北京水影響評價相關標準在水土保持方案編制中適用性的幾點思考
——“水影響評價適用性標準研究”課題成果

劉德軍，祁興會，祝 荻，彭桂云，李旭陽

（1.北京市水科學技術研究院，北京 100048；2.北京市水影響評價中心，北京 100073；3.北京市懷柔區水務局，北京 101400；4.北京外交人員服務局，北京 100010）

2013 年，為貫徹落實北京市人民政府《關于進一步優化投資項目審批流程的辦法（試行）》，做好涉水行政審批事項試點工作，規范建設項目水影響評價報告編制、技術審查、申報、審批的管理，市水務局制定了《關于落實進一步優化投資項目流程涉水行政審批事項試點指導方案》和《北京市建設項目水影響評價報告編制指南（試行）》。2016 年，按照國家簡化行政審批程序的要求，北京市將“建設項目水資源論證”“開發建設項目水土保持方案”和“建設項目洪水影響評價”3 項行政許可整合為1 項“水影響評價審查”。黨的“十九大”以后，為進一步優化營商環境，水影響評價制度繼續進行了深化。水影響評價審查制度是北京市水務制度改革的一個重大創新，其目的是落實習近平總書記提出的“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”和“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”戰略思路，落實最嚴格水資源管理制度，實現北京市水安全、防洪安全、生態安全的目標，促進北京市水資源可持續利用和城鄉可持續發展。北京市實施建設項目水影響評價制度，是水務部門貫徹落實國家和北京市簡政放權、放管結合、優化服務要求的具體體現。

水土保持篇章是水影響評價報告的重要組成部分，雖然北京市山區面積略大于平原區，但絕大多數項目均處于平原區（城區），雖然總體目標相同，但水土保持篇章編制與傳統水土保持方案還是有一些差異。根據筆者從業經歷，從以下幾個方面對相關標準在水土保持篇章中的適用性進行分析。

1 法律、條例及標準

1.1 法律、條例分析

2010 年修訂的《中華人民共和國水土保持法》（以下簡稱《水土保持法》）和2019年修正的《北京市水土保持條例》（以下簡稱《條例》），其主體內容和要求是一致的，但也存在一定差異。在《條例》中增加了“山區生態清潔小流域建設”“雨水控制與利用”和“施工降水”等內容，由此決定了水影響評價報告中水土保持篇章相關內容及技術難度會適當增加。

1.2 國家標準和水利行業標準

2018年以來，《生產建設項目水土保持技術標準》（GB50433-2018）、《生產建設項目水土流失防治標準》（GB/T 50434-2018）和“水利部辦公廳關于印發生產建設項目水土保持技術文件編寫和印刷格式規定（試行）的通知”（辦水?！?018〕135號）等文件和標準相繼發布，進一步完善了各類建設項目水保方案編制時需執行的要求。通過梳理發現，水利部系統內現行有效的標準及通知逾40項，這些均是傳統水土保持方案編制的基礎，而水影響評價報告中的水土保持篇章需要編制的內容還略有增加，由此可見，依據各類標準規范，編制好水影響評價報告中的水土保持篇章有相當的技術含量。

1.3 地方標準及其它

近年來，住房和城鄉建設部、北京市也相繼發布過一些涉及水土保持的標準及文件，如《雨水控制與利用工程設計規范》（DB11/685-2013）、《綠色建筑設計標準》（DB11/938-2012）、《居住區綠地設計規范》（DB11/T 214-2016）和《城鎮雨水調蓄工程技術規范》（GB 51174-2017）等，住房和城鄉建設部系統單位（含北京市規劃和自然資源委員會）擅長于城市規劃、給排水、雨水控制與利用、園林綠化，與水利部的水土保持行業標準目標一致，技術手段各有所長，都是水影響評價報告水土保持篇章編制的重要技術支撐。

