“封禁之故事”：明清浙江南田島的政治地理變遷*

謝 湜

清宣統二年(1910)，浙江寧波府奉批文，在位于三門灣的南田島成立南田撫民廳，這是清朝在東南海疆最后一次新設海島廳縣。南田島自明初即被遷棄，成為封禁海島，歷經清初濱海地區遷界、復界，到康熙、雍正年間定?？h、澎湖廳、玉環廳、南澳廳等海島廳縣相繼設立，南田島始終未得展復。在幾番開禁的辯論中，官方權衡再三，還是認為海外墾辟，奸良莫辨，洋匪難防，利少害多，甚至決定“永行封禁”。今天我們登臨南田島，還可以在鶴浦鎮金漆門天妃宮門口看到一塊題曰“金漆門一帶各岙奉旨永遠封禁 道光三年□月三日立”的禁示碑。清中葉，南田島始有弛禁之勢，直到光緒元年(1875)，浙江巡撫楊昌浚上奏朝廷，認為南田情勢已經今非昔比，開禁招墾的時機已成熟(1)楊殿才：《南田記略》，浙江圖書館藏清末抄本，不分卷，第99頁。，終獲奏準，南田島終獲開禁，并逐步設立行政建置。

明清時期王朝經略海疆的過程中，遷棄海島常常作為一種政治地理的措置方式被付諸實施，也作為一種政治地理的理念在官方文獻中被反復討論。對于具體島嶼來說，王朝的處置方式及政策演變趨勢亦不相同。部分島嶼較早被納入海上漕運體系，但后來卻逐漸難以控制；部分島嶼曾被納入衛所軍事管制體系，此后卻處于松懈的半廢棄狀態；部分島嶼在歷次軍事征服后長期被棄守(2)謝湜：《14—18世紀浙南的海疆經略、海島社會與閩粵移民》，《學術研究》2015年第1期，第99—113頁。。明中期以后，王朝對于浙江海島的整體經略，長期存在棄與守之間的兩難抉擇。如舟山群島、南田島、玉環島等浙江近海諸島，并非遙不可及，有的甚至近在咫尺，然而其行政建置設立的過程卻都頗費周章。

“封禁”策略并非海疆之專屬，明清時期在內陸山區和邊疆亦有不少相似個案，譬如清代前期對蒙古、東北地區的封禁(3)趙云田：《清政府對蒙古、東北封禁政策的變化》，《中國邊疆史地研究》1994年第3期，第20—27頁。，以及內陸地區的“封禁山”。上田信曾撰文討論江西廣信府著名的“封禁山”——銅塘山和九嶺山的歷史，此二山從明代開始封禁，在乾隆年間朝廷鼓勵墾荒的浪潮中，江西巡撫陳宏謀等官員開始討論其弛禁問題，然而，其他官員在弛禁與治安的政策辯論中，對墾殖所能帶來的利益存在分歧，遂造成封禁之延續(4)上田信：《封禁·開采·弛禁——清代中期江西における山地開発》，《東洋史研究》 61—4，2003年，第115—144頁；唐立宗：《坑冶競利：明代礦政、礦盜與地方社會》，臺北：政大出版社，2011年。。邱仲麟集中考察了明清浙贛交界的“封禁山”——云霧山的采木事件，他發現，按照明代行政流程，山地之封禁與開禁，須經各級官員履勘，巡撫再依據勘察情況撰寫奏疏上報，皇帝循例責成相關部院議奏，最后下旨做出定奪。實際的情形則是，雙方彼此交鋒的過程中，不論是根據勘查事情陳述，抑或編造理由以混淆視聽，都必須提出撼動決策者的意見或說辭，這就使得史料里呈現出來的“封禁山”面目多變，甚至神秘莫測，圍繞封禁及開禁的爭議，也與地方治安、宗族群體、經濟利益、政治角力、行政歸屬問題糾纏在一起(5)邱仲麟：《另一座封禁山——明清浙贛交界云霧山的采木事件》，《歷史地理》第30輯，上海：上海人民出版社，2014年，第279—296頁。。

有關南田島封禁與開禁的不少歷史文獻和地圖得以保存，龔纓晏等學者對其進行了細致的文獻梳理和研究，取得了相當可觀的成果(6)龔纓晏：《南田島的封禁與解禁》，《浙江學刊》2014年第2期；龔纓晏、馬先紅：《中國古代海島地圖的若干特點——浙江圖書館所藏〈南田記略〉中的海島地圖研究》，《寧波大學學報(人文科學版)》2014年第3期；龔纓晏：《象山舊方志上的地圖研究》，杭州：浙江大學出版社，2015年。。南田島從棄置封禁到開禁設廳，相對于明清歷史來說，其五百年的疆域過程既是連續的，也是斷裂的；相對于其他東南海島來說，其人地關系之演變既有共通點，也有其特質。從中考察明清時期中國東南海疆經略之因襲、海域治理之實踐、社會空間之演化，頗耐人尋味。

一、朝代更迭與海島遷棄

東南海島的遷棄，與元明之際、明清之交的戰事格局有著直接關系。明初和清初的兩番海島棄置，制度形式相似，然而各自面對的島際格局不盡相同，遂造成海疆空間分割的不同結果。

“蘭秀山之亂”(7)《明太祖實錄》卷32，臺北：“中央”研究院歷史語言研究所，1962年，第559頁。平定后，明廷將方國珍舊部編入沿海衛所，建立一套以衛所為骨干的沿海駐防體制，力絕其患。洪武時期，島寇倭亂主要出自方國珍、張士誠余部，其籍入衛所者安身于沿海州縣，這一批入衛軍士與其他桀驁逋逃者，均在洪武末年老病故去，故沿海暫安(8)鄭曉：《吾學編》，《皇明四夷考》卷上，(日本)刻本，第36a頁。。然至洪武中期，東南海上方國珍、張士誠余黨勢力的衰減，并未增強朝廷在東南海島建立統治的信心。由于衛所體制的建立，加之明初朝廷不再默許承擔海上漕運的人戶走私，朝廷無法管控或綏靖海島流動人群，海上動亂依然可能重燃。因此，明廷轉而采取消極退守的策略，以堅壁清野的方式下令徙民。王士性在《廣志繹》中就敘述了浙江“濱海大島”的遷棄過程：

寧、臺、溫濱海皆有大島，其中都鄙或與城市半，或十之三，咸大姓聚居。國初湯信國奉勅行海，懼引倭，徙其民市居之，約午前遷者為民，午后遷者為軍，至今石欄礎、碓磨猶存，野雞、野犬自飛走者，咸當時家畜所遺種也，是謂禁田。如寧之金堂、大榭，溫、臺之玉環，大者千頃，少者亦五六百，南田、蛟巉諸島，則又次之。近縉紳家私告墾于有司，李直指天麟疏請公佃充餉，蕭中丞恐停倭，仍議寢之。然觀諸家墾種，皆在倭警之后，況種者農時篷廠，不敢列屋而居，倭之停否亦不系此。(9)王士性撰，周振鶴點校：《五岳游草·廣志繹》(新校本)卷4《江南諸省》，2019年，上海：上海人民出版社，第278—279頁。

論者常以海島棄置歸咎于信國公湯和因戰事失利怒遷海島，其言似過之。明初遷棄東南海島，與漕運、衛所軍制等整體政策走向有關，其結果則造成明中后期近海島鏈長期脫離州縣治理，南明時期海上諸勢力所依賴的航路和據點，正是明廷所整體遷棄的東南島鏈。

關于遷棄海島是否合理、可否開禁的問題，不少明代的官員和士人從海防的角度亦展開了討論。萬歷中期，鑒于浙江防倭形勢緊張，時任浙江按察使司管海兵備道的范淶，領浙江巡撫之命，在鄭若曾《籌海圖編》及《海防類考》的基礎上，編纂了《兩浙海防類考續編》(10)李恭忠、李霞：《倭寇記憶與中國海權觀念的演進——從〈籌海圖編〉到〈洋防輯要〉的考察》，《江海學刊》2007年第3期。。該書“海山沿革”一節，集中追述了浙江寧、溫、臺三府沿海諸島的治政演變，對各種政策觀點也有所辯證。

海山之間，講求利害，是大多數海防政策論辯的焦點，范淶用幾句話反映了當時的主流觀點：

天下之利，莫利于安瀾，莫不利于波沸；收尺寸之利而因得須臾之安者，利之利也，幸尺寸之利而遂基潛伏之憂者，利之不利也。(11)③④ 范淶：《兩浙海防類考續編》卷8《海山沿革》，《中國方志叢書》華中地方第482號，臺北：成文出版社，1983年，第1065—1066，1064—1065,1067頁。

即是認為開復海島得不償失，寧可禁閉，或者起碼維持棄守狀態。這種觀點本來有望得以糾偏，然而，明代中期海島通倭事例的頻發③，令海防官員談島色變，畢竟通倭大罪，沒有任何討論的余地。不少官員還是習慣用農耕編戶的慣性思路來考慮行政負擔，將海上人群視為烏合之眾、亡命之徒④，認為開復海島只會造成尾大不掉的被動局面。

明清之際，南明部將利用浙閩海島的區位優勢擁兵自重，與清朝周旋。南明政權后期所謂的“分餉分地”，導致海島社會經歷了土地、稅收及其他財富重新分配的社會重構。清初征伐南明部將及島寇，勝敗參半，遂使清廷愈發失去對浙閩海島的掌控能力，視其為寇仇。沿海“遷界令”之實施，針對的即是盤踞于東南海島的敵對勢力(12)謝湜：《明清舟山群島的遷界與展復》，《歷史地理》第32輯，上海：上海人民出版社，2015年，第80—98頁。，是明代海島遷而未復所導致的進一步戰略退縮。然而，徙民安插和軍餉供應的壓力、賦役和鹽政的困境，諸多問題很快引發官民要求復界的呼聲。康熙二十二年(1683)鄭克塽投降后，復界全面展開，展復范圍涵蓋濱海及近海島嶼?；谀厦鳌昂Ｉ戏偂睍r期所形成的各個海灣的區位特質，朝廷對東南島嶼采取了選擇性展復，輔以沿海綠營體系的洋防巡哨制度。在浙閩沿海，位于舟山群島的定海縣以及樂清灣的玉環廳的設置和運作，大體循此路徑。

