突發公共衛生事件中個體權利的限制與保護

■楚孔楊

(山東大學法學院,山東 青島 266237）

2020年，注定是一個不平凡的年份。一場突如其來的重大疫情席卷神州，COVID-19（新型冠狀病毒肺炎，以下簡稱新冠肺炎）如幽靈般徘徊在華夏大地。在這段特殊的時期，我們習慣了“封鎖”“隔離”“禁足”的字眼，也見到了各地政府在疫情防控的高壓下不斷加碼的“硬核”應對舉措。隨著2月疫情的不斷嚴重，社會恐漢恐鄂情緒加重，出現了砸武漢湖北牌照車輛、禁止武漢籍湖北籍人員入住酒店的極端現象，一時之間，武漢、湖北成為人人避之不及的字眼。空洞地進行道德批判是毫無意義的，我們也無法奢望在這場前所未有的重大疫情中人人都有可貴的同理心。但是從2013年SARS爆發到2020年COVID-19肆虐，我們的社會是否真正有能力應對這種突發公共衛生事件，是否能夠處理好這種非常態下個體權利的限制與保護，當類似事件再次發生我們是否能夠從容迎戰，這些問題的思考或許更有價值。

一、突發公共衛生事件中個體權利的限制

個體權利的限制包括個體權利行使的限制和個體權利范圍的限制。其中，又可具體細分為全部剝奪和部分限制。但無論如何，應當明確的是此種狀態下個體權利的限制具有臨時性，當突發公共衛生事件消失，對于個體權利的限制應立即解除。此外，應當嚴格遵循權利限制的原則，在可限制的權利范圍內進行限制，避免突破個體權利限制的邊界。

（一）個體權利限制的理論依據

1.利益的選擇

利益的選擇主要體現在個體利益與公共利益的對立統一之中。人與人之間的核心命題始終圍繞著利益，在法治語境下討論利益的選擇可以轉化為各種權利的爭取，這其中最重要的便是公共利益與個體利益的討論。筆者嘗試從價值分析和規范分析的兩種思考進路展開：第一，從價值分析的角度展開，個體利益在很多情況下是要讓位于公共利益的，公共利益在數量上是遠遠大于個體利益的，從功利主義的角度是很容易理解這種讓位的。另外，公共利益和個體利益的統一體現在二者并非水火不容，維護和保障公共利益往往最終有利于個體利益的實現。正如羅爾斯所說，“利益，不論是個人的或是集體的，最后必須像饑餓或發癢那樣，落實到個人，為個人所感覺到。”[1]換言之，不能落實到個體的利益是不存在的，是無意義的。第二，從規范分析的角度展開，考察各國憲法文本，對基本權利的折衷保障是大勢所趨，原則上對人權實施絕對保障，而在某些人權上實行“法律保留”的相對保障[2]。我國也不例外，我國《憲法》第五十一條充當了公益目的條款的角色，授權可基于公益目的限制基本權利，實際上認可了在特定情形下個體利益讓位公共利益的正當性。

在疫情防控中，某些情形下個體利益和公共利益的確產生了沖突，需要我們做出合理的利益選擇。具體而言，各地紛紛出臺隔離封鎖的相關政策，個體的出行自由受到嚴格管控，很多商戶的經營自主被嚴格限制，公民的信息權受到一定程度的限縮，個體利益的讓位，均是為了更好地維護和保障公共利益，即公共健康。從防控疫情的角度來看，此種利益選擇毫無疑問是合理的，是具有正當性的。

2.權利的沖突

由于資源是有限的，權利的沖突時時刻刻都在上演，在突發公共衛生事件中，這種資源的有限性體現得更為直觀，權利的沖突更為劇烈。實際上，權利的沖突是對個體權利進行限制的直接原因，安德列·馬莫爾對此有著深入洞察,“之所以對權利進行限制，關鍵就是因為權利之間存在沖突”[3]。這種沖突包括兩種含義，一為權利與權利之間的沖突，二為權利與權力之間的沖突，二者在突發公共衛生事件中均有所體現。前者主要表現在一部分個體的自由權、經營自主權、財產權等權利與另一部分個體的生命健康權產生沖突，此時應運用權利位階的模式去思考問題，通過限制自由權等權利保障生命健康權，此外在醫療資源發生擠兌時，個體的生命健康權是存在沖突的，如何應對該類權利的沖突，也是我們應當思考的問題；后者則表現在國家權力為了盡快消除危機、恢復社會秩序而對個體權利進行必要合理的限制。以上均會產生權利的沖突?？枴ぞS爾曼認為，“所謂的權利沖突就是兩種權利在任何既定的情況下不能同時被完全行使和享有的狀態”[4]。既然無法同時完全享有和行使，那么對個體權利的限制也是自然而正當的。

