社會經濟發展的關系擺在首要位置,緊緊抓住“地方性”這一客觀現實， 形成自己的比較優勢， 即在學科方向、專業設置、課程與教學等方面的建設上，主動融入地方,真正服務區域[2]。 值得注意的是，應對“地方性”做廣義上的理解，即指經濟相關性較強的區域，不能僅狹義的理解為學校所在地區地（市）級行政范圍[11]。最后，發展原則是“個性”又包容著“共性”。劉獻君教授曾說過：新建本科院校不能“帶土栽培”即照搬學術型大學的發展模式， 應在人才培養目標和模式、學校管理制度等方面“去土”，在大學精神上要“留根”。 因此，地方普通本科院校在轉型發展中，應牢記自己是一所“大學”，那么大學的本質是什么？ 如雅思貝爾斯所言：大學（university），應該是一個“大而全的宇宙”，能夠向學生展示知識的廣闊視野以及培養學生對整體的感受力。 地方普通本科院校在以“應用型”為發展定位的同時，應牢牢把握住“大學精神”的共性，不忘對學生進行通識教育。

五、地方普通本科院校轉型發展的政策落實

（一）政府

地方政府應通過建立分類撥款、 分類評估制度，擴大應用型本科院校辦學自主權，推動成立應用型本科院校聯盟， 積極搭建高校與企業合作平臺等舉措，加快推動地方普通本科院校轉型發展。 首先，地方政府應推動建立高等院校分類撥款制度。經費短缺是限制地方普通本科院校轉型發展的主要瓶頸， 因此，政府應加快建立針對應用型本科院校發展的撥款制度，為應用型本科院校的應用型課程體系建設、應用型師資隊伍引進、實驗實訓平臺建設等項目提供充足的財政保障。 其次，地方政府應加快建立高等院校分類評估制度。 地方政府應根據應用型高校發展特點，建立和完善評估制度，避免地方普通本科院校使用與研究型大學趨同的評估標準，從而推動地方普通本科院校加快實現轉型發展。 再次，政府應逐漸改變自身主管辦學的情況，逐漸擴大應用型高校辦學自主權[12]，如專業設置、教師引進等自主權。此外，政府應通過推動院校建立聯盟的方式，促進應用型本科院校間的資源共享和優勢互補，從而實現地方普通本科院校的深度轉型。最后，政府應搭建高校與企業深度融合平臺，通過校企合作開展人才培養，以便培養理論知識與實踐能力兼備的應用技術型人才。

（二）高校

地方普通本科院校應推動自身專業建設、 課程和教學改革、師資隊伍建設、質量保障體系建設等方面向“應用型”深度轉型。 首先，應用型本科院校在專業設置上，一方面，應加強與地方經濟發展的聯系，密切關注區域重點、支柱產業的發展需求，為區域經濟發展輸送匹配度較高的應用型人才。 另一方面，應重視特色學科專業的發展，爭取做到“人無我有，人有我優”， 以特色優勢學科專業帶動學校整體的發展。 其次，應用型本科院校應以課程和教學改革支撐其轉型發展。 如通過加強信息化建設，充分利用“互聯網”優勢，改造課程內容，提高教學和管理信息化水平， 充分發揮課程和教學改革對地方普通本科院校轉型發展的支撐引領作用[12]。 再次，應用型本科院校應加強“雙師型”師資隊伍建設。 應用型高校在師資隊伍建設上應加大資源、經費傾斜力度，加快引進兼具理論知識和實踐能力的“雙師型”教師。 同時，高校應優化教師評價體系，對教師評價的科研導向，實現向重“橫向課題、應用研究”的轉變。 此外，應用型本科院校應加強質量管理、監督和保障機制建設。 如強化教學基本狀態數據庫建設， 定期發布教學質量常態監測報告，完善內部質量保障體系[13]。最后，應用型本科院校應通過深化產教融合、校企合作的方式，實現深度轉型。

（三）企業

企業應積極主動的配合應用型本科院校轉型發展工作，努力實現為院校轉型發展提供更多支持、為自身創造更多經濟利益的“雙贏”。 首先，企業應充分認識到高素質應用技術型勞動者的培養、 具有實用價值科研成果應用的重要性， 將應用型人才培養看做企業發展的重要契機， 與應用型本科院校積極開展“校企合作”、“產教融合”、“校地對接”等項目[14]。其次， 企業應主動參與應用型本科院校專業設置和建設、人才培養體系設計和構建等工作，使應用型本科院校所培養出來的人才與行業、 企業用人標準相對接，與行業、企業崗位需求相對接。 最后，企業應與學校構建產學結合長效機制， 積極主動為應用型本科院校提供實踐教學平臺， 使應用型本科院校實現課程教學與生產實踐活動無縫對接， 以便學生擁有更多的在企業中學習的機會。

注釋：

①1999 年6 月《關于深化教育改革，全面推進素質教育的決定》頒布，提出將發展高等職業教育和大部分本科教育的權力及責任交給省級人民政府，進一步簡政放權，加大省級人民政府管理本地區的教育權力和統籌力度。 今后3 年，繼續按照“共建、調整、合作、合并”的方式，基本完成高等教育管理體制和布局結構的調整，形成中央和省級人民政府兩級管理、以省級人民政府管理為主的新體制，合理配置教育資源，提高教育質量和辦學效益。

②2010 年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》頒布，提出要建立高校分類體系，實行分類管理。 發揮政策指導和資源配置的作用，引導高校合理定位，克服同質化傾向，形成各自的辦學理念和風格，在不同層次、不同領域辦出特色，爭創一流。

③2012 年《教育部關于全面提高高等教育質量的若干意見》頒布，提出要探索建立高校分類體系，制定分類管理辦法，克服同質化傾向。

④2013 年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》頒布，提出加快現代職業教育體系建設，深化產教融合、校企合作，培養高素質勞動者和技能型人才。