健康中國戰略與中國社會政策創新*

岳經綸， 黃博函

健康是人類第一需要。進入21世紀以來，隨著經濟的快速發展和人民生活水平的不斷提高，黨和政府把人民健康提上了最高決策議程，并提出了“推進健康中國建設”的國家戰略。推進健康中國建設，需要構建中國的健康促進政策體系。而以增進人類福祉為己任的社會政策，無疑應該成為健康促進政策體系的核心內容。因此，對中國社會政策的創新發展來說，推進健康中國建設既構成了重大的挑戰，也帶來了重大的機遇。我國現有社會政策體系不能適應健康中國的要求，需要因應健康中國建設的要求進行全面系統的改革創新。從社會政策的角度看，健康中國建設意味著一個嶄新的社會政策體系的構建。

本文嘗試探索如何在健康中國戰略的要求下構建起一個能夠促進全民健康的社會政策體系，推動中國健康領域的政策范式轉移。全文主要分為三大部分：第一部分從政策范式及其轉移的視角分析健康中國戰略的提出和實施；第二部分討論社會政策的健康促進作用；第三部分結合我國社會政策的現狀與存在問題，探索健康中國戰略下的社會政策創新路徑。本文的基本觀點：社會政策是推動健康中國建設的重要工具，要積極運用社會政策促進國民健康。

一、健康中國戰略：我國公共政策范式的重大轉移

隨著“健康中國”戰略的提出和實施，大衛生觀、大健康觀開始在全國得到廣泛的傳播。所謂大衛生、大健康的觀念，就是要超越衛生醫療政策范疇和衛生醫療部門來認識和推進衛生和健康事業，把衛生醫療服務之外的其他各種影響健康的因素納入健康工作。更具體地說，就是要把衛生健康工作理念、服務方式從以治病為中心轉變為以人民健康為中心，從健康政策和健康治理角度綜合考慮影響健康的各種因素，包括遺傳和心理等生物學因素、自然與社會環境因素、醫療衛生服務因素、生活與行為方式因素。大衛生觀、大健康觀的提出，要求把健康作為優先原則落實到公共治理和公共服務中去。正如中共中央和國務院(2016)發布的《“健康中國2030”規劃綱要》所明確指出的，要堅持健康優先原則，將健康融入所有政策，將保障和促進人民健康作為工作的出發點和落腳點，將促進健康的理念融入公共政策制定實施的全過程，實現健康與經濟社會良性協調發展。

從公共管理視角來看,為了更好地理解“健康中國”戰略，更有力地推進“健康中國”建設，真正做到把健康融入所有政策，把促進健康的理念融入公共政策全過程，必須從政策范式的高度來認識“健康中國”戰略。作為學術話語的“范式”概念最初由美國科學哲學家托馬斯·庫恩(Thomas Kuhn)提出，用于描述自然科學中的長期概念框架(Kuhn，1970)。在研究公共政策制定過程中的政策學習問題時，彼得·霍爾(Peter Hall)引入了政策范式的概念，用它來指稱“一個由各種理念和標準組成的框架，它不僅指明政策目標以及用以實現這些目標的工具，而且還指明了它們需要解決之問題的性質”(Hall，1993:278)。換言之，作為一個嵌入決策者頭腦中的智力框架，政策范式代表了政策行動的框架，它影響到政策制定者所追求的廣泛目標、認識公共問題的方式，以及他們考慮采用的解決辦法(政策工具)的類型(岳經綸，2007)。因此，政策范式一旦形成，就會成為維護政策穩定的強大力量。但是，這并不是說，政策范式不可改變。事實上，如果一個曾經穩定的范式不能繼續為新的公共問題提供解決方案，它就可能會開始變得不穩定，甚至被另一種新范式所取代。這個過程被稱為“范式轉移”。

從政策范式及其轉移的視角看，習近平總書記提出的“大衛生觀、大健康觀”以及在此基礎上形成的“健康中國”戰略，標志著黨和政府在健康問題發生了根本性的認知變化，正在形成全新的政策理念和政策目標。它意味著我國醫療衛生政策，乃至整個公共政策領域正在出現重大的范式轉移。這一范式轉移具有深刻的社會經濟背景，既有動力又有壓力。從推動范式轉移的動力來看，主要有以下幾個因素：第一，我國具備了相對優化的健康指標。改革開放以來，我國衛生健康事業獲得了長足發展，居民主要健康指標總體優于中高收入國家平均水平，因而有了推進健康中國戰略的基礎；第二，我國具備了增進人民健康水平的經濟社會條件，包括經濟的中高速增長、消費結構的升級、科技創新水平的提高；第三，參與全球健康治理的需要。作為正在崛起的大國，中國需要積極參與全球健康治理，切實履行自己對2030年可持續發展議程的國際承諾和對全球健康的大國責任。

