高校創新體系建設的風險治理與機制優化

黃 海

（中南財經政法大學經濟學院，湖北 武漢430073）

1 高校創新體系建設的風險治理

1.1 高校創新體系建設機遇與風險交織

新一輪工業革命和科技創新浪潮下，國家創新體系建設有了新的要求。我國雖然在諸多創新領域已形成跟跑、并跑與領跑的并行局面，但原始性創新能力不足仍然是制約我國成為世界科學中心和創新高地的主要短板[1]。作為國家創新體系建設的重要組成部分，當前高校創新體系建設必然呈現戰略機遇與風險現實交織的復雜形勢。創新體系建設始終圍繞促進科技與經濟結合的目標，然而科技自主創新供給能力較弱、科技創新成果產業化水平較低、體制機制藩籬抑制效應較強是很多高校創新體系建設的真實寫照。2019年全國高校科技工作會議進一步明確要“轉學風、提質量，奮力推進高校科技創新體系和創新能力建設，實現高校科技工作高質量發展”。這為我國高校在創新體系建設當中如何有效預防和防范化解科技創新風險、實現科技創新治理體系和治理能力現代化重新設定了目標。

1.2 高校創新體系建設風險治理的科學內涵

高校已成為科技創新的前沿陣地，又處在融入國家創新體系建設的重要戰略期，增強科技風險防控能力迫在眉睫[2]。對高校創新體系建設開展風險治理，最終解決的是高校科技創新全鏈條中資源配置重復、科研力量分散、高校創新主體功能定位不清晰等相對突出的風險難題，提高高校創新體系建設整體效能，實現創新驅動發展的良好循環。如何治理高校創新體系建設面臨的各項風險？從系統學角度來說，高校創新體系涵蓋創新資源、創新基礎設施、創新環境、外界互動等要素以及創新構想、創新決策、科研立項、科技研發與試制、技術產業化商業化等科技創新鏈環節于一體，同時也是“政產學研用金”多主體參與建設的深度融合的動態結構體系。一方面，高校創新體系建設的風險治理需要從牢牢把握要素配置與創新鏈環節上可能存在的內外部風險入手，認清各類風險形成路徑，從源頭上遏制不利于高校創新體系建設的風險因素，避免高校成為風險連鎖聯動的洼地。另一方面，科技領域風險治理的艱巨性、復雜性、長期性和高校創新體系建設的多元主體性表明，防范化解高校創新體系建設當中的風險是一項系統性工程。為此，既需要從各主體間把握風險源，又需要依靠各主體的廣泛協同與合作，從而形成良好的風險治理生態。

2 高校創新體系建設的風險識別

美國學者A H威雷特認為：風險是關于不愿發生的事件發生的不確定性的客觀體現。風險的客觀性表明風險可以被有效識別[3]。建立高校創新體系建設的風險研判機制，識別高校創新體系中的風險是進行風險防范的基礎環節[4]。

2.1 創新環境風險

營造開放包容的創新氛圍對激發國內科研工作者創新積極性和創造力具有重要意義。《2016年國務院政府工作報告》中就提出要盡早健全激勵機制和容錯糾錯機制，然而當前對科技創新容錯糾錯機制的構建仍處在探索之中。為了避免創新失敗帶來的行政問責與社會指責，高校科研人員容易形成“少干、求穩”的心態，將精力更多轉向改良式模仿創新領域。除此以外，由于缺乏制度約束和對科研人員的科研倫理教育，高校科研創新過程中的逆向選擇和道德風險現象難以規避，引發科研誠信危機，破壞科研產出質量，甚至與促進經濟社會發展的初衷背道而馳。加上科研工作者普遍利用與項目評審專家的學術便利關系產生利益尋租，嚴重影響科研立項和科研驗收的公平公正。

2.2 科技決策風險

高校開展科技創新的主要模式是承接政府縱向科研項目和企業橫向科研項目。科技立項前，對科研項目的技術領先性、研發條件、研究路徑、成果潛在市場需求進行前期評估和科學決策，才能提升科研質量和科研資源配置效率。高校項目立項管理中，信息不對稱導致科技資源往往未投入到科學價值高、可操作性強的項目當中去，部分資源形成低端、分散、重復的投入，影響高校創新主體和社會投入主體的決策。

