宅基地“三權分置”改革分析及對策建議

傅榮榮

（大同市不動產登記中心，山西 大同037000）

隨著我國城市化水平的不斷提升，大量的農村人口向城市流動，農村勞動力不足，導致一部分宅基地被閑置、浪費是廣大農村客觀嚴峻的現實，這項改革是應對農村土地產權變化的積極舉措。宅基地作為數量占比大、社會影響大的不動產類型之一，必須要對其進行“三權分置”的改革，喚醒“沉睡”的宅基地，以賦予農民更加充分的、可自主掌控的財產權利，并進一步推動農村的發展，助力我國鄉村振興戰略的實現。

1 宅基地“三權分置”改革是重要的制度創新

1.1 “三權分置”改革背景

早在2018年1月的全國國土資源會議上，原國土資源部部長姜大明就明確提出探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。2018年2月，黨中央、國務院印發《關于實施鄉村振興戰略的意見》，進一步明確要完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。2020年1月，黨中央、國務院印發《關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》，明確提出以探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”為重點，進一步深化農村宅基地制度改革試點。國家一系列安排部署，為宅基地“三權分置”改革指明了方向[1-3]。

1.2 “三權分置”改革的重大意義

誕生于計劃經濟時代的宅基地制度大致經歷了由“單一產權、自由流轉”到“兩權分離、限制流轉”再到現如今“三權分置、限制流轉”的演變。具體地說，原先的“兩權分離”是指宅基地所有權及使用權的分離，在這一背景下，宅基地的流轉受到了嚴格的限制。但正如前文所述，伴隨著經濟社會的發展，這種制度面臨的問題日益突出，推進“三權分置”改革勢在必行[4-5]。

現階段宅基地“三權分置”改革，其背后蘊含著深層含義，一方面，宅基地“三權分置”改革使得宅基地不再局限于農民自用，而是可以在更大的范圍內實現有償、有限期的流轉，不僅可以減少閑置、浪費的宅基地數量，提高宅基地的利用率，而且加強了城鄉間的資源協調與配置，在促進城市資本和資源向農村轉移的同時，推動農村的勞動力向城市流動。另一方面，宅基地“三權分置”是對我國農村土地產權制度的一個重大創新，有利于豐富當前的制度體系，并推動相應法律、法規、政策的完善，用制度完善宅基地管理的體制機制，進一步明晰土地產權關系，盤活農村建設用地，提高土地資源節約集約利用水平，滿足鄉村發展需求，促進鄉村振興。

2 “三權分置”改革面臨的困境

2.1 歷史遺留問題

確權是推進農村土地產權制度改革、實現宅基地“三權分置”的基礎性工作。然而受到多種因素的影響，導致現在農村存在一戶多宅、少批多占、未經審批就占用宅基地或者私下出租轉讓等歷史遺留問題，落實“三權分置”存在諸多難點。

從客觀上看，我國共經歷過3次土地改革，不同歷史階段下政策、規定都大不相同。加之之前的宅基地管理工作、產權登記工作多頭管理且缺乏有效的監督，所以造成了混亂、無序的狀態。

從主觀上看，土地與農民之間密切相關，受到傳統思想的束縛，大多數人更傾向于建造寬闊的院落或者將房屋附近的耕地用磚石堆砌占為己有。因此，復雜的歷史遺留問題在一定程度上阻礙了宅基地“三權分置”的推進。

2.2 宅基地所有權主體的弱化

《中華人民共和國土地管理法》規定，“宅基地屬于農民集體所有”。在實踐中，往往由鄉鎮政府、村民委員會或村民小組等代為行使宅基地的所有權。從兩者的主要職能來看，集體經濟組織更多地強調經濟職能，而鄉鎮政府、村民委員會等則更加傾向于一種全面的管理職能。這樣不僅不利于“農民集體”這一真正的所有權主體有效行使權利，弱化了其主體地位，也間接導致所有權權能不能夠充分發揮。

2.3 農戶資格權缺乏相應的取得和退出機制

農戶資格權是在原先“兩權分離”的基礎上新增加的一項權利，也是作為集體經濟組織成員的一項專屬權利，設置的目的在于履行居住保障功能，使每一位農民都可以“戶有所居”，保護農民的基本福利不受到侵犯。但是在實踐中如何判定農戶資格權的取得及如何實現農戶資格權的退出卻存在一些困境。

第一，越來越多的農村人口到城市學習、工作、購房居住，導致集體經濟組織成員的遷入、遷出數量急劇增加，但是對于這一部分人是否應該具備農戶資格權、在何種程度下賦予這一部分人農戶資格權，目前還沒有規定。因此，對于農戶資格權的取得界定尚不完善。

第二，當農民因為某些原因不愿意繼續持有宅基地時，缺乏相應的退出機制，而按照規定，又無法對宅基地進行轉讓、出租、抵押，就造成了一部分宅基地被閑置、浪費。

2.4 宅基使用權的“適度”問題

傳統的宅基地流轉主要是小范圍、非財產性的流轉，集中在集體經濟組織內部以置換、繼承等方式進行，不僅沒有提高土地的利用率，而且也未提高農民的收入，甚至還有一些私下交易等違法行為。但是如果沒有“一刀切”的限制流轉，而是完全允許宅基地自由流轉，又會出現城市資本進入農村炒房的現象。所以，宅基地使用權的困境就在于如何把握放開的“度”。具體體現在流轉范圍和流轉形式上如何把握“度”。擴大流轉權限的范圍應該從本集體經濟組織內部繼續擴大，但是應該擴大到什么程度？另外，流轉形式過于保守或過于開放，都會損害農民的權益，無法將改革落到真正的實處，因此應該采取何種形式的流轉？這些問題的界限都尚未在法律法規中明確體現，試點實踐也未交出一個統一的結果，仍然是宅基地“三權分置”改革的困境所在。