從推動范式轉移的壓力來看，主要有以下幾個因素：第一，社會經濟轉型帶來的健康壓力。市場經濟轉型，快速的工業化和城鎮化，大規模人口流動，快速的人口老齡化，帶來了不斷增加的健康需要，以及健康不平等的挑戰；第二，疾病譜的變化為健康服務和健康保障帶來了新的要求。目前，慢性非傳染性疾病已經成為影響我國國民健康的主要病種，而且也是國民醫療負擔的主要來源。世界衛生組織2016年發布的一份報告指出，中國的疾病譜已經開始從傳染病轉向非傳染性疾病，到2030年，慢性非傳染性疾病的患病率將至少增加40%(唐鈞和李軍，2019)；第三，生態環境及生活方式的變化帶來了健康生活、健康環境的壓力；第四，中國人口多，公眾健康素養低。在中國這樣的人口超級大國，如果不改變既有的醫療服務模式，不注重健康生活方式，不推動健康環境建設，那么，快速的人口老齡化，嚴重的亞健康，以及不斷增加的慢性病負擔，就有可能嚴重拖累中國經濟社會的發展，進而危及社會穩定。總之，在社會經濟持續轉型的過程中，健康服務供給總體不足與需求不斷增長之間的矛盾、健康發展與經濟社會發展的不協調、健康領域的不平等，這些矛盾和長遠問題的解決，需要從國家戰略層面進行統籌規劃。正是在這樣的社會經濟背景下，我國衛生健康領域迎來了重大的政策范式轉移。

這一政策范式轉移反映了最高決策層在新時代對人民健康問題的新認知、對增進人民健康水平政策工具的新選擇，以及對健康政策目標的新界定。在新范式下，健康問題不只是個人問題，也不只是重點群體的問題，而是整個社會乃至國家的戰略性問題，事關人民美好生活和民族復興；健康服務需要不只是城鎮居民的問題，不只是城鎮職工的問題，而是全體居民的問題；健康服務供給不只是衛生醫療部門的事情，而是包括衛生、體育、民政、教育、食品、職業安全、交通、供水、環保等在內的眾多相關部門，乃至所有政策部門的事情；實現健康的手段不只是醫療，還包括預防和康復手段；健康責任的主體不只是政府，還包括社會、家庭和個人。總之，在健康中國戰略下，健康促進和健康維持需要從全局高度統籌衛生計生、體育健身、環境保護、食品藥品、公共安全、健康教育等領域的政策措施，構建健康促進政策體系，形成促進健康的合力，最終實現全民健康這一根本性的健康政策目標。

新范式的形成來之不易，新范式的鞏固更需要制度化的新努力。所謂范式制度化，一個具體的路徑就是把它不僅融入一個國家所有的公共政策領域，而且也要把它融入公共政策制定和實施的各個環節，也就是政策的全過程之中。它意味著所有的政策主體，尤其是各級政府的決策者，都要樹立起“大健康”觀念，把健康作為一切決策活動、所有政策領域不可或缺的因素，“要將衛生健康工作放到經濟社會全局之中統籌謀劃，制定發展規劃時優先考慮，配置公共資源時優先安排，專業人才培養時優先保障”(馬曉偉，2018)。而且，健康也要成為評價評估一切政策的標準之一。只有這樣,才能實現將“全民健康”作為“建設健康中國的根本目的”，才能讓健康惠及全人群、覆蓋全生命周期，實現更高水平的全民健康。

二、社會政策的健康意蘊

在現代社會，健康不僅被視為公民的一項基本需要，而且也被普遍視為公民的一項權利。正如世界衛生組織(WHO)指出的：“享有可能獲得的最高健康標準是每個人的基本權利之一。不因種族、宗教、政治信仰、經濟或社會條件而有區別”(世界衛生組織，1948)。然而，何謂健康，人們有不同的理解。1948年，世界衛生組織在成立伊始，就對健康進行了權威性的而且也是具有前瞻性的定義：健康是身體、精神與社會的全部美滿狀況，不僅是免病或殘弱(世界衛生組織，1948)。到1986年，世界衛生組織對健康概念進行了進一步的闡釋，指出健康是“日常生活的資源，而不是生活的目標。健康是強調社會和個人資源以及身體能力的一個積極概念”(WHO，1986)。它表明，健康是個人生存和發展的基本資源，可以支持個人在更廣泛的社會活動中發揮自己的作用。因此，個人有了良好的健康狀況，實際上就有了過上美好生活的手段。

