論區域法治視域下東北地區優化營商環境的動力機制

范一辰 公丕潛

[摘 要]在法治已然成為治國理政基本方式的法治中國時代，法治日漸成為國人普遍接受的價值理念與思維方式。在營商環境領域中，由于我國各個地區間經濟發展的不平衡，法治發展水平存在較大差異，營商環境的資源承載、社會稟賦與法治化程度亦呈現不均衡特征。以區域法治理論視角觀之，長期以來，盛行于東北地區的“辦事要求人”的現象折射出營商環境不優的現實無奈。而“辦事不求人”則是法治化營商環境的基本標志，也是助力營商環境優化的法治動力。“辦事不求人”式營商環境理念的提出與法治化營商環境的構建之間取得了理論共識與實踐默契。隨著我國社會的信任結構從熟人社會“親而信”的特殊主義信任模式到法治社會“利相交”的普遍主義信任模式的躍遷，亟須從營造營商法治文化氛圍、強化建章立制保障營商活動、規范政商關系等方面著力，助推“辦事不求人”式法治化營商環境的生態建構。

[關鍵詞]區域法治;東北地區;營商環境;辦事不求人

[中圖分類號]D90 [文獻標志碼]A [文章編號]1000-8284（2020）05-0037-07

東北地區泛指黑龍江、吉林和遼寧以及內蒙古東四盟構成的區域，簡稱東北。作為一個地理區域，其內部既包含自然環境及經濟生產方式的差異，也包含著資源稟賦與產業分工的協同。盡管作為新中國成立初期的老工業基地，其為我國經濟發展和工業化基礎奠定做出卓越貢獻。然而，現在的東北地區作為一個經濟發展區域，一方面并未延續新中國成立以來“共和國長子”的工業基礎與產業優勢;另一方面在新一輪發展改革過程中，其亦未有效整合現有資源特色與區位優勢，實現經濟社會發展的提檔升級。但是近年來，隨著產業結構的調整與升級，東北地區的原有資源優勢與工業基礎在新時期并未繼續保持領先地位。與之形成鮮明對照的是，東北地區經濟社會發展環境，尤其營商環境廣受詬病，“辦事必求人”“投資不過山海關”的魔咒至今仍讓東北地區營商環境蒙塵。因此，在振興東北老工業基地及“一帶一路”國家戰略大力實施的背景下，克服“辦事必求人”式營商環境不優的現實困境，構建“辦事不求人”式法治化營商環境成為優化東北地區營商環境的必然選擇。

一、東北地區營商環境的總體審視：基于區域法治理論的分析

（一）法律地理學視域下的區域法治理論

格爾茨認為，法律是一種地方性知識與地方性技藝，法律具有地方性。[1]因此，法律是特定區域內人們的生活方式與思維習慣的顯性表達。施密特亦宣稱，“法是一個民族社會和政治規則在空間上變得可見的直接形式”[2]，“任何一種基本秩序都是一種空間秩序”[3]。為此，施密特強調了法的空間屬性。然而，孟德斯鳩主張，“法律應該量身定做，僅僅適用于特定的國家;倘若一個國家的法律適用于另外一個國家，那是罕見的巧合”[4]。從法律地理學角度觀之，法的空間屬性本質上就是法的地理屬性。法律地理學旨在打通法理與地理，其實是要把法律、法治、法學、法理根植于特定的大地。[5]法治作為一個法學概念與制度實踐，其包含了多重維度的內涵。正如有學者戲稱：“有多少人在捍衛法治，幾乎就有多少法治觀。”[6]雖然人們對何為法治的問題爭論不休，但是對于法治的核心內涵尚存共識，即法治的真諦在于控制權力與保障權利。這是從統一主權國家層面而言的法治，從法治發展的區域分析，立基于整體法治觀的區域化實踐，法治亦呈現差異性、區域性特質。區域法治理論作為一種正在興起的解讀與闡釋法治的發展歷程與地區差異的學術思潮，對此，不同的論者基于政治立場、研究背景與思維方式的差異，往往會形成迥然相異的理論觀點，尚未形成理論共識。本文贊同張文顯教授的觀點：“區域法治”意指在國家法制統一性的框架內，以一定行政區域為基礎的法治發展與以跨行政區域為基礎的發展之間有機結合的法治發展現象。[7]因此，區域法治的理論主要包含一定行政區域內部的法治自我發展與行政區域之間法治的協調發展等兩個維度。鑒于東北地區內部包含了四個獨立的行政區域，這些行政區域內部法治發展水平雖然近年來有了較大的提高，但是相較于法治發達地區，其法治發展水平尚有較大的提升空間。此外，這四個區域之間的協作與互動機制尚不完善，這些區域之間互通有無、優勢互補的潛力尚未完全釋放。在這種情況下，以區域法治理論為指引，在各個區域內部法治化的基礎上，構建區域間法治化的協作機制，將是提升東北地區法治發展水平，實現區域內部與區域之間協同發展的必要保障。