與舟山群島、玉環島相比，顯然南田島更為靠近大陸，然而，對于眾多海灣來說，具體某個島嶼到底展復與否，有著諸多掣肘因素。包括南田島在內的三門灣諸島和海域，是南明名將張名振、張煌言的抗清基地。順治十一年(1654)，兩江總督馬國柱在題本中稱，據他獲得的情報，張名振及其部將正往南田一帶聚集(13)《馬國柱題為張名振欲攻崇明事末》(順治十一年九月十一日)，見廈門大學臺灣研究所、中國第一歷史檔案館編輯部主編，中國第一歷史檔案館滿文部選譯：《鄭成功滿文檔案史料選譯》，福州：福建人民出版社，1987年，第51頁。。鑒于此，南田島一直被對岸象山縣石浦鎮的駐防清軍置于嚴密監視之下，始終處于封禁狀態。

康熙年間東南沿海和近海島嶼的復界，在各地呈現出不同的進程和面貌。例如舟山群島之展復，系由沿海之原定?？h(后因舟山本島新建定?？h，原定?？h改為鎮?？h)牽頭操辦。定海知縣郝良桐先從舟山本島開始展復，以優惠政策招徠墾荒，對于明初遷徙后版籍久失的金塘島、大榭島則不必強求開復(14)康熙《定?？h志》卷3《形勝·海防(附)·請復舟山議》，舟山市檔案局館整理本，2006年，第93頁。，至于離舟山本島更遠的大衢山(或作大朐山)等島嶼，始終擱置不開，一直到光緒四年(1878)才正式展復。南田島的封禁命運幾類大衢山，但過程更為曲折。

自康熙年間舟山展復并設立定海縣，雍正六年(1728)浙江總督兼巡撫李衛展復玉環、設立玉環廳之后，關于南田島的展復之議開始浮出水面。據目前查得的文獻，雍正年間歷次動議的詳請，似乎是在乾隆五十二年(1787)浙江巡撫覺羅瑯玕的奏折中才有詳細的回顧。據稱，雍正十二年(1732)，寧波府鄞縣人范淇園曾呈請開墾南田，當時浙江布政使張若震查得“南田孤懸海外，內無陸汛，外乏水師，或通別省，或通外番，一經開墾，匪徒群集，巡防難周”。 浙江巡撫嵇曾筠批飭“永行封禁”。乾隆皇帝的朱批是：“依議，該部知道?！?15)②⑧⑨ 《覺羅瑯玕奏聞查明久禁荒地南田地方不便開墾緣由并繪圖貼說恭呈御覽》(乾隆五十二年十月十三日)，臺北故宮博物院清代宮中檔及軍機處檔折件，文獻編號：403052005。

“孤懸海外”的說法多少有點夸張，只要稍微了解實地的人都明白南田島近在咫尺，然而，在普遍抵制開禁的政策導向下，“孤懸海外”、 “永行封禁”成為了后續文書關于南田問題的常用語句。乾隆十四年(1749)，浙江民人宋美英請墾南田，巡撫方觀承委派寧波府知府胡邦佑踏勘，胡邦佑稟請弛禁，時因方觀承升任直隸總督，此事暫時擱置。其后，藩司葉存仁會同寧臺二府查勘，以“海外墾辟，奸良莫辨，洋匪難于防范，仍請永遠封禁”，浙江督撫喀爾吉善、永貴飭遵永禁②。一年之后，江西道監察御史歐陽正煥奉差到浙，他在乾隆十七年(1752)上奏，主張開墾南田：

(南田岙)東北距石浦衛城不過五里，西南從斗門墺出入外周大涂，中有三十六墺，約計地面平衍之處可墾上田九百余頃，其海濱山角稍瘠者，亦可墾田八百余頃……如玉環、舟山以及金塘、黛山等處，皆經前督臣奏準陸續開墾在案。玉環去海數百里，黛山之田不及九百余頃，一經耕種，遂成沃壤，昔荒今熟，初無棄地。況南田近在咫尺，兼以象山、健跳等營船沿海周布，既萬無滋事之虞。(16)《歐陽正煥奏請開辟浙省南田岙土地以資民生》(乾隆十七年)，臺北故宮博物院清代宮中檔及軍機處檔折件，文獻編號：007893。

歐陽正煥的奏議有理有據，然而, 對于清廷來說，南明時期整個三門灣地區抗清勢力之頑固盤踞，多少令人心有余悸。閩浙總督喀爾吉善和浙江巡撫覺羅雅爾哈善都不贊成開禁，表示此前玉環、舟山開禁時未及南田，肯定有深謀遠慮(17)《清實錄》卷412，乾隆十七年四月上，北京：中華書局，1986年，第14冊，第395—396頁。。他們還認為，南田島“孤懸大海，直接外洋”，其海岸特點和舟山、玉環也不一樣，都是平坦沙灘，沒有淤泥，停舟和起航都非常便利，一旦開墾之后，墾戶將米谷豆麥、鐵器硝磺、鹽斤販運出海，接濟匪盜，就會給海防帶來極大的困難(18)《喀爾吉善、覺羅雅爾哈善奏覆南田岙應請照舊永禁開墾折》(乾隆十七年三月二十九日)，臺北故宮博物院清代宮中檔及軍機處檔折件，文獻編號：403001329。。在這番討論期間，喀爾吉善已年老乞休，覺羅雅爾哈善則是在前一年才由工部右侍郎轉任浙江巡撫，兼管兩浙鹽政，不知是出于派系政治，還是開墾南田觸及某些具體利益，上述辯駁的依據顯得十分牽強。而且，喀爾吉善和覺羅雅爾哈善也一口咬定歐陽正煥“未身履其地”(19)《清實錄》卷412，乾隆十七年四月上，第14冊，第395—396頁。。歐陽正煥到底有沒有親自上島調查？暫無從考證，不過，朝廷還是接受了封禁之議。從軍機處的前后表述來看，朝廷似乎有意力挺覺羅雅爾哈善(20)《清實錄》卷412，乾隆十七年四月丙午，第14冊，第395—396頁；趙爾巽等撰：《清史稿》卷314《列傳》101《覺羅雅爾哈善》，北京：中華書局，1977年，第10699—10701頁。。結果，南田島這個相當靠近大陸、適墾土地頗為可觀的島嶼，在有清一代很長時間內，繼續成為封禁海島。

乾隆四十八年(1783)后，不少人催促官方批準南田復墾，到乾隆五十二年，“浙江會稽人王紹修呈請將寧波府象山縣地方荒地數百余頃開墾，召民佃種等情，隨詳加詢問。據稱，象山縣大小南田、樊岙、鵓鴣頭、大佛頭、大月岙五處地方，有荒田數百余頃”⑧。從檔案敘述來看，王紹修是在京城提出此項呈請，朝廷“將此案交與新任巡撫覺羅瑯玕，確查檔案，并委大員前往詳細履勘”；因王紹修患病，此番調查延至三月，“覺羅瑯玕派委寧紹臺道印憲曾，臺州府知府王貽桂，吊齊歷來原卷，帶同原呈人王紹修，前往象山縣詳察情形”；最后“勘明南田等處，久經封禁，今若開墾，利少害多，請仍行封禁，繪圖貼說”⑨。

從雍正到乾隆有關南田的一系列請墾案件，均以永禁告終，官方反對開墾的理由，也常以前案為據，因循封禁，率由舊章。值得注意的是，檔案敘述中也透露了當時南田占墾的不少具體情況，比如撫臣覺羅瑯玕就提到：

查沿海一帶，凡墾山種茹、捕魚挑販之輩，閩人十居七八，土著不及二三。一經弛禁，承墾之人亦須召佃雇工，無籍之徒聞風而至，聚集更多，往來雜沓，最難稽查。日久蔓延，難保無勾結為匪之事。(21)② 《覺羅瑯玕奏聞查明久禁荒地南田地方不便開墾緣由并繪圖貼說恭呈御覽》(乾隆五十二年十月十三日)，臺北故宮博物院清代宮中檔及軍機處檔折件，文獻編號：403052005。

覺羅瑯玕反對開墾的態度十分鮮明，其提議，“除立案不行外，仍將具呈之人從重治罪，以絕奸匪而靖海隅。南田既不準其開墾，則附近之箬魚山、鵓鴣山，亦應一體永遠封禁，以歸畫一”②。朝廷依照其奏議，此后對請墾者采取嚴厲的態度，封禁的范圍也進一步擴大。

到了嘉慶十四年(1809)，又有鎮海耆民至楠等“具呈步軍統領衙門，以人多地窄，吁請展辟南田”。據至楠請呈中稱，他的請求在乾隆十四年就已經提出，寧波府吳邦裕奉飭查勘，詳請耕種，沒有得到批復。于是，從乾隆四十八年至五十三年“民人次呈疊催。皆由司道批準候勘，遷延已久，迄未舉行”(22)莊士敏：《玉余外編文鈔·上南田事宜書(代)》，收于楊保彝輯：《大亭山館叢書》，清光緒中陽湖楊氏刊本，《稀見清代民國叢書五十種》第5冊，北京：國家圖書館出版社，2014年，第462頁。。嘉慶十八年(1813)，“戶部尚書托津奏報浙江民人張鵬翮違例具呈開墾象山縣屬之南田禁地”，認為：“該民人張鵬翮等以久經封禁之地，違例具呈開墾，妄生覬覦，殊非安分之徒，一并請旨，將該民人張鵬翮等即交兵部，解往該省，照例治以應得之罪?！?23)《戶部尚書為民人呈請開墾事》(嘉慶十八年十月二十一日)，臺北：“中央”研究院歷史語言研究所內閣大庫檔案，登錄號：049816—001。顯然，在覺羅瑯玕奏議獲批之后，請墾者并未善罷干休，有的甚至鋌而走險。

