清代江南河庫道設置考

翟夢欣

（渤海大學 歷史文化學院，遼寧 錦州 121000）

清代，黃河在江蘇淮陰附近與淮河、運河會合，河情復雜，經常泛濫決口。康熙十六年，由于江南工程越發險要，總河由山東濟寧移駐江南淮安府，總理河務[1,p134]。至此，江南成為清廷管控河務的重心，錢糧在河務治理中的重要性也愈加凸顯。故清廷于清江浦設河庫道，掌江南河務錢糧出納。區別于其他地區管河道只掌一道錢糧或數道共掌通省錢糧，在河情復雜的江南，卻只設一河庫道掌管江南通省河庫錢糧，其特殊性與重要性不言而喻。

本文通過收集相關文獻，詳細探討河庫道設置背景、設置過程、衙署建置及裁撤等內容，進而從河庫道的發展中窺探河政體制的興衰。

一、河庫道的設置背景

清初，執政者在繼承明代“治河保漕”國策的基礎上，加大了對黃運兩河的綜合治理。在設官方面，上有工部與河督，總攬全局；其下管河分司與管河道，上傳下達；再下設管河同知、通判，深入地方，因地制宜。但隨著國家的安定以及河道形勢與治河目的的變化，清廷在康熙和雍正時期對河工體制進行了大幅度的改革。

康熙年間，清廷開始了管河分司裁并歸道的改革，至康熙四十年（1701），清初所設黃運兩河管河分司被全部裁撤[2]，實現了管河中級管理層的整合劃一。管河分司的裁撤意味著工部已經逐漸失去對河道派員的權力，河道治理已脫離工部逐漸成為獨立的體系。雍正二年（1724），設副總河，駐武陟，負責河南、山東河務；雍正七年（1729），改總河為江南河道總督，副總河為河東河道總督，分管南北兩河，南河東河分治自此成為定例；雍正八年（1730），設直隸河道總督一員[3]。 至此，河道總督一分為三，分段分區管理河工的局面正式形成。

經過康雍時期的改革，河務體系更加完備，構成了河道管理的多層次結構：河道總督，總領黃運兩河及海河水系的堤防、疏浚等事；下設管河道，掌河道工程及搶險防汛事宜；再下設管河廳、汛等官，負責河道的歲修、搶修及疏浚淤淺等工程。

二、河庫道的設置及衙署建置

清初，在河道財政管理上，山東、河南兩省河庫錢糧，分儲各道，而浙江江南等屬，依舊例分派各廳就近收支。財政權分與各道，并不集中，而河道錢糧出納繁冗，各道所儲錢糧數額不一，極容易造成賬目不明的問題。如雍正元年（1723年）新任河督齊蘇勒奏稱：“黃運兩河工程，甚屬殘廢，更有預防要地，而河員置若罔聞。……歷年奏銷，不無虛冒。再，道庫錢糧，收發出入，甚不清楚。而各員所領銀兩，核對所做工程，每不抵半。”[4]

同時，河道錢糧出納數項缺乏監督，河工經費數目巨大，管理又容易出漏洞，于是河官經常在陋規保護下貪污公款，侵蝕錢糧。據齊蘇勒奏稱：“河員有領去帑銀而物料工程并無實據者甚多，及至參出，所虧已至數十萬兩，……臣細察其由，無非指稱辦料名色，將領去帑銀營私肥己，兼以請銀之時轉詳之道員、批發之總河各扣十分之一二，以致領銀入手已耗十分之五六，欲其辦料足數，修工有據，不可得矣。”[5]河銀經過層層盤剝，真正用于河道工程上的不過十之三四，致使黃河、運河工程愈加破敗，而這種情況在江南地區更為嚴重。

康熙年間，清廷曾嘗試改革江南河道財政。康熙三十五年（1696年），于清江浦設江南通省管河道，錢糧歸道庫收支。但江南通省管河道僅存在了三年，便于康熙三十八年（1699年）裁，規定錢糧仍依舊例，改歸各廳收放[6,卷904,p434]。康熙三十九年（1670年）以后，由淮徐道兼理河庫錢糧，并移駐清江浦[1,p520]。

雍正七年（1729年），南河東河分治。較之山東河南地區，江南地區的河道錢糧紛繁。江南河道總督孔毓珣就復設河庫道管理河庫錢糧一事上奏：

……河庫河務均關重大，請敕照舊分管，以專責成事。竊惟錢糧關系重大，河務尤屬緊要，典司職守，各應專員。查江南河庫錢糧……計道庫每年原額收外，鮮河銀二十余萬兩。我皇上洞悉河務機宜，重念工程緊要，揆監課銀三十萬兩，又臣現在具題以支放兵餉衍期，請將各廳所收河銀改解道庫支給，計銀十八萬余兩。又蒙皇上發戶部帑銀一百萬兩加修高堰工程，是錢糧愈多，出納愈繁，淮徐道管轄徐屬邳雎、宿虹、桃園黃河工程者四廳，運河宿桃中河一廳，而徐邳宿桃一帶黃河更屬險要。該道勘估工程，稽查料物，督催修防，俱需親身往來，且又分巡地方，不能兼領庫房。臣思錢糧河務均重大，一人既難兼理，自應照舊，以專責成。合無仰懇圣恩，將江南河工錢糧復設河庫道一員以司收支出納，俾淮徐道得以專心治理地方河務……[7]