世界衛生組織關于健康是美好生活手段的觀點，與社會政策中的人類需要理論十分吻合。從社會政策角度看，健康是實現美好生活的最基本條件。按照多依和高夫(Doyal & Gough，1991)的人類需要理論，人類參與美好生活的普遍先決條件是身體健康與個人自主。他們主張用“身體健康”來界定基本需要，因為“要完成日常生活中的種種實際任務，需要身體、精神和情緒上的健康狀態，而糟糕的健康狀態通常會阻礙到日常生活的進行”(Doyal & Gough，1991：56)。多伊爾和高夫界定的第二個基本需要是“自主權”。因為人如果沒有了自主權，或者說沒有了自主決定與選擇的自由時，可以說他就被剝奪了一項和身體健康一樣重要的基本需要。在他們看來，僅僅只是身體健康，而不知曉人之所以為人的愿望或目標，如多方面發展自我、交流溝通以及良好的人際關系等次要需要，這樣的人生是毫無意義的。總之，身體健康與個人自主是人類最基本的需要。

為了滿足身體健康這個人類的第一需要，不僅要求保護所有人免受傷害，同時還要有生計、住房、醫療衛生與安全環境手段的供給。而滿足個體自主的需要，則要求所有人應該有知識和理解力，能力與機會，良好的心理、情緒健康，必需的教育與訓練，就業機會以及令人滿意的工作，精神健康以及家庭支持服務。社會政策是實現美好生活的政策工具，社會政策的目標是讓盡可能多的人的健康與自主性需要的滿足達到最高可持續水平，“最大化人民擁有美好生活的機會”(迪安，2015：16)。為此，實現健康需要制定和實施相應的社會政策。

社會政策體系中與健康最直接相關的政策無疑是醫療衛生政策，或者說健康政策，它是確保個人身體健康的重要保障。在社會政策領域，健康服務被視為“基礎性”的人類服務或者說社會服務(迪安，2015)。包括公共衛生和醫療服務在內的健康服務，首先是為了應對疾病這一主要社會問題而發展起來的。在這個意義上，醫療衛生政策通常被理解為通過衛生服務和醫學治療而改善健康的政府努力和政策。而政策涉及的主要是衛生部門、醫院系統、醫務人員或其他公共醫療衛生服務機構所進行的活動。

當今的已發達國家大約是在19世紀開始制定衛生政策。以英國為例，早在1831年，政府就成立了一個中央健康委員會，以處理霍亂的大規模爆發。1848年，英國通過《公共衛生法案》，開始設立國家健康總委員會，地方政府則設立地方健康委員會，以改善衛生條件。1858年，通過《醫療法案》設立了全國醫學總會，負責管理合格醫生的登記和規范培訓。到了19世紀末，英國已經制定出了一套關于健康標準的綜合法律制度。推動英國發展健康政策的主要動力來自城市急速擴張所導致的骯臟居住條件、傳染病的威脅、大量移民的涌入，以及高死亡率。英國公共衛生的歷史說明了環境與健康之間的聯系(Blakemore & Warwick-Booth，2013)。

20世紀以來，隨著衛生和醫療服務發展，世界上的主要國家在健康領域取得了顯著進步，主要表現在某些疾病發病率的大幅減低、疾病治療效果的明顯提高，以及預期壽命的不斷提高方面(WHO，2013；Baggott,2004)。盡管如此，在當今世界，就算是最富裕、最先進的國家，健康挑戰依然普遍存在。一個主要原因是，個人的健康狀況受到多種因素的影響，醫療衛生服務水平及其可得性只是影響個人健康的因素之一。有證據表明，發達國家人口的健康結果只有25%歸因于其醫療保健制度(Harrison and Macdonald，2008)。

按照世界衛生組織的觀點，雖然獲得醫療服務對個人健康有著重要影響，但是其他一些因素對個人健康的影響比醫療服務更大。影響個人健康的非醫療因素可以概括為：社會和經濟環境(如家庭或社區的富裕程度)；物質環境(如一個地方的污染水平，是否存在寄生蟲)；個人的特征和行為(如一個人與生俱來的基因，個人對生活方式的選擇)。歷史發展早已證明了這一點。在19世紀，最常見的疾病是急性傳染病，如傷寒、流行性感冒、肺結核和肺炎。對這些疾病當時并沒有多少醫學治療。但是，從19世紀后期到20世紀上半期，急性致命疾病導致的兒童死亡人數逐漸減少。而死亡率的下降主要并非得益于醫學治療。真正發揮作用的是公共衛生、住房、勞動和食品方面的社會政策，這些社會政策的實施降低了傳染病蔓延的機會。英國學者麥基翁的研究證明，許多疾病的死亡率都在20世紀引入有效的醫學治療之前就得以降低(McKeown，1979)。當代發展中國家的情況也可以證明這一點。在大多數發展中國家，那里的健康和疾病更多的是受其他領域的政策影響。例如，如果當地的農業和糧食政策可以促進當地糧食的生產和分配，相比于衛生醫療政策，農業和糧食政策對兒童平均壽命影響更為深遠。同樣地，增加經濟作物生產的農業或經濟政策會提高當地生產食物的價格，從而威脅到貧困家庭的均衡飲食和兒童的健康。