從這些奏議檔案的行文來看，乾嘉之際，官僚系統內部對于南田墾復案這個“燙手山芋”常常互相推諉，各級政府則采取拖延戰術，誰都不想擔責任。其中，覺羅瑯玕還提到一個很重要的現象，就是在沿海開墾荒地的過程中，“閩人”占據相對優勢。而莊士敏上書中提及的至楠，其“鎮海耆民”身份也十分突出，至楠和上述這些催促官府開禁的“民人”，是否就是覺羅瑯玕描述的“土著”，他們的急切申請，是否出于應對閩、廣人繼續在南田“違例”占墾的情狀？假若官方無意將開禁擺上臺面，又睜一只眼閉一只眼，為何這些寧波府人民不能直接上島與閩粵人競爭，是否是實力居于下風？給我們留下很大的想象空間。覺羅瑯玕還提到，在沿海墾荒過程中，召佃雇工是一個普遍的現象，而這些“自由勞動力”，對官方來說就是最令人頭痛的“無籍之徒”，除了戶籍人群的競爭，沿海及海島占墾中的雇傭關系扮演了什么角色，需要進一步考察。

二、封禁海島的開復之議

道光元年(1821)，帥承瀛出任浙江巡撫，對于南田封禁及其“慣例”，他在道光二年四月二十七日與閩浙總督慶保聯署的奏折中講得很清楚：南田仍然處于封禁狀態，只允許春冬二汛各漁戶在南田島各個山岙搭蓋棚廠，晾網曬魚，事畢即行驅逐拆毀，每年照例委員季巡歲哨，以防藏匿。有意思的是，帥承瀛道光元年到任，“正值漁汛之時”，到了十一月，他經過認真巡察，“聞該處仍有民人聚集”，帥承瀛納悶，“其時漁汛已過，何以尚未散歸？”恰好在那個時候，慶保來到浙江，他得知情況后，與帥承瀛商議，知會浙江提督王得祿，各派員弁前往南田暗訪。結果得知，禁山之內已有男婦老幼四五千人，草寮一千五百余間，已墾山田平地共約三萬余畝，由于土地肥沃，易于耕種，無業游民借口采捕，潛行墾藝，由于是禁山，官兵不常駐扎巡邏，于是聚集日多(24)以上見《閩浙總督慶保奏為浙省南田地方歷久封禁大略情形擬委大臣前往確勘事》(道光二年四月二十七日)，中國第一歷史檔案館，文獻編號：04—01—22—0044—038。。

慶保本籍滿洲，曾于嘉慶年間代理臺灣府知府，有治理東南海島的經驗。嘉慶二十二年(1817)九月任湖廣總督，嘉慶二十五年至道光二年任閩浙總督。王德祿是嘉慶年間的水師名將，曾先后與李長庚、邱良功抗擊蔡牽，戰功卓著，歷任福建提督、浙江提督，對閩浙海域的局勢應該也是了如指掌。慶保和王德祿的海疆治理經驗，對于初任浙江巡撫的帥承瀛，應該是很有幫助的。有意思的是，在道光元年、二年的漁汛時期，督撫對南田治理問題都選擇了暫緩處理。在海洋歷史上，個體、群體乃至國家在漁汛期往往采取非常規的經營和應對方式。布羅代爾曾提到，16世紀瓦洛阿家族和哈布斯堡家族爭奪海上霸權時，雙方約定在鯡魚汛期停止出兵，并且大致上遵守信約，從而保證歐洲不至于失去這個天賜的食物(25)[法]布羅代爾著，唐家龍、曾培耿等譯：《菲利普二世時代的地中海與地中海世界》第1卷，北京：商務印書館，1998年，第249—250頁。。清代閩浙官員在漁汛時期不強求維持海上秩序，究其原因，或許是出于保護漁民的經濟利益，或許是黃魚汛期東南海域復雜的海上環境并不利于任何主動治理的舉措。

帥承瀛和慶保的奏折中，他們的態度都是希望對封禁成例有所突破，但沒有正面提出開禁，其原因在奏折中亦有所透露，即是南田永禁早已寫入戶部則例，難以輕易改變。結合前面的敘述，很可能在嘉慶十八年(1807)戶部尚書托津嚴飭懲治私墾之前，禁令就已纂入戶部則例。在奏折中，帥承瀛和慶?；仡櫫擞赫詠須v次申請開禁無果的過程，指出了私墾問題屢禁不止的事實，由此認為，冰凍三尺非一日之寒，如果拘泥于封禁成案，執意驅逐私墾窮民，則容易誘發匪亂。他們提議，在五月漁汛結束后，委派按察使朱桂楨率員上島調查，勘明地形及私墾確數，然后討論妥善安頓之法(26)③ 《閩浙總督慶保奏為浙省南田地方歷久封禁大略情形擬奉大臣前往確勘事》(道光二年四月二十七日)，中國第一歷史檔案館，文獻編號：04—01—22—0044—038。。

無論開禁與否，既然督撫已經提到私墾嚴重的既成事實，不得不設法解決，道光皇帝在朱批上表明了支持態度：“此系必應辦理之事，查覆后悉心妥議，務期經久無弊，方為至善，所奏知道了?！雹蹜c保、帥承瀛的上奏和道光皇帝的批復，催生了南田墾復史上一份重要文獻，即是按察使朱桂楨的調查報告《論南田山開墾狀》的誕生。前面提到，乾隆十七年歐陽正煥到底有無上島調查，成為疑案，而此番朱桂楨之調查，則有確切的記錄。道光二年六月二十一日，慶保上奏稱，六月二十日奉道光皇帝的朱批， 奉旨勘察無業游民在南田禁山墾種的情況，但其時由于新任浙江巡撫成格尚未到任，朱桂楨兼任藩司，故未能馬上赴南田調查(27)《閩浙總督慶保奏為催勘南田禁山事》(道光二年六月二十一日)，中國第一歷史檔案館，文獻編號：03—2975—034。。到了七月初五，帥承瀛上奏匯報，成格已經上任交接，朱桂楨將于七月十二日選帶明干文武員弁七人，自省起程，前赴南田勘辦(28)《浙江巡撫帥承瀛奏為朱桂楨自省起程赴南田查勘禁山情形事》(道光二年八月十三日)，中國第一歷史檔案館，文獻編號：03—2527—035。。隨后，朱桂楨寫成《論南田山開墾狀》一文，對這次調查的過程和結果做了詳細的報告，其文曰：

本司遵于七月十二日帶印起程，于二十三日抵石浦，帶同委員人等，于次日一早渡港，十里抵長山嘴，為入南田初境。山勢綿亙，進山一里，方見草寮零星散處，隨即按里挨查，其所種多系蕃茹，亦間有平田……旁有海涂，開墾山糧平田，是為南田山極處。又轉至林門，系大南田之西，沿港一路甚長，謂之林門掘港，山土尚厚，地多開墾，其下海涂亦寬。計查南田山內十一岙，共墾戶一千五百七十四家，男女共四千零九十八口。山地平田共一萬三千三百十六畝零。自長山嘴以南至金漆門，約斜長五十里，廣約三十余里不等，皆連山共土，并不隔港，總名南田山。自八月初一日渡港，查附近南田之山共七岙，曰大、小烏巖，即珠門山，與大、小蛤蜊山勢相連，去林門港僅二三里。地勢甚狹，搭寮住者零星數戶，每戶所開自數畝至十數畝而止。曰箬魚山，與打鼓寺、合電門各為一山，舊繪為一岙，殊謬。其山甚小，曰花岙，即大佛頭，山雖雄秀，地頗瘠薄，并無平疇，山前、后亦有搭寮開墾者。曰蟹礁頭，長有十四、五里，山下有海涂平地，窮民開墾漸多。曰鵓鴣頭，山內有大塘、小塘、坦塘、白箬塘，地頗平坦肥饒，開墾亦多。山雖只有六、七里，而人煙稠密，衡宇相望。曰花嶼灣，居人稀少，惟山之半坡，亦間有開墾者。以上七岙，共墾戶八百三十八家。男女二千三百八十九口，山地平田共三千三百八十六畝七分，系在南田山以外，向亦封禁。共長約五、六十里，島小地窄，不能多聚人丁。亦不能多種田畝。本司查看之時，并細為詢問，皆系無業貧民。臨海、黃巖縣人居其大半，溫州、平陽居十之一二。象山雖附近，轉不過百余人。有祖孫父子數世在山開墾者，有三四十年、二三十年不等者，皆攜有家室。間有不帶眷屬者，皆依棲南田山內耕種，所以近年來開田漸廣。外來游棍每于秋收后聚集匪徒，肆行強割。窮民甚以為苦。因在封禁山內私墾，有干例禁，不敢控官究治。(29)朱桂楨：《莊恪集·論浙江南田山開墾狀》，載朱緒曾：《金陵朱氏家集》，收入《清代家集叢刊》第57冊，朱桂禎《莊恪集》，收入《清代家集叢刊》，北京：國家圖書館出版社，2015年，第652—657頁。

