行政事業單位預算績效管理探析

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預算績效管理是全面預算管理的重要組成部分，以戰略目標為導向，以成本價值為衡量標準，將資源分配的增加與績效提高緊密結合，并通過對業績評估實現預算管理的成果和效率。可以說預算績效就是預算資金投入和產出的結果。近年來,行政事業單位預算績效管理取得了明顯進展：績效評價范圍進一步擴大,績效評價方式不斷拓展,績效目標管理得到加強,績效監控開始實施,評價結果得到有效應用,制度建設漸成體系,各項基礎工作得到夯實,成果正逐漸顯現。但同時,預算績效管理在實際應用中也存在種種問題和困難，需要進一步分析原因，尋找有效的應對措施。

1 行政事業單位預算績效管理現狀

1.1 成本效益意識薄弱

我國行政事業單位經費來源主要是財政撥款，經費支出首先要保工資、保運轉、其次保穩定、保發展。這種預算收支模式使得行政事業單位管理中沒有成本概念，部門預算編制過程中只熱衷于報項目、爭資金，預算支出只考慮花出去，不考慮花出去產生什么效益，更不考慮資金效益的最大化。

1.2 預算績效管理落實困難

由于我國目前還缺乏比較完備的法律體系、制度框架和協調的組織體系，即使當前國家出臺政策要求行政事業單位建立預算績效管理制度，但不得不承認，我國行政事業單位預算績效管理理論與實踐在糅合的過程中存在諸多矛盾，例如系統的管理方法及培訓、健全的技術支撐、豐富的成本數據庫、有效的結果運用等，使政府對行政事業單位的管理工作難以落到實處。

2 預算績效管理中存在的主要問題

2.1 預算編制不夠規范科學

傳統的預算管理理念依然存在，預算編制方法不規范、不科學。尤其項目支出預算編制比較隨意，盲目追求更多資金。很多行政事業單位沒有科學的預算績效目標，沒有對預算經費的使用設置明確的范圍，項目經費的使用無法做到專款專用。此外，對項目經費進行預算和規劃時沒有突出項目實施的工作重點，不利于項目的后續發展。

2.2 預算績效目標設置比較隨意

績效目標是建立預算績效管理體系的前提和基礎，其編制過程涉及到行政事業單位的方方面面，需要多個部門協同配合、共同完成。而我國對預算績效管理理念引入時間相對較短，在執行過程中因缺乏經驗借鑒、無標準化操作指導而產生諸多不適應性，預算績效管理費時費力，導致行政事業單位的管理層對預算績效管理消極被動，預算績效目標設置隨意性較大，與單位實際情況存在差異，整體應用水平較低。

2.3 評價與監督體系不夠完善

目前行政事業單位內部控制評價模式大多是360度考核模式，上級、下級、平級和自我都要進行評價，而且自我評價往往占有比較大的權重。但是很多行政事業單位尤其是基層行政事業單位缺乏預算績效管理專業人才，自評的結果一是考核者缺乏科學評價指標，根據自己的印象就能打分，考核隨意性較大，二是在自我評價占有太大的份量的情況下，在涉及單位利益關系的情況下，單位對自己的評價不可能公正客觀。另一方面，目前我國也尚未建立行政事業單位預算評價和績效反饋相應的制約監督機構，績效評價結果沒有應用到預算管理的實際工作中，因而預算績效管理最終流于形式。

3 行政事業單位預算績效中的難點分析

3.1 預算績效管理專業人才缺乏

預算績效管理工作的覆蓋面廣、專業性強，不論預算單位在開展日常管理，還是財政部門組織實施績效評價，都需要具備一定專業素養和實戰經驗的人力資源。預算績效管理是近幾年推進的工作，部門從事預算管理工作人員缺乏績效管理的專業技能及工作經驗，短時間內難以做到程序規范、管理科學和績效顯著。