社會政策相信社會環境是可以通過社會干預來加以改變的。越來越多的社會政策研究認為，社會和環境因素，特別是氣候變化會對最脆弱人群的健康造成更大的影響，進而加劇健康不平等。世界衛生組織的證據也表明，部分人口的高發病率和高死亡率明顯和社會及環境因素有關，面對這些問題，醫療衛生服務和現代醫學的影響十分有限(the Commission on the Social Determinants of Health，2008)。由于貧富差距的存在，窮人更容易受到惡劣環境的影響。因為富人們可以選擇各種方式，規避惡劣環境對健康的影響：通過購買更大的空調來避免全球變暖帶來的熱氣；通過駕駛帶有駕駛室空氣過濾器的汽車來避免呼吸被污染的城市空氣；通過購買知名品牌的瓶裝水來替代受污染的水(Sernau，2011)。貧困問題加劇了健康領域的不平等。早在1982年，彼特·湯森等人就發表了《健康不平等：布萊克報告》(Townsend & Davidson，1982)，用社會梯度概念闡述了英國社會存在的健康不平等狀況，指出不同社會等級、性別和族群的健康狀況大不相同。比如，在社會底層的民眾，不論性別和種族，無論處于任何年齡段都更容易遭遇死亡。社會等級越是往下走，其死亡率就會逐漸增加，越是處于底層的民眾越可能面臨死亡或傷病。

隨著社會政策學科的發展，社會政策越來越展現出鮮明的健康關懷。在國家層面，越來越多決策者關注如何通過社會政策解決健康不平等和更廣泛的其他健康決定性因素等問題。2010年，英國政府發布了《白皮書：健康的生活、健康的人》，強調創新“健康”服務的必要性，同時鼓勵個人改變生活方式和行為以促進健康利益。在全球層面，影響健康的各種挑戰，如經濟不穩定、社會不平等、人口流動、人口老齡化、氣候變化、沖突與戰爭，得到了越來越多的全球政策制定者的關注。2008年，世界衛生組織的報告強調指出社會不平等問題是造成健康不平等的主要根源，建議改善窮人的日常生活條件，解決權力、金錢和資源的不平等分配問題(the Commission on the Social Determinants of Health，2008)。

社會政策把健康與貧困和不平等結合起來，更多是從社會和環境因素思考健康狀況。因此，健康促進政策體系的核心內容就是社會政策，或者說社會政策集。傳統社會政策框架主要包括醫療衛生、社會保障、教育、就業、住房與環境，以及社會服務等具體政策部門。強調社會生活分析的新社會政策則覆蓋了公共交通、信息通訊、食品藥品、文化康樂等政策領域(Cabill,1994)。從健康角度看，無論是傳統社會政策，還是新社會政策，都是影響健康的政策因素。缺乏其他社會政策的緊密配合，僅僅依靠醫療衛生政策，政府無法應對國民健康的種種挑戰。舉例來說，就業政策可以通過多種方式影響健康:童工禁止，就業年齡規制，工時保護(最高工時限制)，退休制度，職業健康和安全規制，休息休假制度，以及其他家庭友好的工作安排，所有這些都能影響勞動者的健康。住房與環境涉及人的棲身之處，是身體健康的必要條件，與食物和衣服一樣，是人的最基本需要。過度擁擠的住房、骯臟的居住環境、水和空氣的污染，往往導致健康狀況惡化。因此，住房與環境政策也是影響健康狀態的重要因素。

社會服務政策則通過為特定弱勢群體提供服務，包括向困境兒童提供保護使其免受虐待，以及向殘疾和體弱老人提供社會照顧服務以減少依賴，從而改善弱勢群體的健康狀況。社會救助政策可以通過改善受助者的飲食和營養，從而改善其健康狀況。在英國，冬季為老年人提供取暖補貼這類反貧困政策也具有明顯的健康效益。它不僅可以解決燃料匱乏問題，同時也能有效地減少與寒冷有關的疾病產生。交通政策也影響到人的健康。例如，開車時必須要系上安全帶這一規定盡管屬于交通政策，但它可以減少汽車事故中的死亡率和受傷率，從而帶來明顯的健康效益。此外，對銷售煙草進行征稅、強化食品安全等社會規制措施，都有利于健康產出。