朱桂楨首先摸清了海島占墾土地的具體位置和規模，糾正了一些過去調查中的地名錯誤，這也說明，乾隆五十二年覺羅瑯玕派人與王紹修等查勘后所要求的“繪圖貼說”的決定(30)④ 《覺羅瑯玕奏聞查明久禁荒地南田地方不便開墾緣由并繪圖貼說恭呈御覽》，(乾隆五十二年十月十三日)，臺北故宮博物院清代宮中檔及軍機處檔折件，文獻編號：403052005。，應該是得到了落實，朱桂楨很可能利用了當時繪制的地圖。根據朱桂楨的訪談，私墾南田諸島的無業貧民大多數來自浙江臺州、溫州，而且已經頗具規模，成定居之勢，來自對面象山等處的墾戶反倒不多。私墾者在封禁狀態下的土地開發過程中，也存在利益的紛爭。關于私墾者的來歷，此前覺羅瑯玕曾言“閩人十居七八，土著不及二三”，朱桂楨則進一步指出了臨海、黃巖、溫州、平陽幾個來源地，筆者在此前的研究中已發現，這幾個地方私墾者其實就是長期活動在浙閩海域、經歷了清初海島占墾入籍、將籍貫身份定為浙江溫州、臺州沿?？h份的操閩方言的海上人群(31)謝湜：《14—18世紀浙南的海疆經略、海島社會與閩粵移民》，《學術研究》2015年第1期。。

面對南田占墾開田一萬六千七百多畝，私墾者六千四百多人的局面，朱桂楨提出了若干對策建議，包括：任命南田海疆直隸同知，定為海疆要缺，管理地方；與南田各處加強防守，移駐水師；石浦應歸南田管理；應嚴拿游棍以安窮民，抓拿大南田島最兇橫之金某等；丈量南田地畝，報部升科；化私為公，官府收買私煎鹽灶等等。朱桂楨認為，基于南田地勢險要，封禁已久，首先要加強防守；然而私墾問題由來已久，積重難返，為防止窮民作亂，還是要妥善安頓，“若不因地因時，籌度久遠之策”， “徒襲封禁之故事”，“轉慮貽患將來”④。

正如帥承瀛所說，以前每次調查都未能獲知私墾人戶及土地的確切數字(32)《浙江巡撫帥承瀛覆查寧波臺州連界南田封禁地方私墾戶口及開地畝實在數目事》(道光二年十一月二十九日)，中國第一歷史檔案館，文獻編號：04—01—01—0624—033；或《浙江巡撫帥承瀛奏為查辦南田封禁地方情形事》(道光二年十月二十九日)，中國第一歷史檔案館，文獻編號：03—3386—073。，與此相比，朱桂楨的考察結果比較詳盡，更重要的是，整個查勘工作的發起與執行都有從中央到地方的各級文書記錄。因此，其調查結論不同于乾隆年間歐陽正煥的上奏，各級官員難以質疑其可靠性，唯有根據其調查結果及其初步處置建議，進行對策討論。

到了該年十一月二十九日，帥承瀛向朝廷奏報了朱桂楨考察的結果，在奏折中，帥承瀛肯定了朱桂楨調查的結果，但基本上否定了其主張。帥承瀛認為，雖然朱桂楨意在撫恤貧民，但是南田封禁已久，未便遽議更張；而且為了安頓秩序，必須設官駐兵，需要大量經費，而且防范效果未見得理想，不出數年，就與弛禁無異，必須計出萬全，方可無虞(33)《浙江巡撫帥承瀛覆查寧波臺州連界南田封禁地方私墾戶口及開地畝實在數目事》(道光二年十一月二十九日)，中國第一歷史檔案館，文獻編號：04—01—01—0624—033；或《浙江巡撫帥承瀛奏為南田私墾民人散盡并妥為安頓等事》(道光三年正月十二日)，中國第一歷史檔案館，文獻編號03—3387—001。。為此，帥承瀛采取了較為嚴厲的清查措施，其中特別提到了抓拿“老本”的決心，關于“老本”，他在奏折中稱：

該處墾戶俱系寧、臺兩府所屬各縣民人，其始皆由豪強之徒，私相占踞，招人墾種，計畝收租，名為老本。如有不由招佃自來耕種者，該老本等即以私墾禁地，向其挾制，至秋收時，將花息肆行搶割，最為強橫不法。是欲期禁地肅清，必先驅除老本。至各墾戶等，多系去來無定，每年收獲完竣，一經地方官驅逐，即行散歸本籍，或有深山僻岙，巡查未及者，所剩不過數百人……今自十月以后，歸還本籍者已有二千余人，現尚有陸續散出者，是該升司原查戶口各數與目前又屬不符。此等散歸民人既系本籍，各有家室，豈容于封禁重地任其出入自由？若此時不為查禁，一至明歲春融，漁汛旺盛，勢必乘機復行竄入，或更從而影射招邀，紛紛前至，亦屬無從辨別，則人數愈眾，措置愈難……寧波府知府任蘭祐會同營員，拿獲著名老本蘇賴一富等二十名。(34)⑤ 《浙江巡撫帥承瀛覆查寧波臺州連界南田封禁地方私墾戶口及開地畝實在數目事》(道光二年十一月二十九日)，中國第一歷史檔案館，文獻編號：04—01—01—0624—033；或《浙江巡撫帥承瀛奏為南田私墾民人散盡并妥為安頓等事》(道光三年正月十二日)，中國第一歷史檔案館，文獻編號03—3387—001。

帥承瀛的這番表態，一方面是因為朱桂楨八月突然離任(35)陳漢章：《南田志略》，收入氏著《綴學堂叢稿初集》，浙江省圖書館藏，民國二十五年鉛印本，第14a頁。，一方面則是因為在朱桂楨調查之后，委派府縣官員進行了新一輪復查。其調查結果展現了南田諸島占墾人群的更多面向。特別是其中的時空特征和權力關系，漁汛之時，往往也是占墾者入駐海島之時。海島也并非占墾者的自由天堂，一旦土地墾熟，那些把持資本、雇傭勞力開墾禁地的“老本”，常常會肆意搶奪弱者的勞動成果；而入秋以后，三分之一的占墾者又已退出海島，返回原籍。在帥承瀛看來，“老本”們和這部分“游耕者”當然不應該列入安撫之列，而應加以驅逐。

在朱桂楨離任，帥承瀛決意懲治老本的時候，浙省人事又有了重大變動，趙慎畛接替慶保，任閩浙總督(36)趙爾巽等撰：《清史稿》卷379《列傳》166《趙慎畛》，第38冊，第11599—11601頁。。趙慎畛是湖南武陵人，嘉慶元年進士。在惠潮嘉道任上，“海陽、普寧民械斗擄掠，聚眾久，官不能治。公馳往，捕誅之。沿海民多寮居，藏匪銷贓，公悉編入保甲，毀其柵寮，水陸獲盜無數”(37)趙慎畛著，徐懷寶點校：《榆巢雜識》，收入《歷代史料筆記叢刊·清代史料筆記叢刊》，北京：中華書局，2001年，附錄，《武陵趙文恪公事略》，第243—247頁。。顯然，趙慎畛對沿海治理頗有經驗，其手段也非常果斷。道光二年(1822)，朝廷溫諭褒勉，擢升其為閩浙總督，令其嚴申軍律，督促諸鎮營汛勤加訓練，率領水師緝拿海盜。當時浙洋商艘報劫，趙慎畛嚴責水師，立海口漁船出入章程，水陸合捕。福州閩安鎮外有瑯琦島，居民二千戶，多為奸利濟匪。趙慎畛得知后，移駐水師于島上，建炮臺、望樓，有力地加強了防守⑤。

趙慎畛這位搗匪拆寮厲害角色的任命，似乎激發了帥承瀛的斗志。道光三年正月，在趙慎畛尚未到任之時，帥承瀛上奏皇帝，稟報了復查南田私墾案的調查及處理的進展：

前升司朱桂楨甫行籌議安頓，即有武生鮑龍輝等帶領數十余人入山占墾，經委駐石浦彈壓之寧波府同知熊濬拿獲究辦……今若將四千余人安頓在內，必致輾轉勾結，漸聚漸多，同在一山之中，勢不能劃分界址，此開彼禁，使此后不添入一人，增墾一畝，是名為安頓，不數年間直與弛禁無異。從此豪強之徒互相攘奪，必將爭占不休……該府等隨即親入南田，在于適中地方支設帳房駐扎，逐日分赴各岙挨廠勘查，該墾戶等皆知遵奉勸諭，即于旬日之間盡數散出，將原搭棚廠全行拆毀，所收米谷雜糧裹擔旋歸，俱系自愿搬移，略無刑驅勢迫，其情形極為安靜。統計十八岙中，僅有老病及無家可歸者二百二十名，業經該府派員送至石浦安置，按日賞給口糧，并查明有無原籍，分別撫恤遞送。其林門岙、蟹礁頭二處有私煎之戶金宗貴等六名，自恃強悍，不肯遷移，當即拘拿懲辦等情。前來臣查南田私墾各戶皆由老本包庇，以致聚集多人，今既將老本拿辦，伊等無可依恃……查此等墾戶俱系象山、臨海、寧海、天臺、黃巖、太平、平陽七縣民人，前升司朱桂楨曾于查勘時編造姓名籍貫清冊……該墾戶等向曾筑有堤埂塍圍……復行逐岙搜巡，將堤埂次第犁毀，其拆決處所，一經潮水灌入，即成廢地……即封禁之地可期肅清。(38)② 《浙江巡撫帥承瀛奏為委員覆查南田私墾民人現已盡數解散并設法安頓事》(道光三年正月十二日)，中國第一歷史檔案館，文獻編號：04—01—22—0046—003；或《浙江巡撫帥承瀛奏為南田私墾民人散盡并妥為安頓等事》(道光三年正月十二日)，中國第一歷史檔案館，文獻編號：03—3387—001。

