中國自然保護地體系指導及建議探討

楊慶

（云南省林業調查規劃院生態分院，云南昆明 650031）

自然保護地是生態文明建設的核心載體，對于我們國家的生態建設工程而言，自然保護地不僅僅是在守護自然遺產、改善環境質量和構筑生態安全，還為我們公眾提供自然舒適體驗的良好機遇，同時搭建健康旅游休閑的廣闊平臺。而對于中國自然保護地體系的建設和優化，國家也于《關于建立以國家公園為主題的自然保護地體系的指導意見》（下文統稱為《意見》）中明確了2035 年全面建成中國特色自然保護地體系的戰略目標。因此，對于中國自然保護地體系當如何整合優化，當如何規劃落地，是目前急待解決的問題。

1 中國自然保護地體系建設的歷史背景及社會意義

當前，生態自然環境的保護日益引起人們的關注，要針對相應地區相應的自然環境和地理區域進行保護，十分必要，而生態自然環境保護地體系構建，就是要將這一工作具體化、規范化開展起來，能夠為相關保護工作開展制定有效的政策保護和實踐指導。隨著我國經濟騰飛、政治文化領域實力的穩步提升，同人們生活聯系更為緊密的自然保護和環境優化問題被提上日程。但實質上，我國自然保護地體系從新中國成立起便一直在穩健發展，從零開始日益完善，同樣走過了逾七十年的歷程。且短短七十年，我國即中國自然保護地體系建設其成就便有目共睹。截至目前，中國自然保護地類型已達數十類，自然保護區的數量也攀升至兩千多處。

去年6 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《意見》，不但改變了自然資源保護多家部門并行、多頭管理的狀態，實現“一個管理機構”，還對中國自然保護地建設提出“一個保護地”目標，即體系建設，這預示著自此之后，中國自然保護地建設將遵循著系統性和整體性的變革方向，開展重構性的體系化建設工作。

2 中國自然保護地體系建設面臨的主要問題和障礙

受限于社會文化及經濟發展等因素影響，目前，開展中國自然保護地體系建設工作，主要面臨著以下問題和障礙：

2.1 地方發展重心傾向明顯

自改革開放四十余年來，為解決社會主要矛盾，即落后的社會生產無法滿足人民日益增長的物質文化需要，我國堅持始終以經濟建設為中心，而這也直接或間接導致部分地方在發展經濟的同時，缺乏保護和建設自然保護地的積極性，從而忽視自然保護地的維護和建設。

2.2 歷史遺留問題解決難度大

對于部分占據自然保護地主體位置的自然保護區來說，前期在建設措施和保護方法上，更具搶救性，更顯粗放型，其中一些也取得良好成效。但是在當下更為嚴苛的環境監管體系下，前期保護和建設方式不當，直接造成如今自然保護區升級困難、調整難度大，甚至于出現部分自然保護區早已更改其原始用途，化作它用的現象。

2.3 各區域發展失衡

長期以來，中國自然保護地建設主要依托于國家政策支持，這種更為集中力量保護和建設的方式取得突破性成果，短短幾十年，中國自然保護地占國土總面積的比率早已高于世界平均水平。但是于此同時，也意味著政策的傾向性導致自然保護地在全國范圍內的建設發展不均這一后果。

同時，部分地方政府出于對自然保護地建設相關政策的誤讀，更為注重自然保護地建設的數量，而忽視建設的質量，這也是各區域自然保護地發展不均的表現之一。

2.4 現有管理和指導方式難以適應社會發展需求

改革開放已逾四十年，中國已經成為世界第二大經濟體，國民物資水平得到大大提高。根據馬斯洛需求理論可知，此時我國人民對于自身健康、環境質量、精神文化需求將日益強烈。實質上，近年來，親近自然、生態旅游、野生動植物考察等旅游活動也正在成為一個個家庭的剛需，這也預示著經濟發展和生態保護之間的矛盾依然在持續升級，急待解決。而當下適用的一刀切管理模式和未能根據保護地自身條件進行分類指導的自然保護地體系，自然也難以適應自然保護地體系建設，無法滿足民眾訴求。

3 關于中國自然保護地體系建設的幾點參考性建議

緣于我們在建設自然保護地時管理方式不當，中國自然保護地區域發展不均、弊病難除、難以滿足當前民眾需求等成為主要問題。但是我們國家目前依然是發展中國家，國家政策支持無法覆蓋所有自然保護區域，而且，中國目前有兩千多個自然保護區，對于其管理應當個性化。筆者結合自身工作經驗，針對中國自然保護地體系建設，提出幾點建議，茲述如下：