近些年我國依托國內一流大學和研究型大學加強在科技智庫上的建設，比如清華大學建立了科技政策研究中心，武漢大學建立了國際法研究所等。但在《2017中國智庫報告》中顯示，國內較有影響力的高校科技智庫主要服務于科技成果應用轉化和政府公共政策制定，以科技決策與咨詢為核心目標打造的高校智庫較少。再者，當前“唯論文、唯帽子、唯職稱、唯學歷、唯獎項”的人才評價機制和實行“末尾淘汰”的人才競爭機制促使高校科研工作圈形成浮夸浮躁、急功近利的學術風氣，科研工作者往往在科技決策期就將眼光投向出成果快的應用創新和改良式創新領域，對核心技術開發、關鍵共性技術鉆研和技術中試工作普遍缺乏耐心，基礎研究邊緣化趨勢明顯。科技領域的決策風險解決不好，將有可能使國家科技創新長期處于低端領域的“鎖定狀態”，與高校創新體系建設的高質量、高水平原則相悖。

2.3 科技研發風險

高校創新體系不僅包括高校自身，也包括高校參與打造的各類創新平臺與研究機構、科研管理人才以及建構起來的制度文化。無論進行原創性科學知識生產研究還是處在前沿科技領域的基礎研究以及試驗發展研究，都離不開必要的研發支撐。然而我國眾多科學研究受到研發條件和人力的限制。

一是高校創新體系建設缺乏高層次平臺和完善的平臺體系加以支撐。針對湖北省創新平臺調查發現，全國170多個國家級大型科學設施，湖北省不到4個；38個國家大科學裝置，湖北省只有2個；國家級眾創空間數量不足70家，遠少于江蘇、浙江等創新強省。高校自身在前沿科技中心、技術轉移中心等創新基地上的建設步伐也有待加快。同時，省內重點高校和地方高校平臺建設水平參差不齊，管理相對碎片化，綜合集成程度不高。另外，支持高校開展科技成果轉化的公共服務平臺覆蓋面狹窄，尤其缺乏設施齊全、水平一流、人才集聚的中試平臺及團隊。高校院士、科技人才所在團隊形成的高精尖科研項目由于平臺支撐力不足，科技研發頻頻遇阻，科研人員甚至被迫去外省做科研。

二是人才資源對高校科技創新支撐力不足。習近平總書記反復強調：發展是第一要務，創新是第一動力，人才是第一資源。核心技術攻關的關鍵在于人才。黨的十八大以來，高校在人才培養與引進上的成效凸顯，在校博士生數量從2012年28.38萬人增長到2018年39.2萬人，引進的高層次海歸人才數量逐年攀升。但是，人才數量優勢并沒有充分轉化為高校科技創新質量優勢。黨的十九屆五中全會指出，要深入實施科教興國戰略、人才強國戰略，激發人才創新活力。一方面，高校肩負教書育人和服務科技社會發展的雙重職能，是科教融合的主要陣地，卻忽視了對科技人才的早期發現和定向培養，科技創新高端領軍人才、技術經紀人、戰略性科學家及頂尖團隊仍然缺乏。另一方面，高校前瞻性基礎研究領域的科技人才需求同內部科研經費投入之間存在嚴重斷層。以湖北省為例，“十三五”時期湖北省高校科技人才增長幅度已超過300%，尤其在航空航天、計算機及智能裝備制造等前沿科技領域人才缺口不斷擴大，而高校內部經費支出增長僅為83%，難以形成強烈的激勵效應，無法真正吸引和留住人才。