此次調查基本上全盤否定了朱桂楨的“安頓”之議，指出“安頓”實為“弛禁”，因此采取了強硬的驅散行動。寧波府知府任蘭佑充當了急先鋒，將私煎私墾人戶及占地招租之“老本”盡數驅逐。此次肅清海島落網的私煎之戶金宗貴，或許就是朱桂楨曾提到的“大南田島最兇橫之金某”。在此次行動中，官府對寧波、臺州、溫州三府的私墾戶一視同仁，對私墾戶的棚廠和田堤也搜尋拆毀。道光皇帝的朱批是：“詳慎妥議辦理，據實具奏，再降諭旨。”②似乎頗為滿意。

兩個月后，趙慎畛正式上任，同時兼理福建巡撫。他認為帥承瀛既然肅清了海島，就要恢復封禁舊制(39)④ 《閩浙總督趙慎畛奏為浙省查辦南田民人擅自墾種情形等事》(道光三年四月初十日)，中國第一歷史檔案館，文獻編號：03—52—2976—009。。考慮到漁汛一到，忠奸難辨，私墾者又可能會渾水摸魚。趙慎畛分別飭令定海、黃巖兩鎮及昌石、健跳各營嚴密巡邏，他還主張，將來善后各事，需要議設文武員弁，添置卡汛兵丁以資防守④。趙慎畛在奏折中也提到，他上任后幾個月其實主要在閩省辦公，所以朝廷的指示仍由帥承瀛就近詳細復定。

到了七月十三日，趙、帥督撫聯署上奏，再次回顧了歷次南田欲開復禁以及種種不便開禁的過程和原因。通過協調浙江各府縣，特別是墾戶的原籍府縣，以置換荒地的方式安置游民，同時加強海上巡防。督撫宣稱“南田十有八岙實已全數肅清”，進而提出了若干善后章程的草案，其中重要的主張是將原來駐扎在寧波府鄞縣的海防同知移駐南田對岸的石浦港，并改為沖繁海疆要缺，以利威懾彈壓。他們還推薦原石浦巡檢宗人壽出任海防同知，其他的水師兵力調配,此不贅述。針對漁汛時期的秩序，督撫建議劃定漁戶上岸搭寮的界址，防止他們借機私墾，此外，漁船到石浦一帶須前往同知衙門掛號登記。對每年寧紹臺道及定海、黃巖二營巡洋會哨制度已作出嚴格要求(40)《浙閩總督趙慎畛奏為肅清浙省南田禁地偷入煎墾游民并遵旨會議善后章程事》(道光三年七月十三日)，中國第一歷史檔案館，文獻編號：04—01—01—0644—022。。整體看來，各項善后章程都比較具體可行，立意也不可謂不高。八月十二日，吏部收到移會，寧波海防同知移駐石浦,專管南田禁山的決策得到了落實(41)《吏部為南田禁地全就肅清由》(道光三年八月十二日)，“中央”研究院歷史語言研究所內閣大庫檔案，登錄號：180388—001。。

從南田開禁之議浮出水面、朱桂楨入山查勘并提出安頓之策，到趙慎畛、帥承瀛肅清海島、遣徙私墾戶，一年間政策風向大轉彎，多少顯得蹊蹺。單從現存奏折文書，難以判明其中奧妙。稍后的文獻對其中原因有一種解釋，即是督撫意見不合。

同治年間寧紹臺道史致諤的幕賓莊士敏曾專述南田事宜，其文曰：

復查朱莊恪桂楨于道光二年任浙臬時，有勘議南田山開墾節略，載入《皇朝經世文編》。跡其躬履籌劃，詳審精密，瞻言百里，哀我憚人之勞。俯仰盛時，見先大夫之肅，按莊恪家集，以升任甘藩，去浙，兩院復意見相左，議遂不行。其時總督為趙公慎畛，巡撫為帥公承瀛。(42)莊士敏：《玉余外編文鈔·上南田事宜書(代)》，收于楊保彝輯：《大亭山館叢書》，清光緒中陽湖楊氏刊本，《稀見清代民國叢書五十種》第5冊，第462頁。

光緒年間，石浦同知楊殿才編纂的《南田記略》收入了一篇《道光壬午歲浙江按察司朱桂楨遵札勘議南田山開墾節略》，所列朱桂楨開禁議與前引《莊恪集·論南田山開墾狀》內容基本相同，楊殿才在文后另附加一篇《南田禁山記》,其文亦見于前引《莊恪集》，曰：

道光壬午，余奉督撫奏委前往相度，蓋重其事也。余于七月望后……私墾者皆搭篷以棲，或數十人，或百余人，相聚處所種多苞谷黍粟，身無完衣。余見而憫之，詢其疾苦，僉曰：“民等來此偷種，特救死耳。每秋成時，輒有強暴暨兵役勾結，搶其糧去，以奉封禁，不敢聲張?！庇嘤葢懼燹穸刃蝿?，凡島內高下險夷之處，無不親至。擬請開南田，議設府同知一員，都司一員，兵四百名以衛之，雖不封禁而無后患矣。會余升任甘肅藩司，不果竣事，督撫意見不合，格之而止。后方伯賀公長齡見其議，嘆曰，此民生利病，不可廢也。遂采入《皇清經世文編》。是役也……危極亦快極也，因追而記之。(43)朱桂楨：《莊恪集·雪泥鴻爪記·第三圖南田禁山》，第659—660頁。亦見于楊殿才：《南田記略》，第34頁。

該文為朱桂楨之補記，其中提到了貧民遭遇兵匪雙重壓榨的窘境，并直接點明了督撫意見不合遂造成開禁事罷的經過。有關督撫相格的細節，自然是難以求證，然而道光初年這番政策抉擇的過程十分值得玩味。朱桂楨的總體思想，就是他所謂的“化私為公”，對于合理性和可能性，他強調，安頓這些私墾窮民，絕對不是姑息養奸，而是務實地考慮海疆的安定。然而，一旦承認私墾者的合法性，實質上就突破了戶部則例所規定的“永禁”成例，如此一來，就容易被那些持保守觀念、支持封禁的人抓住“違制”的把柄，這著實給督撫出了一道大難題。

帥承瀛在開禁的問題上，首先是表達出關心民瘼的立場，同時又對否定封禁成例表現出不以為然的態度，相比之下，朱桂楨的務實方案顯得更加激進，于是采取了一種更加嚴厲的處理辦法，即是先清查而后復墾，結果導向了剿而不復的境地。趙慎畛上任之后，這種觀念導向愈演愈烈，遂愈請愈禁，行政官員的立場越來越保守，政策越來越嚴苛。

道光三年以后的數年間，官府加強了象山石浦港一帶的炮臺、營房等軍事設施的修建和維護(44)《浙江巡撫劉彬士奏為封禁南田案內奏準添建營房等工照案興辦以資戍守事》(道光八年八月初四日)，中國第一歷史檔案館，文獻編號：04—01—20—0012—020?！墩憬矒釣鯛柟ь~奏為南田炮臺坍壞請旨動項修辦事》(道光十五年四月二十一日)，中國第一歷史檔案館，文獻編號：04—01—20—0013—022。，繼續封禁南田并保持防守。到了道光十七年(1837)，南田封禁事又現風波，當年四月，兵部尚書、經筵講官朱士彥調查石浦同知鄧廷彩玩忽職守一案。據朱士彥調查，鄧廷彩于道光四年五月初四日起任石浦同知，被人檢舉，稱其“盤踞省城，夤緣鉆剌”，久不回任，“以致南田雖系禁山，居人不啻阛阓”，經查明并非如此，鄧廷彩仍算稱職。朱士彥還提到，寧紹臺道周彥于道光十五年(1835)抵任后兩度踏勘南田島，發現并無游民居住以及私墾私煎的痕跡，加上每年冬季都執行燒荒之令，島上幾乎沒有數尺高之樹，也就無從搭蓋寮棚，舊有廟宇也已坍塌(45)《奏為遵旨查明南田禁山情形及石浦同知鄧廷彩參款恭折奏聞》(道光十七年五月二十日)，臺北故宮博物院清代宮中檔及軍機處檔折件，文獻編號：405000969。。封禁海島、肅清私墾，是道光朝浙江高層官員審度國策民情、海島人地時局作出的政治選擇，不過，中英鴉片戰爭的爆發及一系列海上戰事給不平靜的東南島鏈帶來了更多麻煩。

道光二十一年(1841)八月，英國軍艦入銅瓦門，進犯石浦，后又犯錢倉、石浦等處，被清朝定海三鎮官軍努力擊退，但清軍兵力亦是損失嚴重，近乎失守。道光二十九年(1849)，陳雙喜在魚山島聚眾起義，清水師往剿，昌石營都司王廷鰲、健跳營守備游擊王大成被殺。咸豐元年(1851)九月，前廣東禁煙鄉勇頭目布興有等，舉眾掠三門灣，并集船只于五嶼門，其船外殼綠色，人稱“綠殼”，后至石浦，浙江巡撫以重賄招撫，授以六品頂帶。咸豐五年(1855)七月，廣東海盜船“廣艇”十三艘至象山墻頭、西周、淡港、龍嶼等處，向歐、王、孔三家索銀數萬兩;八月，大批“廣艇”又進入石浦港(46)王先謙：《東華續錄》，道光二十一年八月；象山縣志編纂委員會編:《象山縣志》，杭州：浙江人民出版社，1988年，篇首《大事記》，第13—14頁。。