（二）東北地區法治化營商環境尚未形成

經濟的增長與發展既是提升經濟社會發展水平的內在動力，也是法治發展的力量源泉。法治環境根植于經濟社會發展環境之中，良好的法治環境可以為經濟發展提供制度保障與營造外部環境，而不優的法治環境則是阻滯經濟發展的絆腳石。東北地區尚待優化的營商環境在經濟增長趨緩與經濟結構調整尚未完成的背景下，并未成為改變或助推經濟社會轉型發展的動力，反而成為遲滯經濟社會發展的阻力。以法治的各項指標來衡量，東北地區保障營商環境的法治生態環境堪憂。這主要表現為：首先，營商環境立法缺失或不完善。雖然在國家立法層面關于進行營商活動的法律框架已經搭建齊備，但是契合于地方經濟發展，具有地方特色的法律法規體系尚待完善，這就造成了調整經濟活動的法律法規供給不足或者供銷不對路。其次，行政執法水平與經濟社會發展狀況并不適應。行政執法活動與經濟活動密切相關，在某些執法領域中，行政機關的執法活動并不規范，選擇性執法問題時有發生，行政權干預經濟活動的事例亦不鮮見。“開門招商、關門打狗”“投資不過山海關”等俗語在東北地區的流行，也折射出東北地區經濟發展環境的惡化狀態。再次，司法能力與營商環境保護需求尚存在差距。司法雖常常被人們譽為社會公平正義的最后一道防線，但是在經濟發展水平有待提升與法治生態脆弱的東北地區，司法機關生產公正高效權威司法產品的能力不足，司法機關的能力水平尚不能滿足經濟發展所產生的司法需求。最后，守法狀況制約著營商環境的優化。由于法治意識缺失，“辦事必求人”成為許多人的人生信條與處世哲學。加之，東北地區位于我國的東北邊陲，總體而言，東北地區還屬于一種熟人社會狀態，人們的思想相對保守，“辦事必求人”的文化慣性依然存在。法治這種現代生活方式尚未成為人們的主流生活方式，遇事找法的辦事思維尚未完全形成。因此，相對較低的守法狀況成為制約著營商環境優化的文化阻滯與思想障礙。質言之，由于立法缺失、執法不當、司法無力、守法倦怠等法治困境的現實存在，法治化營商環境在東北地區雖已經破土動工、生根發芽，但尚未歷經風雨長成參天大樹。

二、東北地區營商環境不優的現實表現與原因：以“辦事要求人”為分析視角

（一）“辦事要求人”是營商環境惡化的激烈顯示

東北地區營商環境惡化的主要表現形式為“辦事必求人”。所謂“辦事必求人”或“辦事要求人”泛指行政相對人或經濟活動參與者在與行政機關交往過程中，通過正常的法律政策設定的途徑無法實現其預期目標的時候，轉而通過尋求各種體制外的非正規渠道實現其原本可以通過正當程序取得合法利益的社會心態或行動策略。作為一種社會心態或行動方式，“辦事必求人”是盛行于熟人社會的社會心理與行動邏輯。社會學大家費孝通在《鄉土中國》一書中提出中國基層社會內嵌著鄉土本色的斷論。所謂鄉土社會是指在地方性的限制下成了生于斯、死于斯的社會。在鄉土社會中，熟悉是從日常所見、多方面、經常性的接觸中所發生的感覺。因此，鄉土社會里從熟悉得到信任。鄉土社會的信用并不是對契約的重視，而是發生于對一種行為的規矩熟悉到不假思索時的可靠性。[8]梁漱溟提出“中國是倫理本位的社會”，藉禮法安排倫理名分以組織社會。[9]雖然上述論斷已經經過許久，但是民族性格具有穩定性。時至今日，上述論斷仍在很大程度上反映出國人的社會心態。加之東北地區社會流動性較差，相對封閉落后。社會信任結構基本上還屬于熟人社會的特殊主義信任，尚未實現躍遷至陌生人社會的普遍主義信任。在這種特殊主義的社會信任模式下，人們往往基于“熟而信”“親而信”而秉持“朝里有人好辦事”理念，遇事找熟人成為基本的處世哲學。在東北地區的經濟活動中，政府在其中發揮著決定性作用。因此，在很大程度上，“托門子”“找關系”是經濟活動參與者不得不修煉的基本功。就像各地的駐京辦所承擔的“跑部錢進”職能一樣，那些熟悉掌握著稀缺資源的行政機關業務處室的中介機構或人員成為經濟活動參與者競相拜訪或尋求合作的熱門選擇。然而，那些通過正常途徑獲取資源的經濟活動參與者往往無法實現其目的，久而久之，那些原本希冀經由正常渠道獲取資源的經濟活動參與者也不得不委身中介機構或者自甘墮落進行權力勾兌或權力尋租。長此以往，那些理性的經濟活動參與者再也不相信其能夠通過正常的辦事程序或正常的審批途徑實現其獲取資源的目標。如果說通過一次權力尋租所獲取的資源是污染營商環境水流的話，整個社會都信仰“辦事要求人”的話，那么這種“辦事要求人”的社會心態污染的是整個營商環境乃至社會經濟發展的源頭。因此，在這個意義上，我們可以說，“辦事要求人”社會現象的普遍存在是營商環境惡化的激烈顯示。