總而言之，健康是重要的社會政策議題或者說領域。由于影響健康的社會和環境因素眾多，因此，健康結果，或者說健康產出，不僅受到醫療衛生政策的影響，也受到其他多個部門政策的影響。這些影響健康狀況的政策，可以說都屬于社會政策范疇，從而也屬于健康促進政策體系。如果說醫療服務是通過處理已經發生的疾病或傷害來改善個體健康的話，社會政策則通過提供預防性服務來改善社會的整體健康。因此，為了有效推進健康中國戰略，實現全民健康的政策目標，我們需要積極構建以社會政策為核心的健康促進政策體系。

三、健康中國戰略下的中國社會政策創新

新中國成立以來，隨著社會經濟的變遷，我國的社會政策經歷了重大變化。計劃經濟時代的社會政策體系，盡管提供的整體福利水平不高，尤其是在農村地區，但這套體系具有較高水平的健康績效，有力地提升了中國人民的健康水平。從1949年到1979年的30年內，我國嬰兒死亡率得到了明顯的下降，而人均期望壽命有了顯著的提升。新中國成立之初，我國嬰兒死亡率高達200‰，人均期望壽命只有35歲，主要健康指標屬于世界上最低水平的國別組。到改革開放初期，我國嬰兒死亡率下降到34‰左右，人均期望壽命上升到68歲，顯示我國居民的總體健康水平已經達到中等發達國家的平均水平(葛延鳳、貢森等，2007，第149頁)。

自上世紀70年代末改革開放以來，為了改變國民經濟的落后狀況，中國進行了以經濟發展為中心的大規模社會經濟轉型。在這一階段，隨著經濟體制從計劃經濟向市場經濟的轉型，我國的社會政策體系也發生了根本性的變化。為了配合發展經濟的戰略目標，國家對社會政策作了重大的調整和改革，許多過去由國家承擔的福利和服務職能和責任轉移給了個人、家庭、社會和市場(岳經綸，2010)。盡管改革開放帶來的經濟發展普遍提升了人民的收入，給人民帶來了更多的實際利益，但是社會政策市場化，特別是醫療服務的市場化，導致一些群體的基本需要得不到有效滿足，帶來了嚴重的社會經濟后果，尤其是在國民健康方面。據統計，從1980—1998年，世界平均期望壽命增加了4歲，而我國在差不多同一時期只增加了3.5歲(從1981年的67.9歲增加到2000年的71.4歲)，而同期的高收入國家增加了4歲；我國的嬰兒死亡率從1981年到2000年只降低了6.3‰，為28.4‰，而同時期的世界平均下降水平是23‰(葛延鳳、貢森等，2007，第40—41頁)。此外，健康領域的不平等加劇。由于貧富差距迅速擴大，加上醫療服務公益性的缺失，城鄉之間、區域之間和群體之間的健康不平衡不斷增大。弱勢群體的醫療需求得不到滿足。20世紀90年代進行的兩次“國家衛生服務調查”結果顯示，因經濟困難有病不就醫或中途退出治療的人員比重，以及因經濟問題應住院而未住院的人員比重呈明顯上升趨勢。在一些農村地區，應住院而未住院的人員比例達到80%(葛延鳳和貢森等，2007)。

進入新世紀后，社會政策市場化帶來的社會后果引起了黨和政府的高度關注。隨著構建和諧社會戰略的提出和公共政策的“社會轉向”，中國社會政策進入了快速擴張時期。在這一時期，我國許多既有的社會政策項目覆蓋面得到了擴大，特別是醫療保險和養老保險項目快速擴面，實現了“全民醫保”和“全民養老”。同時，許多新的社會政策項目不斷出臺，尤其是農村社會政策不斷創新，新政疊出，從社會救助擴展至社會保險領域。相應地，各級政府，特別是中央政府用于教育、醫療、就業和住房等領域的投入不斷加大。經過21世紀初期以來的社會政策快速發展，特別是社會保障制度的不斷完善，我國如今已經建立起了比較完善的社會政策體系框架。隨著新時代社會政策體系的日趨完善，我國國民健康績效不斷改善。盡管如此，從建設健康中國戰略的視角來看，我國現行社會政策體系還存在著明顯的不足，最主要表現在社會政策體系的設計缺乏清晰的健康促進理念，從而未能彰顯社會政策的健康效應。這里略加分析。