由該折可以看出，將淮徐道兼理河庫錢糧的權力取消，另設專門的河庫道，其原因有三：首先，無論是河銀征收數額，還是朝廷在河道工程上的撥款數目都在不斷上漲，另有河督奏請以河銀支給兵餉，種種相加，錢糧愈多，出納愈繁；其次，淮徐道所轄河段，河情險要，且勘估工程，稽查料物，督催修防等事，皆需道員親自處理，淮徐道又有分巡地方之責，再無多余精力兼領庫房；再次，錢糧、河務均為大事，一人擔兩責，或許會有失察之處。是以，孔毓珣認為，須專設河庫道一員，掌江南河工錢糧收支出納。

因河庫道要掌河工錢糧，職責重大，孔毓珣認為：“庫道一缺須得身家殷實，經手熟諳之員，方能勝任”，并推薦了兼理庫道事淮徐道康宏勛補授，因為他“經管錢糧，并無虧空，辦事勇往，不避勞怨”[7]，并由此便奠定了河庫道官員的選官標準。雍正八年（1730年），河庫道一缺由淮徐道康宏勛補授，為第一任河庫道員[8]。

河庫道既設，嵇曾筠就添設河庫道奉工一事上奏：“河庫道印務向系淮徐道兼管，其官役俸工，未經另為添設。”而現在河庫道已經另設，“所有河庫道官役俸工必須另行編給”，并依照淮徐道衙門“設立典吏二名、快手十二名、門役四名、皂吏十三名、轎傘扇夫七名、鋪兵二名”。除去常規官役設置，因河庫道“設立清江浦，五方難處，非有城郭可比，應設立庫丁八名，以資防護”[9]。

除官役俸工的設置，河庫道還添設了庫大使一員。乾隆十八年（1753年），兩江總督稽璜奏稱：“河庫宜添設庫大使，查河庫錢糧，系河庫道詳委佐雜等官收放。”即庫大使作為管理河庫的雜職官輔佐河庫道，并由淮安府照磨裁改[10]。乾隆十九年，河庫道大使定為管河要缺[6,卷64,p817]。

三、河庫道的職掌及任用

第一，河道鈔糧存儲。雍正八年（1730），朝廷規定：江蘇、安徽、浙江三地每年征解河銀，淮關、瓜儀由閘額解河銀，兩淮鹽政、兩淮鹽運使司、廣東鹽運使司、兩浙鹽運使司、長蘆鹽運使司、山東鹽運使司、福建鹽運使司額解節省銀，蘇州布政使司撥解河庫銀等項，皆貯于江南省河庫[6,卷904,p435]。江南徐屬額征河銀，在順治十八年（1662）規定，分由各廳就近收支[6,卷904,p433]。河庫道設后，自乾隆二年（1737）為始，悉令改歸河庫道收存[6,卷904,p437]。除固定存貯款項外，江南河道歲修搶修，朝廷也會根據情況撥銀若干解于河庫道，如“南河歲搶修加價應增飯銀三萬余兩，留于江南河庫道另款存貯，以備工用”，并將其入于歲報河道錢糧冊內造銷[11,p227]。

第二，葦蕩事務。河務以修防為要，修防以物料為先，蘆葦是河道工程中的重要料物之一。康熙三十八年（1699年），朝廷于山海二州縣沿海地方設立葦蕩左右兩營，采割運輸蕩柴，分交各廳以濟工需，并由淮徐淮揚兩道兼管。但由于兩道各有事務，多委員代查，且該營管將皆為武職，對額料分派款項冊籍多有未諳，致使兵目沿途逗留盜賣、攙和雜草等弊處從生。江南河道總督高晉于乾隆二十七年奏：“河庫道專司收支，錢糧事務尚簡，額料攸關帑項，本屬河庫應辦之事，該道駐劄清江與葦營運柴之河均屬相近，若就近兼管洵為妥便。”而后，淮揚淮徐二道所管葦蕩左右船務、各營采割、儹運料物并船只修理各項事宜均改河庫道兼管[12]。

第三，公項款內額支。南河所屬各廳按險工多少分大中小三等，大廳給銀二千兩，中廳給銀一千五百兩，小廳給銀一千二百兩，以為每年雇募船只、修建廠房，并辦料管工、幕友脩金、家人工食、河兵犒賞、搶險燈燭等項之費，此項經費與河庫支發，于歲搶修銷算[11,p223]。河庫道也要負責官兵俸餉、武職養廉、堡夫工食等支給，由河庫道奉批撥發。以上皆為定款定項，另有一些祠宇修繕、另案工程等為無定款無定項支出。

