我國地方政府土地供應策略與房價調整

在分析土地供給策略對不同分位點房價影響差異的基礎上，實證檢驗地方政府向市場放權如何影響房價，研究發現：（1）在房價低分位點上供地方式對房價的影響顯著，在房價高分位點上供地數量的影響明顯，而土地集中供應的作用績效不明顯；（2）地方政府向市場放權，強化了供地策略對房價的上漲作用。因此，應該逐漸完善政府對土地的管理機制，充分發揮政府調節市場的功效以降低房價。

一、問題的提出

2008年后，我國經濟和社會處于深度調整期，中低速增長成為經濟發展的新常態。2010年來房地產行業的持續火爆和房價的過快上漲，導致實體經濟和消費資金和其他要素大量向房地產行業轉移，致使我國制造業創新能力難以得到有效提升，有效消費難以實現。與此同時，居高不下的房價已成為城市居民和企業的巨大負擔，同時也加劇了有房和無房階層的社會分割。房地產價格的過快上漲不僅會引發勞動力成本和企業運營成本的上升進而削弱城市競爭力，也將進一步影響企業的投資和創新，從而制約經濟的可持續穩健發展［1-2］，房地產行業在一定程度上“綁架”了我國經濟和社會的發展。目前，我國房地產行業對經濟發展的凈貢獻已面臨拐點，其價格進一步增長將導致經濟發展得不償失，這對于我國經濟實現高質量發展會是一個重大的挑戰。Chen et al.,［3］的研究結果也表明，房價上升會導致企業將更多資金配置到與核心業務無關的房地產市場，如土地價格每上升1%，資本錯配將會帶來5%—8%的全要素生產率損失。事實上，如何有效通過調控促使房地產實現穩健發展，是我國各級政府近年來的工作重點之一。習近平總書記在十九大報告中指出：“堅持房子是用來住的，不是用來炒的定位。”因此，如何構建房地產長效機制應是各級政府和學者們關注的重要問題之一。

對于如何治理房價上漲，學者提出了各種舉措方法，總體而言，可從供給和需求兩個層面進行剖析。從需求層面看，主要從居民收入、人口結構、投機等維度展開研究，如Wang［4］、高波等［5］、李超等［6］、Chow和Niu［7］、Glasper et al.［8］等，研究結果表明人口結構、移民、收入等因素是支撐房價上漲的重要因素，并從該視角提出了改善房價的治理機制。然而，在我國近年經濟增長放緩的同時，房價卻呈現明顯的快速增長勢態，經濟與房價之間的悖論明顯，即房價上漲的幅度顯性快于經濟漲幅、居民收入增幅。［9］按照需求論的觀點，房地產價格上漲應該與需求或有效需求直接相關，但悖論的出現明顯與這一現實不相吻合，因此從需求維度難以提出有效的治理機制。有鑒于此，部分學者嘗試從供給視角剖析房價上漲的邏輯。Glaeser和Ward［10］、王岳龍和武鵬［11］、陳斌開和楊汝岱［12］、陳斌開和張川川［13］、邵朝對等［14］、Glasper et al.［8］、張莉等［15］、劉誠和楊繼東［16］等的研究結果表明，由于地方財政壓力等原因，地方政府通過調節土地供給行為和策略在一定程度上能控制地價，在實現地價收入最大化的同時推高房價，并據此認為構建房地產市場長效機制應從供給端入手，即通過調整土地供給策略來實現房價調控。

鑒于地方政府可通過調控土地供給影響，控制房價，且從供給端構建房地產市場長效機制可能更加有效，那么當地方政府向市場放權時，房價是否會趨向于回歸合理價位？現有研究已證明了土地供給行為和策略對房價的影響，提出了從供給端構建房價管理的機制，但尚未有市場放權對房價影響進行實證分析的文獻，這正是本研究的切入點。基于地方政府向市場放權能否影響房價設計模型并進行實證研究，以期為從供給端治理我國房價提供研究視角。

二、理論分析

在目前各地房價持續高啟的背景下，通過市場放權能否實現房價的平抑，是我國各級政府和學界關注的問題。有學者認為，地方政府的調控行為會對房價產生直接的影響。［17］我國各區域的房價顯性受政府調控的影響，而政府是否放權與采取何種方式投放土地是重要的考慮維度，同時外部環境的供需變化也會影響房價。因此，本文從政府放權、供地選擇、環境變化三方面剖析地方政府向市場放權對房價調整的影響。