首先，我國社會政策體系重經濟保障輕服務保障的格局不利于彰顯社會政策的健康效應。我國現行以社會保障為核心內容的社會政策體系的主要內容是社會保險和社會救助，主要目的是為公眾提供經濟保障以應對失業、疾病(包括生育)、年老、工傷和殘疾等社會風險。與公眾健康，特別是老人、兒童、殘疾人等重點群體健康密切相關的社會福利服務(或者說社會照顧)發展嚴重滯后。人在生命的不同階段需要不同的福利服務需要。除了在成年時需要收入維持和就業服務外，在年幼時，需要日托、幼兒園等兒童保育服務；在老年時需要安老頤養服務，甚至長期照顧服務。然而，在現實的社會政策中，幼兒和老年的服務需要在很長時間內沒有得到應有的關注。其實，針對幼兒和老人的福利服務不僅事關兒童、婦女、老人等群體和個人的福祉，而且也關系到勞動力市場中成年勞動者的福祉。因為健全的社會政策體系可以帶來“家庭友好”“婦女友好”“老人友好”“殘疾人友好”的社會狀態，促進家庭與工作的平衡，增進家庭福祉，提升社會質量。

盡管近十年來我國社會福利服務有了一定的發展，但整個社會政策體系依然存在著明顯的重經濟保障輕社會服務的格局。這種格局造成了我國社會政策體系的一個明顯缺陷，那就是缺乏家庭政策和社會照顧服務不足。這種政策體系無法適應人口快速老齡化的需要，不能適應女性廣泛參與勞動力市場的需要，也不能適應家庭照顧的需要，導致嚴重的“照顧赤字”(岳經綸和范昕，2018)，為勞動者，特別是肩負家庭照顧重任的女性勞動者帶來了嚴重的工作—生活沖突，影響勞動者的健康。

其次，我國社會政策體系重視城市、輕農村的格局也不利于健康績效的改善。以醫療衛生政策而言，大量醫療資源集中在城市，特別是大城市和特大城市，農村地區和邊遠地區醫療資源嚴重不足，缺醫少藥。再加上社會醫療保險制度的設立以職業和地區分割為基礎，導致城鄉之間、職工與居民、地區與地區之間在醫療資源配置、醫療服務可得性，以及醫療服務質量上存在很大差距，從而帶來了健康領域的嚴重不平等問題。此外，以“疾病治療”為中心的衛生投入導向，不僅難以解決人的健康問題，也造成了經濟與財政的沉重負擔(申曙光和張家玉，2018)。

最后，我國社會政策體系忽視生活問題的應對不利于國民健康。以勞動政策為例，我國非常重視作為社會問題的就業和失業下崗問題，但是對勞動者的住房、休息休假關注不夠。很多勞動者需要長時間的工作，休息、休假權利得不到有效保障，難以兼顧工作與家庭，不僅導致工作生活沖突，而且影響身心健康。對社會政策的社會規制功能的忽視，導致有毒有害劣質食品泛濫，居住環境的破壞，嚴重影響公眾，特別是兒童的健康。以升學為導向的教育政策，給學生們帶來了過重的學習壓力，并剝奪了他們的體育活動等課外活動時間，嚴重妨礙了學生的健康發育和成長。此外，由于公共住房供應不足，一般勞動者普遍面臨高房價壓力，再加上教育和醫療支出高，即便是中產階層也面臨很大的生活壓力，由此產生的社會焦慮影響個人的身心健康。

有鑒于我國社會政策體系的現狀及其存在的不足，我們需要在健康中國戰略開啟的新政策范式下創新社會政策，以構建與“健康中國”戰略相適應的健康促進政策體系。基于習近平總書記關于健康中國的論述以及《“健康中國”2030規劃綱要》的精神，中國社會政策創新的出發點是從解決影響人民群眾健康的突出問題，如環境、食品安全、公共安全、重點群體的健康服務需要，基本目標是形成有利于促進健康的政策體系，促進健康公平，實現全民健康。結合我國社會政策發展的現狀，以及健康中國戰略的需要，我們提出了中國社會政策創新的幾點思考。這些思考的一個前提是，我國將繼續深化醫藥衛生體制改革，進一步完善全民醫保制度，不斷加大醫療衛生投入，改善醫療服務質量，推進健康治理現代化。在此基礎上，鑒于以往的社會政策缺乏清晰的健康促進導向，我們的思考更指向如何通過社會政策提升國民健康效應，從而推進健康中國的建設。

第一，大力發展社會照顧政策。建立在社會保險制度基礎上的我國現有社會政策體系關注的是國家與勞動力市場的關系，主要致力于保障工人就業及其相關的社會保險權利，其不足是沒有承認女性所承擔的家庭照顧工作的價值，也沒有充分保障女性的社會權利。由于人口快速老齡化和女性大量參與有薪工作而增加的照顧需要，對作為照顧者的女性帶來巨大的身心壓力，進而造成健康風險。國際經驗表明，社會照顧政策的發展可以從整體上改善社會的就業狀況，縮小社會階層差距，促進性別平等，減少社會排斥，進而推進國民健康水平。健康中國戰略下的我國社會政策需要關注國家與家庭的關系，要高度重視社會照顧政策在增進社會福祉、促進男女平等、緩解工作—家庭沖突，以及推動中國經濟、社會和人口健康發展中的積極作用。具體來說，國家要發展多種形式的養老服務、兒童照顧、殘疾人照顧服務，減少照顧赤字，降低健康風險。