（二）“辦事要求人”現象的原因探究

從事物存在普遍聯系的哲學觀點審視之，存在不一定合理，但是存在一定有原因。產生“辦事要求人”現象的原因固然有很多，但是概而言之，主要有以下三個方面因素：其一，社會資源有限性或稀缺性是產生“辦事要求人”現象的經濟動因或根本動力。由于人類目前所能利用的資源是有限的，加之，人們的需求則是呈現出日漸增長的態勢。因此，有限的資源與無限的需求之間必然產生矛盾。人們面對有限的社會資源時，基于生存性競爭的目的，采取正常競爭手段獲取稀缺資源本無可厚非，如果采取尋親靠友或呼朋引伴的“辦事要求人”的方式能夠較為快捷地獲取所需資源，那么人們基于功利的考量，我們無法期待誰還會通過正常的途徑進行辦事。俗語有云：“人為財死，鳥為食亡。”因此，社會資源的稀缺性是產生“辦事要求人”的經濟動因，也是人們信奉“辦事要求人”式人生信條的直接原因。其二，政府與市場關系尚未理順，服務型政府尚未完全建立是產生“辦事要求人”現象的體制背景。雖然當前在行政領域放管服改革已然深入推行，但是政府機關的辦事流程并未完全公開，群眾辦事難的“最后一公里”問題尚待解決。在政府職能轉變尚未完成，服務型政府尚未建成時，“辦事要求人”必然增加經濟活動的運行成本。因此，有觀點認為“腐敗是經濟發展的潤滑劑”，對此，“辦事不求人”才是實現經濟社會良性化發展的助推劑。其三，人情社會的熟人邏輯是滋生“辦事要求人”現象的社會土壤。社會關系如何影響行為與制度是社會理論中一個古老的問題。經濟行為與社會結構所衍生出的“鑲嵌問題”為我們解釋經濟行為的運行提供了一種解釋框架。[10]人作為一種類存在，其無時無刻不在其所處社會關系網絡之中。亦即“人”是只有在社會關系中才能體現的——他是所有社會角色的總和，如果將這些社會關系都抽空了，“人”就被蒸發掉了。因此，中國人不傾向于認為在一些具體的人際關系背后，還有一個抽象的“人格”。[11]“是親三分向”“朝里有人好做官”等俗語就反映出人情社會的行事處世哲學。因此，當代中國人生活的一個基本要求是搞社會聯絡的能力，關系學賦予一個人應付生活中無數的門路的能力。[12]申言之，人情社會或關系社會為“辦事要求人”的行為方式提供了社會滋養的生態土壤。

三、“辦事不求人”是法治化營商環境的基本標志

如果說“辦事要求人”是營商環境惡化的主要表現形式的話，“辦事不求人”則是營商環境好的重要標志。[13]2019年黑龍江省出臺了《黑龍江省人民政府關于推進“辦事不求人”工作的指導意見》，要求到2021年底基本形成“辦事不求人”的行政理念與社會氛圍。因此，“辦事不求人”需要從觀念到行為、從體制到措施的重塑。[14]

