規(guī)制理論引導下的電力經(jīng)濟改革

胡婧男

目前國家政策對電力行業(yè)有著根本性影響，未來將重塑電力行業(yè)面貌的政策主要是電改、國改和供給側(cè)改革。本文介紹了規(guī)制理論的內(nèi)容與本質(zhì)、我國電力改革的發(fā)展狀況，利用規(guī)制理論分析和研究我國電力改革的現(xiàn)狀，根據(jù)市場經(jīng)濟背景下建立的壟斷性和非壟斷性自然企業(yè)中存在異常的競爭做法和市場失靈，論證了政府監(jiān)管的重要性，提出了政府管制是保證社會穩(wěn)定的必要措施，是政府干預經(jīng)濟的重要形式的觀點。

規(guī)制理論的內(nèi)容與本質(zhì)

根據(jù)法律法規(guī)，政府限制構(gòu)成特定社會的個人和構(gòu)成特定經(jīng)濟體的經(jīng)濟主體的活動，這通常稱為規(guī)制或管制。政府規(guī)制的形式主要有三種：一是民法，刑法等，執(zhí)法機構(gòu)的法規(guī)；二是行政法、公共商業(yè)法、公司法、勞動法，反壟斷法和其他有關(guān)工業(yè)法的行政機構(gòu)法規(guī)；三是立法機構(gòu)它是指對行政和公共商業(yè)行為的管制。政府管制的實質(zhì)是在經(jīng)濟條件下，政府作為個人和經(jīng)濟行為者，根據(jù)市場機制糾正和改善市場體系的內(nèi)部缺陷限制它。根據(jù)規(guī)制的性質(zhì)，規(guī)制可以分為經(jīng)濟性規(guī)制和社會性規(guī)制。

經(jīng)濟性管制是指對企業(yè)進入和退出、價格、服務的數(shù)量和質(zhì)量、投資、財務會計和其他在自然壟斷和信息偏見方面的相關(guān)行為進行的法規(guī)，主要是為了防止資源配置無效和確保公平。經(jīng)濟法規(guī)主要可以通過以下方式實施：一是為了規(guī)范進入或離開該行業(yè)的公司數(shù)量或該行業(yè)的競爭者數(shù)量，本法規(guī)可能適用于許可，認證系統(tǒng)的應用或建立更嚴格的訪問標準；二是確定被監(jiān)管企業(yè)產(chǎn)品或服務的價格，也稱為調(diào)整關(guān)稅，包括調(diào)整關(guān)稅水平，或者調(diào)整關(guān)稅結(jié)構(gòu)；近年來，社會管制是逐步實施的，主要是通過建立相應的標準，發(fā)放許可證和各種形式的定價來進行，社會管制基本上是通過以下五種方式進行的：禁止特定行為、限制商業(yè)活動、建立資格制度、控制和認證、建立標準和認證體系。

我國電力改革的發(fā)展歷程

中國電力改革的歷史回顧改革開放至今，中國電力體制改革大體上經(jīng)歷了三個階段。

第一階段（1997年至2002年）：主要解決政府和企業(yè)之間的合并問題。實施“以省為主體的行政與企業(yè)的分離、電力系統(tǒng)的統(tǒng)一、配電、資金籌措”的“第二次交叉政策”和適應國家的“電力改革與開發(fā)政策”，提出“根據(jù)地區(qū)的狀況和輸電網(wǎng)”的現(xiàn)狀，聯(lián)合動力股份有限公司被重組為電力集團公司，在中國北部、中國東北部、中國東部、中國中部、中國西北部設立了5個電力集團。1997年1月16日，中國國家電力公司正式在北京設立，按照現(xiàn)代企業(yè)系統(tǒng)設立的大規(guī)模國有企業(yè)的誕生，標志著中國電力產(chǎn)業(yè)管理系統(tǒng)從計劃經(jīng)濟到社會主義市場經(jīng)濟的歷史性轉(zhuǎn)折點。之后，由于舊電力產(chǎn)業(yè)部的廢止，其行政、產(chǎn)業(yè)管理功能被經(jīng)濟部、機械、電氣貿(mào)易委員會、中國電力審議會等繼承，中央政府和企業(yè)的分離在電力產(chǎn)業(yè)中完全實現(xiàn)。以增量改革與體制改革為特征，國家電力公司組建與電力部雙軌運行，“政企分開、廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)”形成電力市場。

第二階段（2002年至2015年）：將發(fā)電廠和電網(wǎng)從電力市場中分離出來的初期發(fā)展階段。2002年12月，國務院頒布《電力體制改革方案》（國發(fā)[2002]5號文件）取消國電公司，新設由國網(wǎng)和南網(wǎng)兩家電網(wǎng)公司以及5家發(fā)電集團和四家輔業(yè)集團構(gòu)成的電力組織體系，關(guān)于“工廠網(wǎng)絡分離，主電源分離，電力分配分離以及改革路徑的規(guī)劃”的政策建議。總體目標是 打破壟斷，引入競爭，提高效率，降低成本，完善電價機制，優(yōu)化資源配置，促進發(fā)展 電力，并在政府的監(jiān)督下促進國家網(wǎng)絡的建立，建立電力市場體系，公平競爭，開放，有序，健康發(fā)展。”根據(jù)該計劃，已經(jīng)進行了一系列的改革，例如電力管理系統(tǒng)，電廠與電網(wǎng)的分離以及電價機制。