綜上，法律、條例是必須遵照的。技術層面上，北京水影響評價報告水土保持篇章編制時需要參考的各類通知及標準眾多，編制單位的技術人員需要不斷學習，通過具體建設項目，進行了解、掌握及應用才能編制出實際操作性更強的水土保持篇章。

2 方案與篇章

2.1 章節對比分析

水影響評價報告中水土保持篇章名為“水土流失防治分析”，其中包括：水土流失預測、水土流失防治方案（防治目標和防治措施）和投資估算，其核心內容與水土保持方案一致。因北京水影響評價報告中還包含水資源論證和洪水影響評價內容，故在報告綜合說明部分和項目附圖部分包含了傳統水土保持方案要求的相關內容。

2.2 特性表及相關指標對比分析

水影響評價報告書的特性表基本包含了生產建設項目水土保持方案特性內容，防治指標中水土流失治理度、土壤流失控制比、渣土防護率、表土保護率、林草植被恢復率和植被覆蓋率6項指標均涵蓋；土石方量中的4 項（挖、填、借、余/棄）并存；水影響評價報告特性表中增加了表土剝離量和表土利用率2項。水土保持專業方向的各項指標基本一致。

北京水影響評價報告特性表中（水土保持篇章）增加的內容包括：蓄水池容積、硬化地面透水率和綠地下凹率等《雨水控制與利用工程設計規范》中的指標，傳統水土保持專業的編制人員學習市政相關專業知識勢在必行。

2.3 增加章節分析

除特性表內容增加外，還可以從“北京市建設項目水影響評價文件專家審查表”（17 項）中找到水土保持篇章需要回應的增加條目，如：第14 條：“施工降水方案明確及最大限度減少外排水量”，針對這個條目，沒有一定水文地質相關知識并通曉北京市節水政策法規的方案編制人員會有一點難度。

水影響評價報告書中增加的海綿城市建設內容亦需要編制技術人員對政策、條例、相關規定及標準進行認真學習。在項目規劃文件涉水事項中經常出現的是《關于加強建設工程用地內雨水資源利用的暫行規定》（市規發〔2003〕258 號）、《關于加強雨水利用工程規劃管理有關事項的通知（試行）》（市規發〔2012〕791 號）和《雨水控制與利用工程設計規范》（DB11/685-2013）等。這些內容與建設項目水影響評價報告中水土保持篇章關聯緊密。從文件排序上可以看出，部門規定和通知優先于地方標準。

3 難點分析

3.1 施工降水

2020 年10 月9 日，中共北京市委生態文明建設委員會印發了《北京市節水行動實施方案》（京生態文明委〔2020〕5號），其中第16條對施工降水有明確描述。從該文件具體內容及要求分析，其內容與《北京市建設工程施工降水管理辦法》（京建科教〔2007〕1158 號）和《北京市建設工程施工降水管理辦法實施細則》（京建科教〔2008〕92 號）一致。水土保持篇章編寫人員只要充分學習上述3 個文件，面對實際項目時，即能處理得當。北京市水務局、國家稅務總局和北京市稅務局于2018 年聯合發布了《關于規范取水許可管理做好水資源稅征收工作的通知》，實際操作中，建設單位在降水水量計量、復核及繳稅依據方面需要參照項目所在地各區相關要求執行。上述通知內容需要編制人員了解并掌握，并且有義務向建設單位宣傳，避免建設單位因為未繳納水資源稅而受到處罰。

3.2 雨水控制與利用

條例第三十條明確規定了建設項目雨水控制與利用工程應當納入水土保持方案，與主體工程同時設計、同時施工、同時投入使用（即水土保持“三同時”）。從實際出發，水土保持篇章編制人員首先需要掌握水影響評價3、5、7 具體內涵，與主體設計單位緊密配合，摘取滿足水影響評價報告中要求的各項指標。雖然不需要水土保持篇章編制人員具體編制雨水控制與利用相關設計，但需要熟悉了解相關政策及標準，同時需要深入學習海綿城市建設相關標準體系。水土保持篇章編制人員將在原來的專業基礎上，拓展市政排水乃至園林、景觀專業，只有不斷學習，才能編制出好的篇章。