3 深化“三權分置”改革的政策建議

3.1 夯實改革基礎

1）完善法律法規，明確各權利的內涵及邊界。法律法規是保障宅基地“三權分置”改革順利推進的最強有力的工具，也是落實宅基地“三權分置”改革的堅實基礎。因此，必須要對現行法律法規做出調整修改，為改革提供法律支撐。

2）宅基地集體所有權。在日前出臺的《中華人民共和國民法典》中，農村集體經濟組織被依法賦予了法人主體地位，能夠進一步強化集體經濟組織作為宅基地所有者的主體地位，以及方便權利的行使。接下來，應當進一步明確集體經濟組織作為宅基地所有權人的處分權、收益權等具體權限，將宅基地集體所有權落到實處。

3）宅基地農戶資格權。當前，關于宅基地農戶資格權確切的概念、法律規范條文都尚未確定。因此，應當在法律法規中對農戶資格權及其法律地位予以明確，并界定其權利的邊界。將抽象化的資格權具體化，從而更好地保障集體經濟組織中成員獲得資格權，保證農民享有的基本居住權益。

4）宅基地使用權。由于受到現行法律法規的影響，宅基地使用權的流轉受到了限制。因此，為了推進宅基地“三權分置”改革，盤活“沉睡”的宅基地，當務之急是以法律法規的形式對宅基地使用權的取得、流轉、退出進行詳細規定，確保宅基地使用權流轉有法可依，規范運行。

3.2 在不動產統一登記體系下推進宅基地登記

不動產登記是確認權利、保護權利的最有效工具。將宅基地“三權分置”登記納入我國當前的不動產統一登記體系之中，可以有效防止新的分散登記及權利混亂的現象。其中，宅基地集體所有權確鑿無疑，主要是明確登記宅基地農戶資格權和宅基地使用權。具體地說，可以在不動產證或不動產登記簿中明確標注農戶資格人，以便于與分置后具體的宅基地使用權人加以區分。而對于分置后的宅基地使用權人，也應當在不動產證或不動產登記簿中標注其獲得使用權的方式及使用權年限，避免宅基地重復多次流轉，能夠使資格權人、使用權人的合法權益得到有力保障。

各地應深入探索、實踐宅基地“三權分置”改革，因地制宜，制定符合自身實際的登記方案，與改革相銜接，夯實改革的基礎。

3.3 完善配套措施

1）建立宅基地農戶資格權退出機制。因為存在因某些原因選擇放棄宅基地的農戶，所以應建立宅基地農戶資格權有償退出機制。這一形式既可以有效保證農戶獲得相應的財產收入，又可以減少宅基地閑置，有效提高宅基地的利用率。宅基地的補償標準應當基于其價值的合理核算和評估，并進行公示，既保障了退出者的合法權益，又保護了集體經濟組織內部成員的公平。此外，還應不斷探索多元的補償形式，如貨幣、住房、養老保險等，給予農民可供選擇的空間。

2）建立完善宅基地使用權流轉相關政策體系。宅基地“三權分置”，旨在通過流轉宅基地使用權，盤活閑置宅基地，進一步凸顯宅基地的財產價值，切實增加農民收入。可見，宅基地使用權的流轉是實現改革目的的關鍵環節。也正是由于此，才更應該用制度來規范宅基地的流轉。一是應當構建宅基地使用權流轉的價值評估體系。運用科學的評估方法，分析宅基地的準確價值，使農民獲得客觀、合理的收入。二是應當建立完善宅基地使用權流轉監督體制。通過嚴格的監督機制，從源頭發現宅基地使用權流轉過程中存在的問題，將問題控制在源頭，維護宅基地流轉市場的穩定運行。

3）構建宅基地村民自治的體制機制。村民自治模式與政府主導模式相比，在實現了村民的參與權與決策權的同時，在滿足村民實際訴求、解決村民矛盾糾紛、保障村民基本權益等方面更有優勢。因此，要構建宅基地村民自治的體制機制，賦予集體經濟組織相應的權利與責任，進一步強化集體經濟組織的主體地位。完善村民自治體制內部的議事決策機制、糾紛化解機制、服務群眾機制等，通過村民自治自發維護宅基地“三權分置”改革。

宅基地“三權分置”改革是我國深化土地制度改革的重要組成部分，也是深入落實鄉村振興戰略的開端。面對存在的歷史遺留問題和每個權利不同的困境，可以從兩個角度入手。第一，完善相應的法律法規及基礎性的確權登記工作，為深入推進宅基地“三權分置”改革提供堅實的制度保障。第二，建立完善宅基地所有權、農戶資格權、宅基地使用權正常行使的配套措施，彌補在具體實踐中的不足，解決實踐中的問題，推動改革的推進和鄉村振興戰略的實現。