（一）“辦事不求人”是通行于法治社會的思維方式

在法治社會中，法律體系日趨完備，規則意識日漸形成，各項事業尤其是經濟活動實現了有法可依、有章可循。隨著法律體系良性運行的順利展開，法律的權威性漸漸為人們所接受，依法辦事、按法行事、遇事找法亦成為社會共識。在法治發展水平較高的國家或地區，人們開始接受法治這種適應于陌生人社會的生活方式，人們對于按照法律規定或指示進行安排各自的社會生產生活的后果有了較為確定的預期。因此，“辦事要求人”的思想觀念或行為方式并不會找到其賴以生存并不斷異化的社會土壤。與法治社會相適應的“辦事不求人”的價值理念或思維方式則日漸成為社會公眾的普遍共識。鑒于在法治社會中，法律體系日臻完善，法律體系運行順暢，法治思維落地生根。“辦事要求人”日漸喪失了其在熟人社會或法治尚不發達社會中所占的絕對市場份額，開始從熟人社會普遍接受的“金科玉律”淪落為人人喊打的“過街老鼠”。“辦事不求人”這種思維方式和行動取向在法治社會的盛行，一方面表達了人們對過去辦事必求人的深惡痛絕，另一方面也表達了人們對建立新型社會習慣和思維行為的理性期待。

（二）“辦事不求人”是建設服務型政府的重要標志

在現代社會中，法治是現代行政的基本依托，是治國理政的基本方式。[15]因此，建設法治政府就成為法治建設工程體系中的基礎性工程。隨著法治理念的傳播與法治實踐的擴展，在行政執法領域正在發生或已然完成從傳統的高權行政向服務行政、給付行政、風險行政的理念轉變與實踐轉向，尤其是在放管服改革深入推進的行政過程中，建設服務型政府成為行政體制改革的重要目標。“辦事不求人”則體現了建設服務型法治政府的重要內涵，“辦事不求人”表達了人們對行政機關在執法活動過程中的制度信任，因為人們依據政府公示的辦事流程，按部就班地采取行動就可以實現其合理預期。同時，“辦事不求人”也在最大程度上壓縮了行政權力的自由裁量與尋租空間，實現了將“權力關在籠子里”的權力訓誡。因此，建設服務型政府，就是要將辦事流程公開化、辦事事項透明化，人們在政府公共服務窗口辦事取得明確穩定的預期結果，因而辦事不必求人，同時辦事也無須求人。申言之，“辦事不求人”是建設法治政府、服務型政府的重要標志。

（三）“辦事不求人”是助推營商環境法治化的內在動力

有學者主張：“法學是人類社會的必需品，而經濟學是奢侈品，社會發展到一定程度后才會出現。” 如果這種觀點成立的話，我們也可以說法律或者法律秩序是人類社會的必需品，而經濟活動或營商行為則是奢侈品。因為法律秩序是促使人類社會得以超越“一切人反對一切”的自然狀態，實現自我生存、自我發展的基礎性公共產品，而發展經濟或逐利營商則是在法律秩序框架下所開展的追求經濟利益的理性活動。職是之故，“規則”的出現，無論對個人還是群體，都是一種工具性安排，具有功能性的內涵。背后的驅動力，就是降低行為成本，完完全全呼應人的理性和自利兩大特質。[16]“辦事不求人”的規則意識形成得益于法治社會的文化氛圍的熏染，同時，“辦事不求人”式法治文化的培育也是促進營商環境優化，建構法治化營商環境的重要動力機制。概言之，“辦事不求人”的價值理念、行為方式與文化氛圍的培育與保有能夠克服阻滯營商環境持續優化的阻力與障礙，將“辦事不求人”的精神理念與行動邏輯深深地植根于人們的內心深處并外化為依法經營、依法辦事、依法解紛的理性行動。簡言之，“辦事不求人”這種法治化生活方式的培育或養成是助推營商環境法治化的內在動力。

四、東北地區法治化營商環境的修復路徑

東北地區營商環境不優的客觀現實迫使有識之士探尋重建或修復營商環境的各種路徑。在法治中國時代，法治化營商環境的生態建構是修復東北地區營商環境的必然選擇。

（一）營造法治氛圍：從“觀念”到“行動”的轉變

迄今為止，法治堪稱最好的營商環境。[17]因此，法治氛圍的營造或熏陶既是建設法治社會的必要條件，也是法治社會形成的重要標志。可以說，思想觀念或文化氛圍是一個社會組織體得以存續的精神血脈與制度基因。正如哲學家賀麟所言：“觀念在人的精神生活上所占的地位，就好像光在人的實際生活和行為上所占的地位一樣。沒有光，整個世界黑暗了。沒有觀念，整個人生盲目了。”[18]因此，思想觀念是行為的先導與行動的動力。“辦事不求人”從“口號承諾”到“制度實踐”的觀念化為行動的理念躍遷與實踐嬗變，契合了法治社會的文化氛圍。之所以出現從“辦事必求人”到“辦事不求人”的轉變，一方面源于東北地區優化營商環境的任務迫切，經濟社會發展面臨著巨大壓力;另一方面源于“一帶一路”國家戰略的實施，東北地區迎來了新的發展機遇。法治化營商環境氛圍的積極營造有助于改善東北地區內部經濟發展環境，促進經濟結構快速調整，同時也有助于促進東北地區省域、地域之間發揮比較優勢，互通有無，實現各項資源內部自由流動，走出東北地區經濟發展環境差與營商環境惡化的發展困境，打造東北地區經濟發展高地，進而型構東北地區法治發展及社會發展新秩序。