2.4 創新生態風險

為實現經濟再振興，日本早在20世紀90年代就將以技術創新為主導的創新政策轉向對生態概念的創新政策的研究。2004年1月，美國總統科技委員會（PCAST）在《維護國家創新生態體系、信息技術制造和競爭力》的研究報告中提出：國家的技術創新領導地位取決于有活力的、動態的“創新生態系統”。全球進入創新生態建設的新時期，強化創新生態導向是國家創新體系建設的根基所在。創新生態強調創新資源的協調整合，最終形成創新鏈、產業鏈、資金鏈、政策鏈、人才鏈互融互通的良好發展格局。而創新資源整合能力及整合動力不足正是我國當前面臨的主要創新困境，從高校層面看，主要表現在高校同“政產研金介用”其他創新主體之間對創新資源的協同性較弱。首先，高校承擔顛覆式原始創新，一開始就需要創新資源的不斷投入，然而受制于政府科技管理部門創新資金條塊分割嚴重、政府對高校成果動態追蹤力度不強、高校科研人員缺乏與企業的有效溝通，造成原始性創新活動開展進程緩慢。其次，高校大多數縱向科研項目都是在政府主導下完成，政府在控制科研項目的具體環節上過于重技術，忽視了與市場需求的銜接。而橫向科研項目重技術產業化、輕共性技術研發，產品市場應用范圍狹窄，不利于再次推廣和轉化。加上高校自身熱衷于項目和論文質量，并不關注成果應用。最后，高校科研項目執行過程中的事中動態監管機制和事后彈性激勵機制亟待完善，科研評審和驗收環節“嚴進寬出”，既缺乏對驗收項目質量的把控，也缺乏對拔尖科研項目的遴選及后續支持，影響高校創新資源配置效率提升。

創新體系涵蓋從創新構想到技術產業化甚至產品進入最終消費環節的全過程，相較于出成果出論文，建立協同創新體系，圍繞產業基礎高級化和產業鏈現代化來全面部署創新鏈，才能形成創新生態體系的完整閉環。總的看來，由于目標迥異化、信息不對稱、協同機制待完善、創新主體整體功能偏弱等因素影響，高校難以同其他創新主體建立起生態化的創新聯盟網絡，進一步誘發創新能力不足，科研成果轉化率低下，導致科學技術與市場經濟發展相脫節，科技經濟“兩張皮”問題突出。高校創新能力評價顯示，湖北省高校科技成果產出能力在全國排名整體較低，與此同時，高校創新“孤島現象”頻發。比如早在2003年，武漢大學張俐娜院士就低溫溶解難溶性高分子這一顛覆式技術研究公開了第一篇專利文獻，但相關成果長期沒有得到轉化，最終成果遠赴成都。

3 高校創新體系建設的風險治理機制

3.1 建立高校創新體系建設的風險防控責任機制

突出風險責任承擔機制重激勵、強約束的雙重屬性，將高校創新體系建設的風險責任落實控制在科學框架之內，既營造一個鼓勵大膽創新的高校科研氛圍，又要塑造風清氣正的良好科研環境。一方面，需盡快建立科技創新容錯糾錯機制，厘清高校科研創新容錯的合理范圍，細化高校創新失敗容錯條款清單，對于高校不同戰略地位和周期的基礎性、前沿性、顛覆性技術創新設立差異化的創新失敗容忍度。鼓勵高校敢于冒險的同時，建立適當的方案更替機制和良性退出機制，及時降低風險損失。美國DARPA和IQT等政府性科研管理機構為鼓勵顛覆性技術創新，對技術越前沿、技術成熟度越低、創新失敗風險越高的科研項目設立了更高的創新失敗容忍度，即使項目失敗，相關人員仍有機會獲得榮譽獎項。同時，機構在項目執行過程中采取多種手段分散風險和更新技術方案，努力使風險最小化。另一方面，容錯并非縱容，堅持容錯糾錯的正義原則和無過錯責任原則，建立高校科研人員學術檔案，對高校違背科研倫理、破壞科研誠信、給社會發展造成一定損失的科技創新活動，做到嚴格糾察、嚴厲懲戒，將風險責任落實到具體的行為人主體身上。