有關道咸間之兵燹，時人多有討論，魏源在《武事余記·軍政篇》中提到：“其時提督田雄亦言，舟山易克難守，蓋城逼海濱，船抵城外，與臺灣、瓊州、崇明形勢迥殊，今封禁內地之南田，而守孤懸之荒嶠，以徒貽外夷之挾制，此失地利者一矣?！?47)魏源：《圣武記·附錄》，收入《魏源全集》第3冊卷14《武事余記·議武五篇·軍政篇》，長沙：岳麓書社，2004年，第561頁。夏燮在《中西紀事》“閩浙再犯”篇中則認為定海之役輸在戰略，若能以南田為堡壘，則為上策(48)夏燮：《中西紀事》卷7《閩浙再犯》，沈云龍主編：《近代中國史料叢刊初編》第11輯，臺北：文海出版社，1973年，第72—80頁。。

對于這類“事后諸葛亮”的評論，民國時期《南田志略》撰者象山人陳漢章不以為然，他認為將定海失守歸咎于南田封禁是言過其實，南田與定海所在的舟山群島相比，更是彈丸之地，舟山都已失守，南田當然不可能幸免于難，遑論拱衛定海(49)④⑤⑥ 陳漢章:《南田志略》，收入氏著《綴學堂叢稿初集》，第18a—b,19b,19b,19a—21a頁。。東南海島的遷棄問題，在國難之際再次上升為國家疆域安全層面的宏大議題，與嘉道時期圍繞墾復和秩序恢復的輿論走向又產生了偏離。

與此同時，南田島私墾問題又有了新動向。道光末年，寧?！袄媳尽敝僦冊谀咸锷酱蟀僬纱鍓ǖ厥兆?，獲利不資。臨海豪強“金獨角”聞之，“糾數百人挾槍炮與仲謨爭。仲謨之徒，以習拳棓，故不能當，皆大敗去。獨角遂據大南田寺基山腳，筑寨屯守，效仲謨之所為”④。在金獨角取勝之后，“有象山縣馬嶼村人徐福金，據南田樊岙村，與獨角分石門嶺為界，嶺以南屬金獨角，其北屬徐福金，兩家往來，甚相得”⑤。其后金獨角擊敗徐福金，于咸豐十年(1860)獨霸南田。徐福金之子赴寧海大胡村，拜楊家保為義父，求為報仇，當時楊家?！澳监l勇，董民團，保護洋面，聲威方赫然”。楊氏協助徐氏殺入南田，打死金獨角，成為南田霸主。不久，楊氏入獄，金氏族人金得利乘機在南田筑城聚眾，勢力大增。象山知縣與石浦紳董民團合力，均不能制。此間，湘軍已攻入南京，平定太平天國。同治四年(1865)調集湘軍，乘勢南下攻南田，竟也敗在金得利手上。無奈之下，“寧波府邊公乃請發兵勇六千人，四面圍守，絕其水米，并請西洋兵輪船，以炸彈攻之”。幾經激戰，才最終攻下南田島⑥。

道光二年，巡撫帥承瀛清查私墾，緝拿“老本”，試圖維護象山墾戶作為佃種者的“無辜”身份，可能也是著眼于清除盤踞在三門灣的閩、粵、溫、臺豪強勢力。然而，隨著海疆策略上升到封禁乃至永禁的程度，歷任官員越發不敢挑戰成規，他們并非不知開墾之利，但估計誰都不想在宦海浮沉中落下違制之口實，遂情愿將封禁海島上的占墾者視為游民乃至寇盜。因此，中下級官員對于海島私墾田土和人戶的調查結果，到了高層官員這一層面，就難以據實發布，起碼在數目字上可以商榷修訂，具體的表述和舉措也取決于高層的政治權衡。

然而，官方在道光中期雖聲稱肅清了南田島，南田卻再次迎來新、舊私墾者，來自寧波府、臺州府的各路人馬乘虛而入，角逐于南田這個權力真空地帶(50)龔纓晏：《南田的封禁與解禁》，《浙江學刊》2014年第2期，第37頁。。由此來看，鄧廷彩的彈劾案絕非空穴來風。寧海仲謨與臨海金獨角的火并，也彰顯了海上的叢林法則遠遠重要于所謂的籍貫人群之爭。

三、疆域安全與土地利益

從明初遷棄海島到清初沿海遷界，海島政策大致經歷了強制徙民，厲行肅清，再到永遠封禁的三番轉變，治理方式大概經歷了民政撤離、軍事管制、堅壁清野的三個階段。從疆域空間上看，似乎呈現出戰略撤退所導致的邊界內縮；從政治地理觀念上看，遷遣抑或封禁，不是領土的放棄，而是空間管控的不同形式。至于“奉旨永遠封禁”之類的政治地理口號，形式上是封禁之“升級版”，實際上大多出自政治權衡，以封禁為由，處理含混之境，敷衍應對開禁之勢。

在引言中，筆者提及封禁山與封禁島問題的相似性以及清代前中期的輿論趨勢關于封禁山、封禁島的開禁問題，在乾隆年間開荒裕國的政策導向中被帶出，隨后則一直徘徊于開荒利弊和行政負擔的辯論之中，前明稅使礦監之害及流民礦盜之擾，亦留下揮之不去的陰影。因此，盡管持封禁論者提出諸如“開則必有遺害”之類的寬泛理由，或者空列幾條不可預知的危害性，仍然可以得到很多官員的附和以及上峰的支持；而持開禁論者，往往撇開治理難題，強調編戶齊民，務本歸農的好處(51)胡寶瑔：《請仍封禁銅塘山疏》，載賀長齡輯：《皇朝經世文編》卷34《戶政九·屯墾》，收入沈云龍主編：《近代中國史料叢刊》第74輯，臺北：文海出版社，1966年，第1251—1253頁。。不過，真要做到履畝編戶，在于各級行政官員上下一心、號令一致，而類似閩浙贛三省交界之封禁山，以及遷棄多年、權屬不清的諸多封禁海島，則常常面臨困境，要在不同府、縣之間達到“齊抓共管”的統一步調，絕非輕而易舉，不同官員任期不一，主張不同，各有各的考慮，于是最終的結果常常是以維持現狀，甚至變本加厲而告終。

對于朱桂楨實地踏勘后的開禁條議，《南田志略》的編者陳漢章對這篇收入《皇朝經世文編》的文章給予了很高評價，他認為：

《文編》選刻經世有用之文，例不著年歲，此朱莊恪公以道光二年由陜西潼關道擢浙江按察使后，奉撫札查勘南田私墾時所上狀也，詳悉籌畫，化私為公，所舉地形并由目驗，洵可以坐言起行。(52)陳漢章：《南田志略》，第13a—b頁。

“化私為公”四字可謂言簡意賅，點明了朱桂楨開墾議的關鍵之處，因為要解開封禁之成例與私墾之違例之間的緊張關系，其關鍵點就是正視大量私墾的事實，接納私墾者的報墾和認墾，承認他們的合法編戶身份。清代中葉以后，主張開禁者往往援引舟山、玉環開禁的成功例子，并歸結為朝廷的果斷決策。當我們回顧了舟山、玉環始棄終復的曲折歷程，就可以看到，兩者最終順利開禁并建立了相對穩固的州縣行政，關鍵在于有識官員順應了明清之交海島的人居情況和社會動向，在清代前期重整土地賦役的過程中采取了較為彈性的措施。在這個過程中，地方精英重建集體記憶，通過契約、譜牒等各種民間文本的歷史敘事，或強調前朝舊制的傳統，或適應新朝新政的改變，對社會組織加以維系和更新，確認并保護其資源權利。地方政府在重建管理秩序中的務實化趨勢，與民間的合法化策略相得益彰，使得糧戶歸宗、海島復墾等改革得以順利施行。清代中期，朱桂楨等“弛禁派”官員的基本思想，其實也是如此。

清代爭辯南田開禁問題，常以舟山群島和玉環作模擬。實際上，舟山與玉環的秩序重建，關鍵不在于展復決策的下達，也不在于定?？h、玉環廳這兩個標志性海島廳縣的建置；重要的是，定海縣與玉環廳設立伊始，廳縣官員逐步順應了海島占墾、閩粵勢強的人地格局，采取了比較務實和溫和的認墾政策，實現了州縣的順利施政，逐漸將海島土地領土化，海上人群在地化，并進一步穩固海域汛防、巡哨的軍事秩序。相比之下，“襲封禁之故事”的南田島，雖近臨大陸，與陸上社會嬗變、海上內外戰事唇齒相依，卻因缺乏穩定州縣行政，屢屢成為群雄割據的角斗場。在錯過康、雍展復契機之后，歷經兩百年曲折反復，南田問題再次陷入了封禁遣徙的死循環。正如前揭寧紹臺道史致諤的幕賓莊士敏所言： “輾轉因循，勢必流為官樣文字……仍封禁之名，滋蔓延之實，是禁而無以善其禁,何如開而思所以善其開?！?53)莊士敏：《玉余外編文鈔·上南田事宜書(代)》,收于楊保彝輯：《大亭山館叢書》，清光緒中陽湖楊氏刊本，《稀見清代民國叢書五十種》第5冊，第463頁。石浦同知楊殿才的論述也非常精辟，他說：

南田或禁或否，皆不能經久而無弊，總之治法賴有治人，有治人則禁之，而山境肅清，開禁亦無他患。無治人則禁為具文，開禁亦不能必盜賊之不生也。二者相衡，朱莊恪開禁之議較有實際。(54)楊殿才：《南田記略》，第33頁。

“治人”雖無，私墾者倒是前赴后繼。在清代兩百多年封禁期的后段，來自寧波、臺州的占墾者勢力呈上升之勢，勝過閩粵墾戶。乾隆時，巡撫覺羅瑯玕所述“閩人十居七八”，以及道光年間朱桂楨所說的“臨海、黃巖縣人居其大半，溫州、平陽居十之二三。象山雖附近，轉不過百余人”的情況似乎不再。從明清浙閩海域人群流動和勢力消長的整體走勢看，閩粵人在東南島鏈多處居于優勢，主要源于其長期從事海上流動作業、漁業及其他貿易的傳統，及其組成規?；瑤筒⒕哂行劬岷u的實力。不過，清代雍正年間，寧波象山一帶本地漁民、漁船組織的興起，逐漸顯露出后來居上之勢頭。這種勢力消長是否與閩粵人群的拓展重心逐漸趨向南中國海貿易有關，尚需進一步考究。