3.3 林草覆蓋率

按照標準釋義，林草覆蓋率是指項目水土流失防治責任范圍內林草類植被面積占總面積的百分比。從定義內容分析，該指標與規劃文件中的綠化率幾近相同，但從實際項目來說，還是存在一定區別。根據北京市園林綠化局、北京市規劃委員會《關于北京市建設工程附屬綠化用地面積計算規則（試行）》（京綠規發〔2012〕6 號）文件規定：覆土厚度達到0.6～0.8 m 的屋頂綠化面積可按20%計入附屬綠化用地面積。覆土厚度達1.5 m（含1.5 m）以上、不足3 m 的，其綠化面積可按50%計入附屬綠化用地面積。北京市多數城區項目用地緊張，大部分項目林草覆蓋率和綠化率有可能不達標。另外一種情況是，在林草覆蓋率達標的情況下，項目綠化率有可能不達標。雖然綠化率指標是規劃部門的要求，但如果建設項目綠化率或林草覆蓋率指標不達標，這還需要編制人員根據建設項目實際情況和主設思路進行認真把握。

3.4 屋頂綠化

由于個別項目完成水土保持驗收后，屋頂綠化措施即取消，使得水土保持主管部門對屋頂綠化面積納入林草覆蓋率不一定予以認可。從屋頂綠化實際來看，其綠化面積是否可計入林草覆蓋率，沒有文件明確規定。從城市整體方面看，屋頂綠化對城市是有好處的，是政府鼓勵項目。從技術和造價來看，在考慮屋頂承重和灌溉等因素后，實現較為容易。難點在于，后期管理維護需要專人負責，只有有實力的單位和個人可以支撐屋頂綠化的長期養護。由于個別單位只是在建設項目驗收時考慮林草覆蓋率指標而突擊實施了屋頂綠化工程，驗收通過后即無人養護，相當于恢復了硬化屋頂，所以，主管單位在驗收時一般不把屋頂綠化面積計入林草覆蓋率指標。因此，水影響評價報告編制單位在選取該選項時，需要同時考慮政策因素、業主和主體設計的思路，由于覆土厚度、植被選擇、灌溉方式及水源保障等不一定是水影響評價編制單位特長，所以在水土保持篇章中容易出現紕漏。

3.5 節水灌溉

由于北京市的政策要求，所有水影響評價4 類項目的報告書中涉及綠化灌溉時幾乎都是“無灌溉不節水”，對于滴灌，很好理解。但是，大部分的建設項目都“愿意”選用噴灌，還都在報告中承諾使用再生水。無論是滴灌還是噴灌，對水質和水壓都是有一定要求的，面對設計精美的節水灌溉管網，很多報告中卻描述不清再生水水源或臨時保障用水水源，也沒有對噴頭的使用壽命及更換頻次進行描述。給人的感覺就是直接接自來水管網并且多年不用更換噴頭。如果建設單位的本意就是使用自來水或地下水，水影響評價報告編制單位有責任和義務宣傳北京市節水法規和相關標準。

3.6 地上拆除物歸屬

目前，在建設項目紅線范圍內的地上構筑物拆除中存在2 種說法：水土保持工作始于項目區正負零以下動土范疇，地上原有構筑物拆除等一系列工作屬市政市容委負責監督管理；地上和地下均屬水土保持工作范疇，水影響評價報告中需要描述清楚。2 種說法并無最終定論，所以水影響評價編制單位一般選擇后者。但是，許多項目工作不一定全部由建設單位負責，有可能是代建單位或總承包單位負責。北京市地域差異大，甲單位的棄土和余方可能就是乙單位的外購土。不完全是一張渣土消納說明就能解決所有問題，具體項目需要具體分析。