四、局勢變化與道員裁撤

自道光后期起，內亂外患頻仍，清王朝的統治面臨愈來愈嚴重的威脅。為了自身的存續，清廷疏遠了河務等傳統要務，河政體制在國家大政中的地位已然下降，甚至開始逐漸解體。在這種形勢下，咸豐元年（1851年），御史張澧翰也提出裁撤河庫道，并“請照東河之例，分交各道庫收放”。但當時朝廷認為河庫道一缺，因系清黃交匯之處，時有要工，“未便照東河例，將錢糧分儲各道”[13]。雖然張澧翰的意見未被采納，但無疑說明當時已經有人開始思考河庫道的存在是否是必要的。

至咸豐初期，太平天國運動及列強經濟侵略使清政府面臨嚴重的財政危機，一些官員認為應裁減冗官，降低支出。咸豐三年十月二十八日，時任戶部左侍郎的王慶云提出了裁并河漕冗官條議疏：

……竊思理財之方，首在節用，節用之要，首在省官。今耗蠹最甚，亟宜分別裁并者，莫如河工漕運兩衙門……南河河庫道，宜徑行裁汰也。雍正八年，始于清江設河庫道，專管收放河工錢糧，外此別無職掌。查東河河庫，系運河道兼管，淮揚道與總河同駐清江，原可仿照管理，即謂南河錢糧較多，亦應歸揚徐海三道分司收放。伏思多一庫道，即多一庫官，且多無數庫中胥役。而各屬支領報銷，仍由該管道核轉，誠屬無益有損。擬請旨將南河河庫道一缺，即行裁汰，其所管收放錢糧，或應歸淮揚道兼管，或應歸揚徐海三道分管……[14]

王慶云提出河庫道除收放河工錢糧，并無其他職掌，但即使江南河工錢糧繁雜，也完全可以由揚徐海三道分司收放，不必另設一道，且河庫道下有眾多胥吏，其工銀也是由河庫道核準發放，增加了工作量。

該疏得到了統治者的重視，于咸豐三年十一月十二日，派惠親王載銓、軍機大臣大學士會同戶部妥議，后“查東河河庫系運司道兼管，南河河庫道專管收放錢糧，各屬支領報銷仍由該管道核轉”，故“應如該侍郎所請，即行裁汰”，將其“所管收放錢糧即歸淮揚、淮海、淮徐各該管道分管以歸劃一”[15]，其葦務報銷，歸淮海道管理，公款內額支，并官兵俸餉、武職養廉、堡夫工食等款，歸總河辦理[6,卷906,p458]。此外，有庫大使一員隸屬河庫道，庫道既裁，庫大使一缺就失去了價值，與河庫道一并裁汰。

雖然河庫道錢糧劃歸三道分管，但兩江總督怡良于咸豐四年六月十一日奏稱，南河向來“工繁用巨，江蘇兩藩庫相隔大江，距工較遠，歲據無多余傳部。據他省及各處額解生息等設準集□用，其解工之項，長短不齊，遲速難完，此款不到，即在他款借動，加以欠解欠收，應繳應扣，搭后牽前。雖各省名冊可憑，無滋莫混而賬目恐謀款項紛紜”。存統歸一庫時“截長補短，脈絡分明，猶可按額為稽，隨時整剔”，今一旦剖分數庫，“勢非設局清查不能條分縷晰”，所以，必要厘清賬目，以便劃清界限分歸各道管理[16]。在清朝存續了120余年的河庫道至此消弭。

五、結語

雍正時期，國家機構日臻成熟，河政體系也日益走向完備，考慮到南河錢糧數目龐雜，原來由各河廳就近收支河銀的方式也不再適應河道形勢，于雍正八年（1730）設置河庫道，掌江南通省河務錢糧。河庫道設置后使江南河務管河與管錢分開，權責分明，統一調派，收支造冊，并于四月工程奏銷后河臣赴庫盤查一次，督臣于伏秋防汛順便盤查[11,p222]，使過去因分管錢糧而造成的賬目不明的問題得到改善。

但河庫道所掌錢糧甚巨，本就易滋生貪腐，且自乾隆四十年（1776）后，河道錢糧題報由原來的一年一次改為三年一題報[11,p383]，貪腐問題層出不窮，如河庫道員李宏、李湘苣等人都曾因賬目不明而奪職。咸豐時期，國家內憂外患，為了應對日益緊迫的財政危機，清廷開始著手調整河政機構，河庫道首當其沖，于咸豐三年（1853）被裁汰。而整個河政體制在國家大政中的地位已然下降，已不像過去那樣占據“鰲頭”，河官也面臨裁汰的局面。