3.2 預算績效管理理論與實際應用存在差距

盡管財政部早在2011年和2012年就分別對預算績效工作提出了詳細的指導意見和工作規劃，但預算績效管理在實際的應用過程中還是存在著一些問題。預算績效管理是在預算管理的框架體系內不斷充實預算管理的內容，將預算管理的概念和方法納入到預算管理執行過程中，通過預算績效管理可以強化各個部門財務預算支出和控制職能，提高財政資金的使用價值。但因單位專業人才不足，基礎數據欠缺的情況下，預算績效管理在實際應用中沒有完全依據預算績效管理的理論支持實踐工作，造成預算績效管理實施困難。

3.3 績效指標選取不科學

行政事業單位在設置績效指標時必須遵循科學性原則，注重預算績效行使過程中的可操作性。盡管財政部制定出臺了績效評價共性指標體系，但是對指標具體設置沒有統一的明確規定，沒有針對性較強的個性評價指標體系可供借鑒。同時既有的評價指標存在定性指標多、定量指標少的弊端，導致出現單位職能不同、支出事項有差別等情況時，針對性不是很強，指標難以量化，評價缺乏依據，最終導致考核評價體系僵化，行政事業單位整體的管理水平也難以提升。

3.4 信息化建設有待加強

一部分行政事業單位，尤其基層行政事業單位的信息化管理體系建設進程速度緩慢，不利于內部信息的更新與傳遞，也阻礙了預算績效管理體系的發展。此外，單位內對信息平臺沒有做好及時優化處理，信息渠道的應用與開發工作滯后，嚴重影響了財務信息的共享性和時效性，無法保證財務信息的準確性，不能滿足行政事業單位預算績效管理工作實施的需求。

4 優化行政事業單位預算績效管理應用的具體措施

4.1 建立健全預算績效管理制度

預算績效管理的有效實施離不開相應的制度保障，從制度層面出發，行政事業單位應建立分級分類、使用高效、便于操作預算績效管理制度，對預算績效管理的各個環節和流程進行梳理、規范，并將管理責任與義務落實到每個崗位上。行政事業單位的預算績效管理體系可以以全面預算管理的框架為基礎，首先，按照國家財政部門的要求以及單位組織自身的職能編制科學的績效管理目標；其次，在確定好績效目標后，對預算的執行情況進行全過程監督，跟蹤績效目標的進展進度，建立有效的監督機制，對預算資金的投入和產出進行對比和評價；最后，依據預算績效評價結果完善預算管理制度和成本數據庫，調整內部的管理手段，提高財政資金的使用價值。

4.2 不斷完善預算績效管理體系

在預算績效管理實施過程中，科學的預算績效管理目標和預算績效評價指標能提高預算績效管理體系的應用能力。行政事業單位在編制預算績效管理目標時，要考慮目標指向明確、具體細化、合理可行。在組織實施績效評價時，要按照定量與定性相結合并以定量為主的原則，設置、選擇一定數量且能衡量預算支出實際績效的具體指標。在設定具體指標的基礎上，應對具體指標設置一定的分值（權重）。進行預算績效考核時可以充分利用外部專業機構，依據內部預算績效管理執行情況優化預算績效標準，還可以借鑒一些成功經驗，確保預算績效管理標準設計的有效性和客觀性。

4.3 充分應用績效評價結果和反饋

行政事業單位要依據績效評價結果完善內部管理制度，降低成本支出，對超預算、無預算的部門進行處罰和整改，并將預算績效評價結果作為下一年度預算編制平整，優化內部資源管理和調配。對一些指出了問題但沒有及時整改，或評價較差的部門進行通報批評，做好預算增減工作，實現監督控制的作用。

4.4 推進信息化平臺建設

行政事業單位應加快研究開發預算績效管理信息系統，充分利用大數據、提高工作效率。逐步建立多部門，多領域，多項目單位標準成本數據庫和評估一手數據，并對數據庫定期迭代更新，為預算績效管理提供穩健真實的數據支撐。

綜上，我國行政事業單位要想符合政府改革要求、順應時代經濟的發展，建必須重視預算績效管理，建立健全預算績效管理制度，設置科學的預算績效管理體系，加強對預算支出的全過程評價、分析和控制，并將預算績效評價結果應用到后期的預算編制中，促進行政事業單位長效發展。