4 解決方案及建議

4.1 明晰項目外圍條件

項目前期支撐材料信息量大，是各專業門類技術人員智慧的結晶，水影響評價報告編制人員在認真學習后，即會產生出第一印象，同時會產生一些涉水事宜的疑問。許多材料不能只停留在市政綜合和相關證明。建議編制人員多了解周邊道路、已建成項目及街區等相關情況。

4.2 掌握項目紅線內各項內容

紅線內各項內容更是咨詢或評價工作的主體，無論遇到哪一類項目，建議水土保持篇章編制人員首先考慮的是項目區豎立高程規劃及現狀，地下室挖深、是否施工降水、屋頂綠化、灌溉制度設計情況等，著眼項目難點情況分析。

4.3 選取適用的水影響評價標準規范

在符合政策法律、條例、規定及通知的基礎上，從地方標準、行業標準到國家標準中斟酌選取適用于本項目的標準及相關條款，按照項目建設內容，逐一回應水影響評價報告中水土保持篇章需要解決的各類問題，在頂層設計基本完成后，即可著手報告編制工作。

5 結語及建議

5.1 水土保持篇章切入點

從性質上看，水影響評價報告是咨詢，也是評價；不是可行性研究報告，也不是主體設計。報告技術深度要求有限，自取消編制資質以來，眾多咨詢單位介入其中，報告質量參差不齊。但是，水影響評價主管部門對報告編制質量控制較嚴，就水影響評價水土保持篇章編制而言，編制人員既要掌握水土保持方案編制的各項標準，并及時了解水利部對建設項目水土保持方案編制的各類通知和相關標準，還需要對水文地質、市政給排水和園林景觀等專業有所了解，尤其需要參考限定性因素的相關規定和標準。水土保持篇章編制人員需要對適用標準進行綜合性分析、考慮并運用，才能充分界定好工作任務，明確工作責任主體。

5.2 標準的非唯一性分析

從水影響評價報告水土保持篇章的編制過程分析，標準的效力是排在法律、條例和部門規章之后的，前者側重于行業管理，內容重點在“干什么、怎么干和罰則”，后者只是在細化“怎么干”。建設項目關聯的部門較多，水利部門與住建、環保等部門標準的側重點不同，水影響評價相關標準知識性強，文字嚴謹，內涵豐富，因此，在編制水影響評價報告水土保持篇章時，既要符合各主管部門的宏觀要求，也要謹慎選取適用的相關標準，即分析選取與建設項目關聯度高的標準規范。

5.3 編制起點

作為一個咨詢評價類技術服務成果，其最終目標是架好建設單位與審批主管部門之間的“橋梁”。從這個角度分析，水影響評價編制單位也承擔了向建設單位宣傳類相關規章和標準的職責，作為“宣傳員”，其自身的專業知識門類應該是齊全的。同時，由于專業性強，可行性研究和主體設計編制單位對涉水相關規定和標準不一定掌握齊全，水影響評價編制單位還有對他們進行“普法宣傳”的義務，水影響評價編制人員需要具備較高專業素質，所以，水影響評價從業人員的學習是持續和常態化的。

5.4 項目全流程考慮

不謀全局者不足以謀一域。在水影響評價報告中，水土保持篇章是一個特殊的章節，由于有上位法和“三同時”要求的存在，所以在水土保持篇章的編寫過程中需要有項目建設全流程的考慮，立足于方案期，著眼于監測和驗收期，把未來有可能出現的狀況充分考慮清楚。認真開展前期調研及分析工作，全心全意服務好建設單位。

建設項目水土保持設施自主驗收政策實施以來，有關單位即著手開展了執行中項目的“跟蹤調查”和完成驗收項目的“自驗核查”等工作?！端帘３址ā泛汀稐l例》中各項罰則比較齊全，相信建設單位和報告編制單位會認真對待，把服務建設項目的各項工作做好。