在疫情防控中，權利的沖突也基本上是按照上文的分析呈現的。為了保障社會大多數人的生命健康權，對一般個體的自由權、財產權及生產經營權、信息權等進行必要的限制。對新冠病毒感染者進行隔離治療、對可能攜帶新冠病毒的人員進行隔離觀察、對有較大傳染危險的地區進行無差別封鎖等，均是在權利沖突時對個體權利進行的必要限制。

（二）個體權利限制遵循的原則

1.法律保留原則

法律保留原則是19世紀公民為了對抗行政權的專制與無限擴張所提出的，沿用至今，也是衡量權利限制是否合理的一項有效準則。托馬斯·弗萊納認為，“人權總是要受到一定的限制的，但是有一點是基本的，即這些限制是由立法機關來決定而不是由行政來決定的”[5]。在突發公共衛生事件中，行政權因其具有天然的積極能動性和擴張性，毫無疑問會在國家權力譜系中充當主力角色。遵循法律保留原則，將行政權的擴張限制在合法的籠子里，是依法限制個體權利的應有之義。換言之，個體權利的限制必須依據法律的授權，無法律授權則無權利限制。具體到本次疫情防控，對于個體權利的限制基本來源于《突發事件應對法》和《傳染病防治法》的授權。但是現實中還是存在諸多問題，舉例來說，嚴格適用法律保留原則，在某些情況下會與疫情的應急防控產生矛盾。各地不斷加碼的應急防控舉措，很多沒有法律的授權，與法律保留原則相違背。這種違背的問題實質在于對于個體權利的所有限制均需立法上的授權，與疫情防控的應急要求相悖，容易產生因政策的延宕而對公共衛生利益造成更大的威脅。但是一旦放棄法律保留原則的要求，行政權的擴張慣性則會對個體權利進行無度的限制。從歷史的角度來看，前者的發生還存在或然性，后者的發生幾乎是必然的。因此，遵循法律保留原則的要求，在法律授權的范圍內對個體權利進行合理限制，應當是人權保護的必然要求。

2.比例原則

比例原則是行政法領域的“帝王條款”，由三項子原則支撐[6]：一是妥當性原則，又稱合目的性原則，指首先應當考慮采取的行政手段是否能夠達致行政目的，將合目的的手段納入考慮范圍；二是必要性原則，指在能夠達致目的的行政手段中選擇最為溫和、對公民利益侵害最小的手段，故又稱侵害最小原則；其三是均衡性原則，也稱狹義的比例原則，其內容學界爭議較大，一般認為指的是在行政目的所實現的法益和因實施行政手段公民遭受的損失之間進行的利益權衡。實際上，我國《突發事件應對法》第十一條之規定已經滲透了比例原則的要求，對應急措施的采取提出了合目的性和侵害最小的要求。

現實中，適用的難點在于比例原則擁有高度的情境性的特點。簡言之，比例原則的適用高度依賴對于特定情境的利益衡量，故提煉出天平兩端利益權衡的參酌因素具有實用價值。天平的一端是對個體權利的限制，首先考量的是權利位階，一般來講關乎人性尊嚴自由等基礎性權利排序靠前，經濟性權利排序靠后，其次，對個體權利的限制應當考慮限制的范圍、限制的時間和受到限制的個體數量。天平的另一端則是行政目的達致的法益，即公共衛生利益。在疫情防控中，天平幾乎總是向公共衛生利益的一端傾斜，但這不意味著所有的權利限制都是符合比例原則的，決策者還是應當根據比例原則的三項基本要求不斷進行判斷。此外，新冠肺炎的傳播途徑、新冠病毒的來源等問題時至今日在科學上尚無定論，對于決策者的審查標準應當予以充分的寬容空間，對于行政權力予以充分的尊重。