3.2 強化高校創新體系建設的決策風險評估機制

首先，高校基礎研究是實現源頭性技術創新的前提，為此在科研立項環節要引導更多高校科研人員團隊投身基礎研究的熱情，從決策前端做好基礎研究領域的科學布局，防止高校科研決策出現錯誤偏向。鼓勵高校基礎研究項目結合學科特色開展自由申報，突出“新想法、新技術”；進一步完善基礎研究科技計劃支持體系，除發揮國家自然科學基金的作用以外，各省市可根據實際的科技戰略部署設立多元化的專項資金，加大對高校基礎研究的財政投入。深圳市為增加高校基礎研究立項申報，在知識創新計劃中將基礎研究項目分為學科布局和自由探索兩類，并設立粵深聯合基金對一些基礎學科的科技計劃項目進行重點支持，近年來各高校基礎研究申報與立項數有較明顯增長。建立基礎研究人才和科研項目的彈性評價指標體系，讓高校科研工作者真正敢于決策，甘坐“冷板凳”。其次，有效發揮各類科技決策智庫的作用，加強科技領域的信息、知識整合能力，把握科技發展的重大趨勢，做到精準決策。明確高校科技智庫參與內部科技決策與咨詢的服務職能，對高校科研決策形成有針對性、技術化、專業化的科學衡量、分析評判、建議反饋等規范的決策程序和實踐范式。打破人才流動限制，在以政府為代表的官方類智庫與高校科技決策智庫之間搭建良好的溝通橋梁，增強科技決策多主體協商，實現高校科技決策科學化、可行性與合理性的結合。

3.3 突出高校創新體系建設的風險防控投入機制

加大高校創新平臺建設投入，補齊高校開展基礎研究與試驗發展活動的平臺短板，在薄弱環節下足力，打造一批層次布局合理、創新能力較強、適應學科特色和各區域經濟社會發展的高校科技創新平臺群。注重高校創新平臺建設頂層設計，統籌規劃各類創新平臺建設、管理和布局，提高高校創新平臺的開放度和綜合集成程度。積極融入各級國家重大基礎設施和研究基地建設，充分發揮政府、龍頭企業聯同高校校友會力量設立合作基金池，建立立足高校的國家科技創新基地，尤其重視中試熟化基地建設和公共技術平臺建設。此外，高校應當確立青年科學家培養戰略，大力培育科學精神、工匠精神文化基因，提升一流科技人才培養與創新能力。立足于“立德樹人落實機制”的創新驅動，逐步增進科教融合，圍繞前沿技術和“卡脖子”技術開設相關專業，制定有特色的科技人才培養方案，并提供長期穩定的專項教育經費支持。堅持人才培養與引進雙輪驅動，依靠股權激勵、收入分配改革、人才舉薦、人才獎項等激勵制度釋放人才紅利，真正集聚、培育、用好人才“第一資源”。

3.4 完善高校創新體系建設的風險防控協同機制

建設富有生態化的高校創新體系，關鍵靠協同，以“放管服”改革為核心，目標在于提升高校創新資源配置效率，采取“政產學研金介用”形成巨大合力的綜合治理路徑。將政府作為協同治理的主體，有效地發揮政府制度供給職能。推動各級政府逐步增強創新資源的引領和整合功能，靈活調度高校科研經費，依靠對高校一批研發風險大但科技含量高、具備市場潛力的科研項目實行動態跟蹤以及科學監測，引導高校科研資金集中投放、創新平臺精心打造和成果市場有序銜接。高校內部力求突出創新體系建設的生態化導向，協同政府部門和企業探索動態化的科技項目競爭機制和評價機制，分階段進行科技項目評審、遴選和資助，在項目后期對遴選項目及團隊加大資助力度，將真正具有產業化潛力的高校科研項目盡快納入到中試環節，提高高校科研成果產出質量和經費使用效率。為促進與其他創新主體的有效協同，高校自身需積極整合創新資源，建立緊密型產學研生態聯盟，開展科技聯合攻關、科技信息共享、創新成果對接等全方位合作，同時明晰產學研聯盟中的權責利關系，妥善解決產學研合作中的產權邊界劃分、項目風險承擔、利益合理分配問題，促進高校與其他創新主體協同共生演化。另外，注重與金融機構和科技中介組織的協同。一方面可推動金融機構開展針對高校原始性創新的經營戰略，積極尋求科技創新“銀校合作”模式示范試點；另一方面扶持中間階段技術開發型企業和技術轉移中介機構加速成長，為高校原創性技術熟化搭建橋梁，同時利用高校科教資源優勢加快打造技術經紀人隊伍，培育科技中介組織所需技術轉移人才的后備力量。