據象山當地文獻稱，從康熙后期到雍正時期，東門島漁民開始仿福建式樣造大捕船，每年農歷三月二十三或四月初八，大捕船隊北上岱山島、衢山島一帶洋面，采用大捕拋碇張網作業，張捕大、小黃魚。因捕魚得利豐厚，東門不少大戶人家紛紛造大捕船，開辦魚行。當時，東門大捕船在岱山東沙角鐵畈沙做埠，租借民房為棧房，經五十余年的發展，有大捕船80多艘(55)《象山東門島志略》編輯委員會編：《象山東門島志略》，象山縣機關印刷廠，2000年，第100、154頁。。

東門島漁幫于乾隆三年(1738)創立太和漁業公所，比奉化漁幫的棲鳳公所(1748)成立早10年，比普陀螺門漁幫慶安公所(1863)成立早一百多年，是浙省較早成立的漁業組織。出現大型船網工具后，擁有較多漁船漁具的漁民，漸成“漁東老板”，在三門灣一帶俗稱“長元”(或掌元、張年)，部分受雇于“長元”的漁工所在的漁村開始形成”長元制(雇傭制)”?！伴L元”初期與漁工一起勞動，船、網工具按一定股份收取酬金，稱“硬腳長元”。乾隆至嘉慶間，大對、大捕船作業興起，部分“長元”脫離勞動，雇傭漁工出海勞動，稱“海上長元”。有一種“長元”僅岸上組織指揮生產，稱“岸登長元”。另一種租漁船、漁具雇工捕魚，稱“砂鍋長元”(56)民國《鄞縣通志》第五《食貨志》，見《中國方志叢書》華中地方第216號，臺北：成文出版社，1974年，第2027頁；《象山東門島志略》編輯委員會編：《象山東門島志略》，第104頁。。限于目前所得文獻，尚無法確認象山漁東老板“長元”與南田招人私墾的“老本”是否為同一人群，但寧波、臺州籍人群控制三門灣一帶沿海及海域的趨勢已經顯露。

咸同之際，官方費盡氣力才得以剿滅金得利等豪強，然而，南田島很快又淪為私墾者的樂土，官府也無法掩飾這個事實。同治十三年(1874)八月，楊殿才新任石浦同知，三個月后，他與同僚一道乘坐“紅單船”，前往南田各處視察。所謂“紅單船”，源于廣東商人造船需稟報海關，給予紅單以備稽查，故名“紅單船”。這類船體大堅實，行駛快速，每艘可安炮二三十門。在晚清時常被官府雇募，用于海防。太平天國時期，清政府把紅單船武裝調至長江流域協助鎮壓叛亂，非常具有時代性。楊殿才在樊岙將紅單船換成舢板小船，由小港趁潮駛進，抵達官基步，登上川洞嶺，瞭望四周。他沒有發現私墾者，只將一二破草寮燒毀之后，就趁退潮出港。在九龍港過夜后，由普陀門上岸，抵達新塘莊、下洋墩等村，看見那里塘埂屹立，阡陌縱橫，到了坦塘正面山麓，發現開墾田畝相當可觀。他在報告中還記載了他的訪談所得：

據老民林老五等供稱，現在坦塘一帶筑成四塘，種熟田地約三千余畝，居民百余戶，計男婦大小四百余口，皆系寧海、天臺、黃巖、臨海、象山各縣之人，有來此七八年者。共立柱首八人，各管田三、四百畝不等。附近無業窮民向柱首租田耕種，每畝每年交租錢四、五百文或六、七百文。柱首胡長滿、胡長昌等并不住在坦塘，有住寧?？h屬之大湖村者，八九月間著人來收租錢。又毗連坦塘之鵓鴣頭、虎爪頭，每年春間有漁船十余只，約百余人前來張網，即在山邊搭篷棲身，墾地種糧等語。卑職聽聞之下，不勝駭異。(57)④⑤⑥ 楊殿才：《南田記略》，第86—87,77,79,89頁。

楊殿才通過實地走訪，發現了胡長滿、胡長昌這些新一代“老本”的死灰復燃、肆無忌憚的情況，他認為南田各岙的淤積成陸刺激了南田私墾的再度興起。面對這一番“山海變遷”，光緒元年(1875)，楊殿才纂成《南田分圖》一部，上呈撫院司道。在圖說中，他認為：“所謂滄海變桑田者也。若不因時因勢，妥籌布置，徒泥封禁之虛文，必釀異日之陰禍。”④他從民情、地形、國計，明確提出開禁的必要性，并一針見血地指出，如果“當事憚于更張，仍舊驅遣封禁，其實何能真禁也？”⑤可以說是把開禁的主張表達得非常到位了。

光緒元年六月，南田開禁案終于重新擺上了臺面?！赌咸镉浡浴冯y得地保存了楊殿才的稟文，其中透露了另一個此前未曾提到的細節，即是帥承瀛、趙慎畛肅清海島后，曾一度想將禁山劃為屯田，設官駐兵防守，后來覺得難以施行，不如收田地入官，分給農民耕種，官收其租，交營散給弁兵，最后方案未定⑥。楊殿才經過詳細踏勘之后，向浙江巡撫楊昌浚提出了山地田塘應分別清丈，南田糧稅應仿照玉環廳新例起科，承墾業戶應取附近紳耆的保，象山十七、二十一兩都地方應撥歸石浦同知管理，南田地面應移駐巡檢兩員，水陸弁兵應分別調撥，南田鹽務應由地方官試辦，善后事宜應先借款舉辦等八項條議，基本上考慮了南田開禁后各方面的治理問題，提出了較成熟的可行方案。

同年十月，浙江巡撫楊昌浚、閩浙總督李鶴年會奏，指出南田開墾“實天地自然之利，棄之可惜，徒襲封禁之名，后患難防，不若明示章程，用固吾圉?，F值籌辦海防，是處亦稱要隘，不先招民耕作以實其地，難保無不逞之徒引外人窺伺”(58)② 楊殿才：《南田記略》，第99,100頁。。朝廷很快批復了此項奏議。不僅如此，光緒皇帝在上諭中還提到：

定海廳屬大衢山向系荒地，并無封禁明文，現在該山居民甚眾，生齒日繁，即著督飭地方官勘明田畝分數，按則升科，并確查戶口、人丁、田地、山蕩若干，將糧賦征稅事宜一并議奏。②

楊殿才把這個上諭放到《南田記略》的最后一頁，可謂“壓軸大戲”?！跋日忻窀饕詫嵠涞亍钡目紤]，強調了開放墾種的先行必要性，體現了高層官員就妥善配置土地和人口以實現疆域安全的路徑達成了某種共識，終于掙脫了“永遠封禁”則例的觀念束縛。

光緒皇帝未必知道南田、衢山的具體情況，對海島封禁和復墾的來龍去脈也可能并不十分了解，然而，地方官員顯然擅長于順水推舟，因勢利導，結果也促成了衢山島的正式墾復。可謂一禁皆禁、一開俱開，令人不勝感概。

南田宣布開禁后，浙江巡撫梅啟照于光緒三年(1877)借閱兵之便，乘坐輪船到大佛頭，再換小船順流入南田內港，墾戶們顯然還不知道官方的態度，“皆紛紛逃避”。于是官員們“復招之，使來詢問詳細，賞以洋銀，乃得其地上出產之實。細察所收稻粱、雜糧并蔬菜等，皆好。惟酌水嘗之，其味咸，非筑堤養淡不可”。為了防止大量游民聚集引起糾紛，浙江巡撫也決定選派一營勇丁前來彈壓(59)《光緒四年正月二十九日浙江巡撫梅札文》，見鄭松才、韓利誠點校：民國《南田縣志》卷34《雜志·公文》，收入錢永興主編：《象山縣地方文獻叢書》，北京：中華書局，2010年，第196—197頁。。當時辦理墾放事務者為時任玉環同知杜冠英(60)民國《南田縣志》卷7《職官表》，第23頁。。據民國《南田縣志》的統計，光緒元年開禁后，南田招墾，編戶四千，男女丁口一萬有奇(61)民國《南田縣志》卷27《戶口》，第129頁。。光緒五年(1879)，寧紹臺道瑞璋派杜冠英前往南田建設衙署，設立了“南田墾務局”(62)施仁緯:《鄞象合筑南田龍泉大塘節略》，收入民國《南田縣志》卷34《雜志》，第188頁。，這是一個以墾務為中心事務的管理機構，較之此前移駐石浦同知、修筑炮臺以管控禁地的做法，有很大的不同。關于其設置，一開始是“派墾務保甲委員設局辦事，專司編戶收租，而無刑名專責”(63)《奏報浙江省寧波府南田地方設置撫民廳》(宣統元年六月十日)，臺北故宮博物院清代宮中檔及軍機處檔折件，文獻編號：179573。。也就是說，墾務局主要掌管的是南田土地的放墾和編戶收租，關于這些放墾土地的原本所有權，顯然就默認為官方所有，民國十九年(1930)南田知縣呂耀鈐在縣志的序言中表述得很清楚：