（一）政府放權與房價

加快行政審批改革是我國打造服務型政府的重要舉措，也是政府向市場、企業和社會下放權力的最直接做法。從我國實際看，行政審批改革速度與進程近年明顯加快，2018年國務院政府工作報告指出，2013—2017年間國務院部門行政審批事項、中央政府層面核準的企業投資項目、行政審批中介服務事項分別減少了44%、90%、74%，非行政許可審批基本終結。

從市場壟斷和政府職能方面看，我國的房價調整離不開政府管理和監督力度的加強。［18］各級地方政府正在積極實施的“放管服”舉措，在促使政策審批、行政手續等各種程序逐漸簡化的同時會提升政府運營效能，縮減政府公共成本，進而影響房地產市場的交易成本。①

（二）供地選擇與房價

在我國土地資源集中由地方政府調配的情況下，房地產的供給市場從根本上說，是由地方政府對土地資源的調控程度與力度決定的。如，我國從2003年來開始實施的土地供給向中西部傾斜的政策，致使東部地區房價上漲超過6.51%［19］，即土地供給的差異性舉措會導致不同區域的房價出現結構性差異。此外，東部相對扭曲的土地供給結構造成了更強的供給約束［15］，也會對東部區域的房價上漲產生倒逼效應。誠然，土地供給規模會對房產價格產生直接的影響，但在目前我國各區域對房價采取全面調控的舉措下，投入市場的土地規模已經由住建部、省級政府各部門實施嚴格控制。

鑒于對投入房地產市場的土地規模實施總量控制已經達成共識，而處理及投入市場則由地方政府負責，由此如何管理土地市場成了各級地方政府調控財政收入、房價等的主要手段，這在我國部分土地財政依賴度相對較高的區域尤為如此。進而，選擇不同的土地供給及其組合策略，如限制利用方式、限制利用總體數量、限制利用位置及改變開發時間等［10］，應該成為調控我國各區域房價分化［16］、影響房價周期波動［20］的重要舉措。

（三）環境變化與房價

政府放權與供地選擇主要是政府行為，但是地方政府僅是影響房價的一個層面，內外部環境的變化也會對房價產生深遠的影響。如，王鶴等［21］從經濟環境與調整政策等方面，沈悅等［22］從宏觀經濟、金融機構、制度環境、資本市場等方面，劉志強等［23］從法律制度環境、城市化水平等方面，劉誠和楊繼東［16］從影響房價的供給和需求層面，考察了房價的影響因素。此外，戴其文等［24］從環境保護視角，指出國際上主要從水污染、噪音污染、固廢污染、電磁污染等方面，國內主要從屬性特征與環境景觀可達性等方面，解析了環境對房價空間差異的綜合影響，研究結果均顯示出各種環境保護的變化顯性影響房價。

地方政府向市場放權會影響房價，且不同供地模式的選擇也會影響市場放權的績效。為凸顯市場放權的影響，同時兼顧環境變化的績效，在進行市場放權對房價影響的實證分析時，本文將環境變化作為控制變量來進行考查。

三、模型設定與數據說明

（一）研究設計

為甄別市場放權對房價的影響，結合上文理論分析，構建模型如下：

式中，hprice表示房價，center表示城市的行政審批改革情況，land表示供地策略，H表示影響房價的一系列控制變量。

1.房價（hprice）。為與國內多數文獻保持一致［9］［25］，房價使用商品房市場的平均價格。考慮到房地產開發的滯后性，房產銷售通常為取得土地后一年或更長時間后，由此將房價作滯后一期處理。此外，為更準確地度量房價變化情況，使用了房價漲幅變量（hep）。

2.市場放權。對于如何評判政府向市場、企業和社會下放權力，通常將行政審批改革程度作為重要的衡量準則，因此可通過審批改革進展來度量政府向市場放權情況。借鑒Zhu和Zhang［26］，夏杰長和劉誠［27］，劉誠和鐘春平［28］，吳利學和劉誠［29］，畢青苗等［30］，王永進和馮笑［31］的做法，使用設立行政審批中心的時長（center）來表示城市的行政審批改革情況，用以測評地方政府向市場放權的程度。

3.供地策略。根據對現有相關文獻的分析與整理，地方政府的供地策略主要可以從供地方式、數量和集中度等三個方面來刻畫。其中，使用掛牌出讓在招拍掛中的占比來度量供地方式（landw），使用土地出讓面積來表示供地數量（landq），使用該市本年度最大面積出讓地塊的面積占總出讓面積比（或者出讓面積的赫芬德爾指數）來衡量供地集中度（landc）。