（二）強化建章立制：從“體制”到“措施”的重塑

如果說營造法治氛圍是對優化或修復營商環境的軟件進行升級的話，那么強化建章立制則是對營商環境進行的硬件改造。具體而言，應當主要從以下但并不限于以下三方面著力：其一，完善營商環境法律法規體系，為營商活動提供系統完備的法治保障。黑龍江省于2019年實施的《黑龍江省優化營商環境條例》則將“營商環境”界定為“市場主體在準入、生產經營、退出等過程中涉及的有關外部因素和條件，主要包括政務環境、市場環境和法治環境”。此舉彰顯了黑龍江省優化營商環境的決心與力度，實現了從意見到鐵律的強勢轉變。[19]東北地區的其他省區地市也積極制定各類保障優化營商環境的法規或規范性文件。申言之，東北地區優化營商環境的法律保障體系之網正在編織，即將完成。其二，適時架設監督營商環境辦事機構，為營商活動及優化營商環境保駕護航。黑龍江省營商環境建設監督局是黑龍江省機構改革后新組建的省政府直屬機構，這足以看出黑龍江省對優化營商環境的重視程度，也折射出黑龍江省為優化營商環境所采取切實有效的制度舉措。隨著黑龍江省級營商環境建設監督機構的設立，各地市區縣也積極設立營商環境建設監督機構。至此，黑龍江省域范圍內營商環境建設監督機構已然形成體系，為優化營商環境提供了堅強的組織保障。其三，采取有力措施，創新服務方式，助推服務營商環境優化工作提檔升級。隨著互聯網信息技術的快速發展，生活、工作與思維發生大變革，開始進入大數據時代。[20]因此，優化營商環境亟須在技術層面進行革新，實現政府行政服務方式從傳統管制到現代服務的理念更新與技術轉換。

（三）規范政商關系：從“隱秘”到“公開”的轉換

波蘭尼曾言：“沒有一個社會能不具有某種形態的經濟制度而長期生存下去。”[21]然而，在營商環境體系中，政商關系或官民關系狀況是反映營商環境優劣的外在表現形式或重要衡量指標。在“辦事要求人”的社會環境里，官民關系呈現出“勾勾搭搭”的隱秘狀態，暗箱操作、黑幕決策較為盛行;而在“辦事不求人”的社會生態中，官民關系表現為“風清氣正”的公開狀態，依法辦事成為普遍共識與行為方式。在糾紛解決方面，在“辦事要求人”的社會中，官民糾紛解決機制并不完善，“民告官”的行政復議、行政訴訟等糾紛解決機制不能有效地落地生根;而在“辦事不求人”的社會中，官民矛盾可以采取行政復議、行政訴訟等多種合法渠道予以化解。新近頒布的《中華人民共和國民法典》，開啟了我國民法典時代，民法典為各項經濟活動或營商活動提供了行為依據與裁判標準。民法典中所蘊涵合作共贏的經濟發展理念有了落地生根并繼續生長的制度空間與活動場域。因此，踐行“辦事不求人”的發展要求與法治承諾，構建法治化營商環境，亟須規范政商關系，實現政商關系從“隱秘”到“公開”的轉換。

結語

面對東北地區營商環境不優甚至惡化的現實困境，優化并構建法治化營商環境，既是國人所持之共識，也是世界所趨之大勢。我國提出優化營商環境的目標已有不短的時間，雖然各地營商環境得到明顯改善，但部分地區也遇到了較大的阻滯，東北地區營商環境惡化問題廣受詬病，距離“辦事不求人”式法治化營商環境尚有較大的差距。作為法治發展有待進一步深化的東北地區，雖然其具有一定資源稟賦與區位優勢，但是并未完全轉化為法治化營商環境優勢。優化營商環境是一個深具程度性的概念體系與實踐范疇，營商環境只有更好，沒有最好。優化營商環境只有開始鍵，并沒有停止符。因此，東北地區優化營商環境仍然任重道遠。

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〔責任編輯：張 毫〕