南田自清初禁墾，視同甌脫。同光之際，弛禁招墾，然田土仍屬國有。(64)民國《南田縣志》，“呂耀鈐序”，第2頁。

“國有”的土地一旦招墾，墾戶也就一并編入官方戶籍，繳納賦稅，顯然墾務局即充當了臨時地方民政機構的角色。

南田墾務的一大主題是海塘的修筑。由于南田島可以直接墾種的土地并不多，“其天生之土，立可耕種者十分之二，由各都海灘集資圈筑，藉人力以成田者十占其八”(65)⑩ 民國《南田縣志》卷25《地理志·海塘》，第51,51頁。。所以同治十三年(1874)楊殿才登島時，首先描述的便是“塘埂屹立”。民國《南田縣志》對開禁后筑塘之人事著墨不少，譬如關于鶴浦、龍泉兩大塘，“承墾建筑多日，悉由客民醵金巨萬，辟田千頃，間歲添修，費難預計，民資民辦，垂為定例”⑩。在二塘的修筑過程中，先由寧波、臺州兩幫協筑，此后由于資金、人事的升降沉浮，寧幫逐漸主導大局，臺幫漸弱，此間又有鄞縣鄞幫和象山縣象幫的業戶，在筑塘工程以及隨后的利益分成、股份計算中，分分合合，還有廣幫及溫州墾戶夾雜其中，參與具體海塘的修筑、經營和利益博弈。所謂“民資民辦”，絕非虛言。不過，應該看到，除了投資筑塘的“新老本”，塘成之后佃種的墾戶主要是來自四面八方的民眾。據民國《南田縣志》載，南田墾復后，戶口漸增，但性別比例長期失調，因為“新舊墾戶皆由他邑航海而來，或本無業游民，難覓配偶，墾種日久勉能有室；或獨客務農，家在故鄉，無力遠徙，宜乎開墾三十余年而女口仍少于男遠甚也”(66)民國《南田縣志》卷27《戶賦志·戶口》，第65頁。。根據民國元年的統計，南田全縣4，457戶，男12，965口，女7，393口，合計20，358口。為此，該志撰者還在考慮如何拓展女子職業的問題。

整體看來，南田墾務逐漸走向地方化治理，徹底將海疆經略歸入內地行政之范疇，成為后來南田縣級行政的施政雛形，亦對南田島內島外各地緣勢力之升降，產生了深遠影響。自保甲墾務局開設以來，不少客民紛紛前來認墾，其中來自溫州府、臺州府者尤多，面對這些“去來無定，撫輯良難”的客民，墾務局無法應付日常的治安事務，于是，宣統元年(1909)六月，浙江巡撫增韞上奏請設立南田撫民廳(67)《奏報浙江省寧波府南田地方設置撫民廳》(宣統元年六月十日)，臺北故宮博物院清代宮中檔及軍機處檔折件，文獻編號：179573。。朝廷很快批準這一奏議，南田撫民廳應運而生。顯然，保甲墾務局的體制以及龍泉、鶴浦兩塘的開發秩序得以順利延續。辛亥以后，民國肇始，南田不再重演因朝代更迭之際而被遷棄的悲劇。

余 論

面對長期遷棄直至封禁的疆土，在“奉旨永禁”與“化私為公”兩種政治地理觀念之間，我們可體會傳統國家治理方式的演進。吉登斯曾認為，傳統國家，特別是大型傳統國家，都擁有眾多的初位聚落邊陲。在對帝國進行征服的過程中，本土居民一般來說只要已經交納了他們應交納的賦稅或者是已經呈奉了必要的貢物，就能保有先前的行為模式，甚至很大程度上還不會觸及他們已經建立的行政體系。不過，在絕大多數情況下，新來的征服者會有組織地試圖讓某些人離開自己的家園，并讓其他人居住于此。傳統國家的存在依賴于權威性資源和配置性資源的產出，監控能力的發展是作為組織的國家所創建的行政力量的基礎(68)[英]安東尼·吉登斯著，胡宗澤等譯：《民族—國家與暴力》，北京：三聯書店，1998年，第62—63頁。。從明清浙江海疆歷史與海島社會的考察中我們可以看到，貢賦體制下的傳統國家邊陲管理，其理想狀態是以權威式的賦稅管理進行社會管控，確保清晰、安全的行政方式。然而海上生計和海島社會，與山地生活和山區社會一樣，長期充滿著流動性和不確定性，這往往令官府感到棘手，當他們感覺到權威容易受到挑戰，也就選擇了不配置資源，在宣稱疆域權力的同時，只保留盡可能低限度的遠觀式的監控，以節省行政成本。

雍、乾時期，海島私墾問題日益突出，后來甚至出現了“老本”招佃、計畝收租的組織化私墾現象。這與黃宗羲描述的南明時期海上梟雄“如土司之法，為不侵不叛之島夷”的情況如出一轍。假若等閑視之，任其發展，則完全可能再次出現“海上藩鎮”格局，無論是海島之土地乃至海島之人戶最終將落入敵手。事實證明，“老本”武裝實力的發展絕對不可小覷，前述同治四年湘軍兵敗南田金得利之手，無奈請來西洋兵輪船以炸彈進攻，即是典型事例。從朱桂楨到楊殿才，不少有識官員都主張因時因勢利導，而不是“憚于更張，仍舊驅遣封禁”， “徒泥封禁之虛文，必釀異日之陰禍”(69)楊殿才：《南田記略》，第77、79頁。。

有關疆域、領土管理中的人口觀念，中西方國家可能各具制度傳統和特質，然而其演變趨勢或可試做聯系和比較。福柯曾在法蘭西學院的演講中重點討論了安全、領土與人口的議題，他敏銳地指出，馬基雅維利的學說代表著君主的統治權及其領土保障方式達到了時代頂峰，然而，18世紀之后出現了新的變化，政府治理的優勢開始突出，18世紀中后期，重農主義者在針對谷物、饑荒的公共管理方法的探討中引導出一種全新的治理術形式，人口不再被視為法律主體的集合，而是作為應該服從統治者意志的主體的集合。在這一思想影響下，國家把人口看做整體的過程，對這些過程的治理應當置于它們所具有的自然性之中，將人口與財富的組合視為治理理性的首要目標，從對個體的規訓式管理轉向人口層面的治理。?？聦⑦@一轉變過程簡稱為從“領土的國家”到“人口的國家”的過渡(70)[法]米歇爾·?？轮X翰、陳曉徑譯：《安全、領土與人口：法蘭西學院演講系列，1977—1978》，上海：上海人民出版社，2010年，第52—61、324頁。。

從18至19世紀有關浙江海島開禁的若干辯論，我們同樣可以看到關于人口與疆域安全的辯論一直纏繞其中。朱桂楨與楊殿才的探訪和報告有不少相似之處，首先，與明朝官員辯論海防利弊不同，他們著重講求墾利之歸屬。朱桂楨認為如果將所有私墾行為歸為違禁，那么窮民墾田之后被匪徒游棍強割，都不敢控官究治，實際的墾利落入匪徒之手(71)朱桂禎：《論南田山開墾狀》，第1253—1256頁。；楊殿才亦認為，在封禁狀態下，任由老本招佃私墾，“若不及早處置，竊恐三數年間一百八岙盡皆開種，利歸奸豪，害貽官民”(72)⑤ 楊殿才：《南田記略》，第86—87,99頁。，所謂封禁其實只是一紙空文，朝廷其實完全失去了對海島的掌控權。其次，與一般泛談私墾之害不同，他們在調查中清晰地統計了私墾土地所承載的實際人口規模，力圖展示海島現實的人地關系，以及建立常規行政管理，將資源分配與人口控制結合起來的必要性。

然而，隨著19世紀鴉片戰爭的爆發、邊疆危機的凸顯，東南海島的遷棄問題，在國難之際再次上升為國家疆域安全層面的宏大議題，前面提到魏源、夏燮關于定海、南田局勢的敘述，諸如“今封禁內地之南田，而守孤懸之荒嶠，以徒貽外夷之挾制，此失地利者一矣”(73)魏源：《圣武記·附錄》卷14《武事余記·議武五篇·軍政篇》，第561頁。等觀點，頗類于明代海防利害之討論，魏源所言“地利”，實際上是海防之利，而非朱桂楨、帥承瀛、楊殿才所言行政之利。這類關于海島開禁的言論，實際上偏離了嘉道時期圍繞土地墾復和人戶管理的輿論趨向。

同、光之際，隨著籌辦海防過程中“先招民耕作以實其地”⑤觀念的漸入人心，海島墾復和人戶管理才重新被提上日程，并順利實現。隨著地方自治事務的推進，南田墾務局設立并運作，在此基礎上，民國元年南田廳改為南田縣。然而，隨后一年內就上演了區劃紛爭的風波，先是“昌石鎮地方自治會會長”秦英鑒提出將石浦、昌國從象山劃歸南田，在一片反對聲中，浙江省臨時議會批準這一請求。到了十月，象山議會派出陳漢章等代表，赴省城面陳利害，并派人到北京上書。值得注意的是，陳漢章在呈文中使用了“屬人主義”與“屬地主義”這樣的現代概念來進行“政治地理”的利害辨析(74)陳漢章:《南田志略》，第26b頁。，將海島問題從領土安全拉回地方行政層面的討論。

此時，南田地方人士也因合并后新的南田縣擬將縣治改設于石浦，遷離本島，故提出抗議。最終，民國二年浙江議會復議，撤銷原來的決議，南田恢復單獨設縣，石浦、昌國仍歸象山縣管轄(75)民國《南田縣志》卷34《雜志·公文》，第203—212頁。。這就是民國《南田縣志》所謂“始則象爭，繼則石爭，歷史甚長”的緣由?！皻v史甚長”四字意味深長，兩縣之爭，必定涉及相當復雜的人事糾葛，無論如何最后以南田存縣告結，較之元明之際與明清之際，南田島的問題終于落入地方行政事務范圍，不再進入國家的疆土大政視野，也終于告別了“封禁之故事”。