4.控制變量。從供給和需求兩方面設置影響房價的控制變量，在變量選擇上延續了劉誠和楊繼東［16］的方法，即供給層面選擇了經濟總量（lngdp）、轄區競爭（用引進外資衡量，即lnfdi）、建成區面積（lnarea）、產業結構（structure）等變量，需求層面采取了常住人口（population）、人均收入（income）、貨幣供給（credit）、人力資本（college）、小學師生比（education）、醫院床位數（health）、公共交通擁有量（traffic）、空氣污染程度（SO2）等變量。

（二）數據來源

我國經營性土地拍賣制度主要依據2004年頒布的《關于繼續開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執法監察工作的通知》、2006年頒布的《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規范（試行）》和《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》，并且要求地級及以上城市需要公布每筆土地的交易狀況。本研究主要針對商品住宅市場展開，結合數據的可獲得性，研究選取的時間段為2007—2014年。出讓方式、數量、集中度等土地相關變量來自中國土地市場網，房價相關數據主要通過中國經濟數據庫（CEIC）獲取，城市常住人口數據通過《中國區域經濟統計年鑒》獲取，其他數據主要來源于《中國城市統計年鑒》。在數據處理上，遵循了劉誠和楊繼東［16］的篩選原則與方法，最終得到了283個城市的相關數據。

四、計量結果及分析

地方政府對房地產進行市場放權，與其土地供給行為直接相關，由此就市場分權對房價的實證研究時有必要首先剖析政府供地策略的影響。

（一）供地策略對房價的影響

政府供地行為和策略會顯著地影響房價。如，孫秀林和周飛舟認為，土地開發是我國城市化進程推進的重要內容，會帶動建筑業和房地產業價格的上漲。［32］然而，上述研究通常只是將地方政府的供地策略作為整體來剖析對房地產價格的影響，沒有考慮區域房價差異對政策的影響差異。不同的供地策略，對不同房價水平的城市有著不同的影響，即可能會存在異質性。換句話說，特定的供地策略，可能對某些城市的影響顯著，但對其他城市可能不顯著。事實上，因城施策是我國中央各部委要求各城市控制房價的重要手段，這從側面也可認為供地策略要依據特定城市的具體情況而采取差異性的舉措。由此，為更清晰地了解地方政府供地策略對房價的影響，不僅需要關注供地策略對房價期望值的影響，還應該考慮特定供地策略對不同房價水平城市的影響，即有必要剖析考查分位數效應。

以房價在第25、40、55、70、85分位點為因變量，以不同的供地策略為自變量，基于上述數據進行回歸分析，結果詳見表1。由計量結果可知，土地掛牌出讓、供地數量和集中度等指標均通過了10%的顯著性檢驗，且各種策略均有利于房價下降，可認為政府供地策略是影響房價的重要因素。從三種供地策略的影響績效看，房價越低的城市，土地掛牌出讓的作用越明顯，如25分位點的影響系數高達-0.068，而其他兩種策略的影響系數僅分別為-0.006和-0.012；對房價越高的城市，不同供地策略的效果較為接近，如85分位點的三種策略的影響系數分別為-0.040、-0.033、-0.026。此外，房價的分位點越高，土地掛牌出讓策略對房價的影響越低，可認為土地掛牌對于房地產價格較低的城市有著更大的政策效果；供地數量策略的影響績效與土地掛牌出讓策略相反，但集中度策略的影響存在著不確定性。基于計量結果可知，為調控高房價的城市，應該以擴大土地供給數量為主要策略。然而，受制于近年來我國各級地方政府的財政壓力等原因［16］，地方政府往往會通過“饑餓性”、零散、碎片式等方式逐步增加土地供應，將國有土地向商業用地尤其是商品房用地讓渡，這在一定程度上會提高房價。房價的提高又會帶來稅收的增加，由此產生的棘輪效應有利于地方政府改善財政收入，進而導致地方政府采取各種顯性或隱性的供地策略。事實上，作為國有土地的實際操作者，我國各級地方政府對土地是否放權應該會對房價產生直接的影響，進而有必要對此進行實證分析。

表1 房價上漲的分位數回歸

（二）市場放權對房價的影響

房地產是以土地完全壟斷為先決條件，政府可以通過各種舉措調控或引導房地產市場的發展。因此，可以認為，我國各級政府正在加快實施的政策放權或權力下放，必然會對我國房產價格的穩步調整產生深遠的影響。