第二，重視工作—生活平衡的促進政策。現代的工作男女都要遭遇工作與生活沖突的壓力。這種壓力對個人、家庭和企業都會產生明顯的負面影響。不少研究已經證明，工作—生活沖突會導致員工產生精神抑郁、生活滿意度下降、不良的身體狀況以及濫用酒精等后果或行為傾向(岳經綸和顏學勇，2013)。因此，促進工作—生活平衡具有重要的社會經濟意義和健康意義。在西歐和北歐國家，政府有責任幫助公民調和工作和家庭照顧之間的關系已成為普遍的社會共識，推動了各種促進工作—生活平衡政策的出臺，具體包括：縮短工時和彈性工作安排，增加假期，如提供親職假讓父母回家照顧小孩，提供更多的兒童、老人和殘疾人照顧服務，以及為家庭提供照顧津貼(岳經綸和顏學勇，2013)。在建設健康中國的大戰略下，我國政府應該充分考慮工作—生活平衡對性別平等、家庭照顧和國民健康的影響，把公眾面臨的工作—生活沖突狀況納入社會政策的視野。具體來說，政府應當通過立法加強對員工休息權利、女性參加勞動的權利以及懷孕職工的休假權利的保護，加大對兒童、老人和殘疾人照顧服務的財政投入和政策支持，并引導市場主體積極參與發展和提供相關服務(岳經綸和顏學勇，2013)。在這方面可以在總結單位福利體制的有益經驗的基礎上，倡導具有中國特色的企業社會責任。計劃經濟時代的以單位福利制度為代表的集體福利安排，存在著有利于促進工作—生活平衡的很多做法。例如，當時托兒所和哺乳室在單位的廣泛設立，有助于平衡女性作為勞動者和照顧者的角色。單位提供的住房也有利于男女工人形成“工作—生活”相結合的謀生模式，因為生活和工作被整合在同一物理空間中。

第三，重視休閑社會政策。休閑是指工作之外的一種生活狀態，因而與工作—生活平衡政策高度相關。休閑需要時間，而時間主要來自工余和假期。作為一種非生產性消費，休閑可以帶動旅游、文化藝術活動、社會娛樂活動，并且可以推動消費。因此，休閑作為推動經濟增長的一種方式已經得到了廣泛的承認。傳統社會政策主要關注為公眾提供經濟保障以防范社會風險，而忽視了人們在精神和文化休閑方面的福利需要(岳經綸和顏學勇，2014)。其實，從社會政策角度來看，休閑也有著重要的意義。休閑可以讓人離開工作，去體驗輕松愉悅的生活，有利于身心健康。因此，政府應當通過直接提供、賦權、贊助和立法規范等手段為公眾提供休閑服務(Jackson & Burton,1999)。改革開放以來，隨著勞動體制的改革以及勞動關系的市場化，我國的勞動法普遍沒有得到有效執行。勞動者，尤其是農民工在就業過程中普遍遭遇工作時間長、勞動強度大、工作環境惡劣、工傷事故多、競爭壓力大等問題，對勞動者的身心健康帶來了嚴重的不利影響。2012年8月底至9月初，《小康》雜志社聯合清華大學媒介調查實驗室，在全國范圍內開展“中國休閑小康指數”調查。是次調查的對象是東、中、西部文化程度在初中以上、收入在1500元及以上的公眾。調查發現，69.4%的受訪者都存在著不同程度的超時工作問題，其中42.4%的受訪者每周工作40—50個小時，18.5%的受訪者每周工作51—60個小時，5.5%的受訪者每周工作61—70個小時。只有30.6%的受訪者能夠“享受”到“八小時工作制”，即每周工作時間不超過40個小時(鄂璠，2012)。近年來，休閑問題得到了越來越多的關注，但出發點更多的是基于發展休閑經濟的考慮，而不是勞動者健康生活的考慮。在這種經濟邏輯下，工作時間問題成了商務部門而不是勞動部門的政策議題。基于健康生活的需要，我國應該從社會政策和健康中國戰略的視角出發，采取有力措施確保勞動者的休息和休假權，并考慮縮短工作時間。從國際社會政策的發展趨勢來看，放假越來越成為一種重要的福利給付形式。傳統的福利給付主要是現金給付和實物(服務)給付。隨著后工業社會的來臨，時間(假期)給付成為日益重要的福利服務形式。就我國的實際情況而言，首先要保障現有法律規定的勞動者休息、休假權利，特別是有薪年假權利；其次，要鼓勵彈性工作時間，保障部分工作時間勞動者的合法權益；第三，完善產假和陪產假制度，同時考慮試行親職假制度，讓父母可以更多地陪伴子女。此外，鑒于城鄉居民在享受文化資源與閑暇設施上的巨大差異，國家應該更加重視農民與農民工群體的休閑活動，加大農村休閑設施的建設。