二、突發公共衛生事件中個體權利的保護

前文已經分析了在突發公共衛生事件中對個體權利限制的正當性，而且這種限制并不是漫無邊際的，而是應當遵循一定的原則和程序。根據一般憲法原理，憲法的產生就是為了更好地保障人權。憲政天然肩負著反對專政和特權的任務，就負有保障公民基本權利的重責[7]。因此，保障人權、保護個體的權利才是法治理念的出發點和落腳地。對個體權利的保護包括兩方面內容：一是個體權利的保障，意為國家權力應當對個體的權利提供足夠的保障；二是個體權利的救濟，意為當個體權利受到侵害時，國家權力為其提供救濟的途徑和救濟實現的可能，幫助彌補和恢復個體權利的圓滿狀態。在突發公共衛生事件中，個體權利的保障和個體權利的救濟同等重要，不可偏廢。在疫情防控工作的推進中，應時刻將個體權利的保護納入政策出臺的考慮范圍。

（一）個體權利的保障

在突發公共衛生事件中，個體權利的保障必不可少。應急狀態下個體權利的保障包括絕對保障和相對保障。絕對保障意指一些個體權利在任何條件下都是不可限制、剝奪和侵害的，往往與生命健康權等一些不可克減的基本權利相關。相對保障則是指出于公共利益的需要，國家公權力遵循一定的原則、程序可以對一定范圍內的個體權利進行限制，正如前文論癥的，這種限制是具有正當性的，在此不再贅述。在當下疫情防控階段，尤其需要強調的是一些個體權利的保障。

1.生命健康權

在突發公共衛生事件中，首先應當強調的是個體生命健康權的保障。習總書記在疫情防控中多次作出指示，要把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，堅決遏制疫情蔓延勢頭[8]。在疫情防控中生命健康權更多表現為獲得醫療救治的權利，我國公共衛生法律體系中也對此作出了有關規定。在疫情爆發之初，武漢醫療資源難以應對劇增的病患數量，產生了醫療資源的擠兌，很多病人無法接受醫療救助，甚至一部分患者因此貽誤救治的時機，由輕癥轉為重癥，甚至死亡，生命健康權遭受嚴重威脅。鑒于此，黨中央國務院及時出臺相關政策，將“應收盡收，應治盡治”作為疫情防控的重要行動方針。各省市及時響應號召，派出本地優勢醫務力量馳援武漢、馳援湖北。多措并舉，新冠肺炎患者大都獲得了及時救助，這都體現了在疫情防控中對個體生命健康權的有力保障。

2.知情權

知情權包括知悉、獲取兩個層次的含義，即權利人從客觀上索取、查閱某種包括文字、圖片等在內的有形載體，從而在主觀上知曉相關信息的權利[9]。個體的知情權在疫情防控中具體是指對相關疫情信息的知悉、獲取。保障個體及時獲取疫情相關信息，是個體行使監督權的先決條件，不僅有利于個體積極配合政府的相關防疫舉措，而且有助于防范公共信任危機的出現。信息堵不如疏，結合本次各地的信息公開情況，我們發現信息公開程度較高、信息公開及時的地方政府更容易獲取大眾的理解與支持。

3.隱私權

在談及疫情防控中的知情權時，與之相對的則是個體的隱私權。與知情權是一種積極的抵抗權不同，隱私權是一種消極的防御性權利。隱私權是指“公民依法享有的居住不受他人侵擾以及保有內心世界、財產狀況、社會關系、性生活、過去和現在其他純個人的不愿為外界知悉事物的秘密的權利”[10]。在疫情防控中，各地為了有效甄別感染者、防止疫情擴散，多采取公布感染者的家庭住址和行動軌跡等信息。新型冠狀病毒能夠通過飛沫傳播，公布感染者的部分信息能夠及早判定密切接觸者，進而采取隔離等手段，對于防止疫情的擴散非常有必要。但是為了防止信息公布成為對個體隱私權的不當干預，應當將具有個體識別性的信息隱去，包括身份癥號、姓名、照片等。信息公布的邊界在于他人無法通過政府公布的感染者信息將其描摹出完整的個人圖像，從而造成對個體隱私的不當侵擾。