第三階段（2015年至今）：隨著中共中央、國務院《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)[2015]9號文件）出臺，電力將重心放在電氣化的中心軸上，也就是說，加強對自然壟斷的電力分配鏈的國家監(jiān)管和定價并確保公平接入電網(wǎng)，確保電網(wǎng)公平開放、市場公平交易，有利于更好實現(xiàn)電網(wǎng)的科學規(guī)劃，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟，提高了管理效率為了避免分散的改革帶來大量的管理和協(xié)調(diào)成本，電力生產(chǎn)和銷售部門的市場開放必須以市場開放為前提。 引入競爭，用戶選擇的自由化，建立多種買賣的市場結(jié)構(gòu)，市場價格形成，市場配置資源的決定性作用，將電力系統(tǒng)改造成新習慣并加速營銷。在經(jīng)濟增長放緩，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的經(jīng)濟形勢下，要實現(xiàn)“十三五”規(guī)劃，今后必須與其他領(lǐng)域的改革一起不斷推進和深化電力體制改革。構(gòu)成中國電力體制改革的新常態(tài)。

電力改革規(guī)制理論與政策

隨著中國經(jīng)濟步入新常態(tài)，國際和國內(nèi)經(jīng)濟狀況的各種不確定性和風險增大，電力需求明顯減緩，電力能源環(huán)境和安全性問題顯著。基于管制理論，進一步深化中國電力經(jīng)濟的應對方法改革成為政府工作的焦點。近期國家啟動新一輪電力體制改革，出臺指導性文件《中共中央國務院關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》以來，電改后續(xù)進展迅速。本次電改以“放開兩頭、管住中間”為目標，建立起跨省跨區(qū)域的電力交易市場，最終實現(xiàn)電力行業(yè)的市場化改革。

輸配電價改革是核心也是難點

核定獨立的輸配電價，是建立上游電力生產(chǎn)成本（特別是煤價）與下游銷售電價即是聯(lián)動機制的關(guān)鍵，也是有效分配整個電力產(chǎn)業(yè)鏈利益，降低銷售電價的重要途徑。目前輸配電價改革進展迅速，預計在今年底完成全國全覆蓋。

隨著中共中央、國務院下發(fā)《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見（9號文）》，先后確定深圳、蒙西、寧夏、湖北、云南、貴州、安徽進行先行試點，目前該七個省市區(qū)的首個周期輸配電價均已核準，改革全面落地，后五省輸配電價降價空間達到55.6億元。之后國家發(fā)改委《關(guān)于擴大輸配電價改革試點范圍有關(guān)事項的通知》將輸配電價改革試點新增北京、天津等12個省級電網(wǎng)和華北區(qū)域電網(wǎng)。同年國家發(fā)改委《關(guān)于全面推進輸配電價改革試點有關(guān)事項的通知》，進一步提速輸配電價改革試點工作。

有序放開發(fā)用電計劃

放開發(fā)用電計劃是擴大電力市場化交易規(guī)模、建立現(xiàn)代電力市場秩序的基礎(chǔ)條件和必要前提。2017年3月29日，國家發(fā)展改革委員會和國家能源局聯(lián)合發(fā)表聲明，為穩(wěn)定有序地推進發(fā)電利用計劃自由化，繼續(xù)擴大市場導向的交易規(guī)模，并進一步發(fā)布改革紅利。通知規(guī)定，原則上，在公布和實施完“9號文”后，煤炭火力發(fā)電廠將不調(diào)整發(fā)電計劃和政府的價格，而是包括在市場基礎(chǔ)交易和生產(chǎn)后市場形成的價格中。預計到2020年，除了必要的公共福利和限制發(fā)電計劃外，煤炭發(fā)電計劃將完全自由化。

啟動增量配電業(yè)務改革

近期國家發(fā)改委公布《關(guān)于規(guī)范開展增量配電業(yè)務改革試點的通知》，并確定了105個項目作為階段性流通商業(yè)改革試點項目的第一批。增分分配網(wǎng)絡原則上指的是電壓在110千伏及以下電壓等級電網(wǎng)和220（330）千伏及以下電壓等級工業(yè)園區(qū)（經(jīng)濟開發(fā)區(qū)）等局域電網(wǎng)，試點項目應向符合條件的市場參與者公開，公正，公平，并且最好通過邀請招標（包括通過招標）的方式向企業(yè)家開放，簽署協(xié)議的期限和范圍。同時，當?shù)仉娏W(wǎng)公司有優(yōu)勢和動機參與分階段的配電網(wǎng)絡業(yè)務改革，是配電和銷售業(yè)務的最佳報名點。在重慶地區(qū)，三峽集團在重慶地區(qū)，借助三峽水利、兩江長興、聚龍電力和烏江電力等四家地方電網(wǎng)公司，打造新的“三峽電網(wǎng)”，有望成為增量配電業(yè)務改革的最大受益者。

電改利好地方電網(wǎng)公司

自實施“9號文”以來，預計今年的輸電價格試點改革將覆蓋全國，各地的銷售改革也在順利進行。此外，隨著電力改革的推進，傳統(tǒng)電力公司的收益模式發(fā)生了變化，以節(jié)能事業(yè)為核心的電力服務事業(yè)有望成為電力公司的新成長點。國網(wǎng)區(qū)域的流通網(wǎng)絡節(jié)能市場預計將達到900億元。

隨著電力改革的深化，國網(wǎng)公司已成為新的讓利方，我們認為，該公司將作為運營商，有積極投資于增量分配網(wǎng)絡以抵消利潤損失的激勵。與節(jié)能服務相結(jié)合，國網(wǎng)公司在配電市場的競爭力將大幅提高，開發(fā)前景將更加有希望。

（武漢大學政治與公共管理學院）