為剖析政府向市場放權對房價的影響，在實證分析時從不控制固定效應模型（PLOS）和固定效應模型（FE）兩方面展開，同時在采取不控制固定效應模型時考查是否使用控制變量兩種情況，計量結果詳見表2。研究結果表明，在不考慮控制變量時，模型(2)有一個變量沒有通過10%的顯著性檢驗；考慮控制變量后，模型(4)和(5)分別有2個變量沒有通過10%的顯著性檢驗，模型(3)有一個變量沒有通過10%的顯著性檢驗。通過對比可知，納入控制變量后各個方程的擬合度明顯提高，如模型(3)和模型(4)的調整后的相關系數分別為0.602和0.139，而模型(1)和模型(2)的該值分別僅為0.065和0.007，因此選擇用模型(3)和模型(4)表示采取不控制固定效應模型時的計量結果。鑒于研究的主要目的是剖析市場放權及不同土地策略變化如何引致房價變動，同時為了對比不同策略交互項的影響，模型(3)—模型(6)的計量結果總體擬合程度相對較好，因此可用于考察其所表示的經濟含義。

由表2可知，采取不控制固定效應模型時，各變量對房價的影響均大于對房價漲幅的影響；采取固定效應模型時，各變量對房價本身和房價漲幅的影響大小差異存在不確定性。但是，無論是對于房價本身還是房價漲幅而言，地方政府的各種土地供應策略與市場放權的交互項系數均為負，即各城市通過審批改革放松了區域市場監管和房地產市場監督后，供地策略影響房價的效果增強。這表明，在不改變壟斷土地市場格局的前提下，地方政府向市場放權，不僅沒有增加足夠的住房供給促使房價回歸合理，反而強化了供地策略對房價的上漲激勵。因此，為完善我國房地產的長效管理機制，應該通過不斷降低土地市場的壟斷性來破解房價上漲難題，以保障經濟和社會的穩健提升。此外，土地供應的強管制壟斷屬性使得我國房地產市場具有行政指令特殊性，進而不能單純依靠市場化來解決房價偏高問題，應該要充分考慮房地產的民生屬性［33］，通過增加保障房供應等非市場手段，以滿足工薪階層和弱勢群體的住房需求。

表2 市場放權影響房價的計量結果

五、結論

自劉易斯拐點出現后，我國經濟發展邁入高質量發展階段，新常態、轉型升級、提檔調整是我國經濟發展的主要特征，然而，房地產價格的快速上漲、制造業整體利潤率相對較低、投資回報率明顯偏低等因素鉗制了我國經濟穩健提升。尤其是，房地產價格持續上升對我國實體經濟提升具有較大的抑制作用：一方面，依靠房地產投資拉動GDP的邊際效應遞減；另一方面，房地產虹吸資本和人才會在一定程度上擠壓其他行業的生存空間，產業結構呈現出相應的“脫實向虛”［34］。因此，迫切需要從供給端建立房地產長效管理機制，以促進房地產市場的健康和可持續發展。

為剖析房地產市場改革對房價的影響，以房價及其漲幅為因變量、以市場放權、不同土地供應策略和一系列控制變量為自變量，采取283個城市在2007—2014年間的相關數據進行了實證檢驗。具體從兩個維度展開，即在考察了不同土地供應策略對不同房價水平城市影響的基礎上，解析了市場放權對房價的影響績效。

將地方政府的供地策略分為土地掛牌出讓、供地數量、集中度等三種，考察房價在第25、40、55、70、85分位點的影響差異性，以評價供地策略對不同房價水平城市的影響。結果表明，三種策略均有利于房價下調，但不同策略對不同房價城市的影響存在較為明顯的差別，具體表現為房價越低的城市應該重點考慮土地掛牌出讓，而三種策略對高房價城市的影響差別相對不大。由此，可認為，對于不同房價水平的城市，應該采取差異性的土地供應策略，這在一定程度上驗證了我國實施房地產“一城一策”“因城而異”的普適性與可行性。為檢驗市場放權對房價的影響，從房價及其漲幅兩方面，采取不控制固定效應和固定效應模型進行了實證分析，結果表明向市場放權強化了土地供應策略的績效，即在一定程度上會導致房價的上漲，這是由土地供給的政府壟斷屬性造成的。由此，為有效調控房價，要逐漸破解土地的政府壟斷，通過向市場逐漸放權，構建我國穩健的房地產長效管理機制。

注釋：

①如果將房產價格視為由土地成本、建設成本、政府管理成本、營銷成本、預期利潤等方面構成，則政府放權必然在一定程度上會改變政府管理成本，這必然會對房格走勢產生直接的影響。