（二）個體權利的救濟

個體權利的救濟主要涉及司法權的作用。正如前文論述的，在突發公共衛生事件中，因行政權積極能動的特點，在應急狀態中行政權往往會成為權力譜系的中心。而司法權則受制于“不告不理”原則，處于一種消極的狀態，但這并不意味著司法權在突發事件中毫無作為、毫無價值。實際上，司法權提供的保護往往意味著個體權利保護的最后一道防線，對個體權利保護更具有現實意義和實踐價值。有學者生動地形容，“緊急狀態下司法機關的作用更像是給政府行為蓋上合法性印戳。”我國采用的是“議行合一”的人民代表大會制度，并不承認司法機關有違憲審查權的存在，司法機關對高度政治性的國家行為也無法實施審查。因此，論及突發公共衛生事件中個體權利的救濟，一般指的是對因具體行政行為的審查，審查的原因往往是此種行政行為對個體權利的限制超出了合法合規的邊界。個體為了維護自身權益，提起訴訟行為，從而啟動了司法審查，以期實現個體權利的救濟。突發公共衛生事件中，出于防控疫情的需要，給予行政權更大的發揮空間其實是必要且合理的，決策者在各種不確定的信息環境中做出審慎判斷也需要更多的尊重和理解。鑒于此，司法權的審查對于個體權利限制的判斷往往是寬松的。個體權利救濟的重點則一般放在那些不可克減的權利上，這種審查標準更為清晰明確，一般受到克減，則必然應當得到救濟。

三、風險社會中憲法的錨定價值

當我們在討論突發公共衛生事件中個體權利的限制與保護時，其實已經涉及自由與秩序的價值選擇問題。毋庸置疑，“在一個正義的法律制度所必須予以充分考慮人的需要中，自由占有一個顯要的位置”[11]。追求自由、擺脫束縛是人性中的天然追求，法律中的權利觀念便是這種天性的反映，法律的出現絕不是為了限制自由，而是為了更好地保護自由。由此觀之，對于個體權利的保護應當是占據絕對性目的地位的。但是僅有對自由的追求，忽視秩序價值的重要性，自由只能是鏡中花、水中月，雖觀其美好卻不可即。如果在一個國家的司法中甚至連最低限度的有序常規性都沒有，那么我們就可以認為這個國家沒有“法律”[11]。秩序價值的缺位，會導致一個國家不能恰當地完成其職能，遑論維護其國民的自由。在價值層面，自由與秩序是統一的，秩序本身擁有正當性的基礎，秩序的目的是自由。但是在實踐層面，秩序與自由時常會呈現出沖突與對立的一面，在應急狀態中，常態法治讓位于非常態的法治，這種沖突與對立表現得更為明顯。

在突發公共衛生事件類似的應急狀態中，自由與秩序絕非選其一，而是應當尋求自由與秩序的平衡。這其中可能便涉及公共利益與個體利益的權衡、民主立法中不同群體的多樣化利益訴求、情境化的比例原則運用和風險社會中的技術治理等問題。我們認為，在尋求應急狀態中自由與秩序平衡的過程中，應當給予憲法更多的關注目光。憲法是人民創造的國家生活的規則，具有最高的法律效力，本身就是一個凝聚共識的平臺。在憲法層面看待自由與秩序，無疑是為我們討論個體權利的限制與保護提供了一個權威可靠的基礎。我國憲法已經對權利與權利限制作出了規定，注重憲法文本的解釋，推動憲法的審查工作，使憲法更具生命力，無疑是我們應當在疫情防控中需要予以重點關注的課題。

新冠肺炎在短短幾個月的時間席卷全球，造成了不可計數的慘重損失，對整個人類而言是一場“大考”。毫無疑問，中國取得了疫情防控的階段性勝利，同時可以說是目前世界上最為安全可靠的國度之一。在疫情防控中，我們看到了強有力的防控舉措和良好的防控效果。應當明確是，即使是在應急狀態中，將人視為人，都是國家和社會治理的底線。在非常態法治中，遵循法律保留原則、比例原則、程序原則等，堅守法治的界限，恰當處理個體權利限制與保護的關系。此外，憲法作為最高法律規范，在自由與秩序的價值選擇中為我們提供了權威的指引，充分發揮憲法解釋在疫情防控中的作用，實現自由與秩序的平衡，在風險社會提供強有力的確定性。