第四，發展綠色社會政策。社會政策一直都關注環境在人類健康與福祉中的作用。傳統社會政策通過公共衛生立法和城市規劃來回應環境議題。環境問題對社會政策學提出的一個挑戰就是如何做到在提升人類健康和福祉的同時，又不會過度依賴經濟發展。社會政策贊同限制經濟生產以使其剛好能滿足人類需要；同時進行收入和資源的再分配使得每個人的需要都能得到滿足。這樣做可以減少工作時間，讓人們有更多時間承擔照顧責任和進行休閑活動，從而有利于身心健康。

就我國的情況而言，倡導綠色社會政策正當其時。發展綠色社會政策不僅是推動生態文明建設的重要工具，也是實現全民健康的重要保障。發展綠色社會政策，首先需要進行觀念變革。在觀念上，要改變單一的以經濟發展為中心的發展理念，要樹立經濟發展與社會發展平衡協調發展的理念，堅守“滿足現代人的需求而不損害后代滿足需求能力”的可持續發展理念(岳經綸和顏學勇，2014)。其次，要提倡可持續性的消費行為和綠色生活方式。根據世界衛生組織的一個研究報告，在影響人類健康的各種因素中，人的行為和生活方式要占到60%，其他因素，如遺傳因素、社會環境因素，氣候因素以及醫療服務合起來才占到40%(唐鈞和李軍，2019)。可見，在影響人類健康的諸多因素中，人的行為和生活方式是最為重要的因素。具體來說，首先要倡導簡約的生活方式，反對鋪張浪費。其次，需要進一步加大禁煙政策的力度，減少煙民數量，尤其是青少年吸煙人口。第三，要加大限酒力度，倡導無酒少酒的飲食文化。近年來，我國嚴厲打擊酒駕、醉駕行為，成效顯著，不僅減少了酒后駕駛問題，而且也是在間接倡導一種限酒的綠色生活方式。第四，要加強食品安全監管，嚴格管制食品添加劑使用。第五，要大力發展綠色食品和有機蔬菜，改善食品結構。

第五，倡導“生活型”社會政策。在市場經濟社會，個體基本上都有兩種身份，一種是作為勞動者，參與就業和經濟活動，獲得經濟報酬和勞動保護；一種是作為生活者(消費者)，參與家庭生活和社會生活。現有的社會政策主要關注個體作為勞動者在參與經濟活動中所遭遇的經濟風險，而對其作為生活者(消費者)在參與社會生活時可能遭遇的生活(消費)風險重視不足(沈潔，2017)。生活風險主要表現為影響個體及其家庭生活質量的種種問題，如問題食品、藥品，環境公害，交通事故，照顧壓力，子女成長，婚姻關系等。這些個人以及家庭在生活和消費中遇到的生活問題，其產生有著深刻的社會原因，需要社會政策來加以解決。在日本，生活型社會政策正在成為日本社會政策轉型的一種方向。在關注美好生活和推進健康中國戰略的新時代，我們的社會政策要更多地關注人民的日常生活需要，關心老百姓的衣食住行、生老病死。具體來說，要完善社會救助政策，提高救助水平，改善受助人的生活條件；發展社會性住房，降低公眾的住房負擔，改善住房條件；要改善兒童和青少年的營養，尤其是貧困家庭兒童的營養狀況；要改善公共交通，縮短公眾用于上班、上學和購物的時間；要改善社區設施，為老人、殘疾人和其他有需要的人士創造健康的生活環境。總之，要通過發展生活型社會政策，提升個人和家庭生活質量，實現健康的生活方式。

四、結 語

健康中國戰略的提出和實施，標志著我國健康治理領域的重大范式轉移，也呼喚著中國社會政策的創新。社會政策致力于通過社會干預提升公眾福祉，具有重要的健康促進作用。無論是國際經驗和中國的實踐，都已充分證明了社會政策的健康功能。在全球層面，運用社會政策實現健康目標已成為全球政策共識；在中國，新中國成立以來的社會政策發展歷史已經表明，完善的社會政策可以促進國民健康，糟糕的社會政策有損國民健康。健康中國戰略的提出，為我國建構好的社會政策體系提供了重大機遇。我國現行社會政策體系缺乏清晰的健康促進理念，未能充分彰顯社會政策的健康效應。因此，要充分利用健康中國戰略實施所帶來的重大機遇，積極探索運用社會政策促進健康的創新路徑，拓展社會政策的領域，進而構建起促進全民健康的中國社會政策體系。