3.1 基于自然保護地特征與內涵，落實個性化管理方案

占據自然保護地主體位置的自然保護區都具有其獨特表征和特色之處，有些自然保護區甚至具有不同的文化內涵。一刀切的管理和指導模式顯然不適用于中國自然保護地體系的指導和建設，建議基于自然保護區的特征和內涵，對其進行全方位審查和評價，重新明確每處自然保護區的發展定位和建設方案，從而制定切實有效的管理及保護措施或政策。

具體措施包含：①分級管理。我國地大物博，構筑自然保護地體系的自然保護區數量龐大，占地面積較廣，中央無法全盤接受進行管理，同時，自然保護區也具地域性，因此其建設、發展和保護還需發揮地方積極性。多方因素綜合，建議根據自然保護區的基本情況、現在發展狀態、未來發展方向等多項指標，確定自然保護區的最終管轄權歸屬；②分類管理。自然保護地涵蓋范圍廣泛，諸如自然公園、海洋特別保護區、風景名勝景區、自然文化遺產等，而在現實管理操作中，對風景名勝景區和自然文化遺產的管理方式肯定不能進行一刀切，甚至于每種類型的自然保護地類型，其保護和管理方式都應有所區別和針對性。以珍惜動物朱鹮自然保護區為例，若以自然保護區管理條例對朱鹮進行管理，應當將朱鹮經常活動的區域劃定出來作為保護區，禁止人類活動，但這種管理方式卻違背朱鹮習慣棲息在村莊周圍的生活習性。因此，為了更好地保護和建設自然保護地體系，建議根據自然保護地的生態系統和保護對象，進行分類和差別化管理；③分區管理。如上朱鹮自然保護區范例所言，我們無法將朱鹮經常活動的區域圈定來禁止人類活動，但是對于一些動物諸如東北虎保護區而言，的確不能允許人類居住，否則居民安全無法得到保證。建議基于現行的自然保護區管理原則，即核心區、緩沖區、試驗區三區管理方法，提升分區管理的靈活性，因地制宜制定分區管理方法，施行多區多策。

此外，還應該加快建立自然保護地占補平衡機制。對于開發性、生產性建設活動原則上不得隨意占用自然保護地，符合縣級以上國土空間規劃的線性基礎設施建設、防洪和供水設施建設與運行維護等項目確須占用自然保護地的，應按規定報批，并由市縣按同質、等面積的要求補足。

3.2 基于自然保護地建設目標與方向，明確管理原則和責任

自然保護地體系的保護和建設是惠及當代人和后代的惠民工程，之前建設對于質量的忽視也是導致當下建設難度提升的原因之一。因此，在中國自然保護第體系的指導和建設方面，我們不僅方法要得當，更要在思想上明確其對于人類生存的重要性，在責任上明確責任劃分和承擔主體，便于追責究責，如此才能保障各項保護和管理方法的最終落地。

針對區域自然保護地體系構建工作，相關部門要引起重視，開展自然保護地整合優化，明確構建以國家公園為主體的自然保護地體系，直接關系到生態保護紅線評估調整和“十四五”規劃編制，也是黨政領導生態環境保護目標責任書的重要內容。各縣（市、區）務必增強思想認識和責任擔當，認真按照開展自然保護地整合優化工作的相關要求，精心組織安排，明確有關責任，全力以赴抓好落實，確保如期完成自然保護地整合優化工作。

3.3 開展自然保護地建設監察，及時發現和解決問題

針對相關自然保護地體系構建和相關保護措施的落實情況，相關地區相關部門要做好嚴密的監察體系構建。做好信息公開，加強社會監督，公布舉報電話和信箱，公開征集問題線索，鼓勵公眾積極舉報涉及自然保護區的違法違規行為；邀請媒體參與執法檢查；充分利用電視、廣播、報紙、互聯網等各種媒體，定期向社會公開專項行動進展情況，通過典型案例的宣傳報道，正確引導輿論，形成社會監督壓力，努力營造社會公眾積極參與的良好氛圍。通過相關監督措施的落實，及時發現自然保護地工作中存在的問題，并及時解決，確保自然保護地體系構建成效。

在相關監察工作開展中，還需要建立嚴厲的懲戒制度，對于區域內的違法違規生產、自然環境破壞等行為實施懲戒制度，提升公眾對于自然保護地保護的責任心，端正態度，促進區域自然保護地保護工作整體水平不斷提高。

4 結束語

綜上所述，中國自然保護地體系的建設存在自然保護區發展不均、重量不重質、難以滿足當前民眾需求等問題，筆者結合自身工作經驗，提出落實個性化管理方案和明確管理責任等建議，旨在拋磚引玉，為中國自然保護地體系的保護和建設添助力。