貴州省生態扶貧及阻斷返貧長效機制構建研究

王有志 宋陽

摘 要：通過對貴州省生態扶貧主要措施和取得成效的分析，提出當前推動生態扶貧進一步發展面臨的主要問題，認為只有構建科學的長效機制體系才能從根本上解決絕對貧困和相對貧困問題。并針對這些問題提出構建阻斷返貧的長效機制體系，以及保障這些機制有效運轉的對策建議。

關鍵詞：生態扶貧;阻斷返貧;長效機制

中圖分類號：F323.8? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）35-0021-02

生態扶貧作為我國精準扶貧“五個一批”中的重要內容，是推動貧困地區綠水青山變成金山銀山、實現脫貧攻堅與生態文明建設雙贏的重要戰略安排。作為西部后發省份和全國生態文明先行示范區，貴州省充分挖掘現有生態資源稟賦優勢和生態資源恢復建設重要機遇期，以地方資源比較優勢為基礎，圍繞推動貧困地區形成“內生發展能力”這一核心目標，加快推進生態產業化和產業生態化，從根本上阻斷返貧。

一、貴州省生態扶貧的主要舉措和成效

（一）主要舉措

1.制定了《貴州省生態扶貧實施方案（2017—2020年）》（下稱《實施方案》）。以重點建設“退耕還林建設扶貧工程、森林生態效益補償扶貧工程、生態護林員精準扶貧工程、重點生態區位人工商品林贖買改革試點工程、自然保護區生態移民工程、以工代賑資產收益扶貧試點工程、農村小水電建設扶貧工程、光伏發電項目扶貧工程、森林資源利用扶貧工程、碳匯交易試點扶貧工程”等十大生態扶貧工程為重要抓手，并根據各地資源比較優勢和貧困特點，分類施策，破除生態脆弱和貧困高度重合的逆循環。

2.以產業培育為核心，加快推進生態產業化。沒有產業的發展，就無法形成內生性發展能力，也就不能有效阻斷返貧。而產業發展的可持續性來源于資源稟賦的比較優勢。無論是退耕還林還是生態補償和以工代賑，貴州省生態扶貧的著眼點都在于推動當地產業的發展，產業體系框架的構建。以黃平縣為例，當地依托良好的森林資源基礎，大力發展林下經濟，建立“支部+基地+農戶”模式，發展有烤煙產業、油茶產業、養牛產業、香菇產業、花卉產業、養雞等產業，形成種植、養殖和銷售為一體的產業鏈體系，讓居民體會到保護生態的巨大收益，既解決絕對貧困，同時也關注相對貧困。

3.踐行“大家一起發展才是真發展，可持續發展才是好發展”。通過體制機制創新，貴州省立足連續性、系統性政策，打破深度貧困地區“等靠要”傳統輸血性扶貧政策的路徑依賴，將脫貧攻堅與全面建設小康社會有機鏈接，實行貧困退出“摘帽不摘政策”，探索實施“三變”改革，教育醫療“組團式”對口幫扶，徹底拔掉窮根，實現共同富裕。

（二）主要成效

1.生態文明建設和脫貧攻堅雙贏局面初步顯現。“十三五”以來，貴州省生態環境優勢不斷擴大。截至2019年底，森林覆蓋率達到58.5%，較2015年提高8.5個百分點，且連續多年高于國家森林覆蓋率平均水平。得益于扶貧攻堅政策，僅2019年，貴州省就完成石漠化治理1 006平方公里、水土流失2 720平方公里，年生態效益價值約840億元，綠色經濟占地區生產總值比重超過40%。

預計到2020年底，全省生態護林員森林資源管護隊伍總規模達9.67萬人，人均管護森林面積穩定在1 500畝以內;帶動建檔立卡貧困戶5.2萬戶、20萬人，人均增收2 300元左右。通過生態扶貧助推全省30萬以上貧困戶、100萬以上建檔立卡貧困人口實現增收。

2.產業發展內生性動力初步形成。在外部市場環境需求有效保證的情況下，資源基礎和利益聯結就成為產業發展內生動力形成的關鍵因素。生態文明時代背景下，綠色消費已經成為消費新趨勢，以至于生態資源以及生態資源為基礎的產品的外部市場需求日益增加。貴州省具有生態資源比較優勢，通過生態扶貧政策的深入推進，建立健康有序的利益聯結機制，產業發展利益共享，不但能推動脫貧，甚至是致富的重要途徑。興義市以財政投入為主撬動社會資本參與生態扶貧，通過農民入股的方式建設國家儲備林，采用“保底+效益”分紅利益分配方式，2020年建成投產項目已安排建檔立卡戶就業210人，帶動1 528戶建檔立卡戶入股，實現戶均年增收800元以上;貴州省創新林業碳匯項目運行方式，開發單株碳匯，建立“貴州省單株碳匯精準扶貧服務平臺”，按照每株3元的價格向社會公開出售碳匯，項目已覆蓋貴州省8個市（州）60個村2 649戶建檔立卡貧困戶。

二、存在的問題

（一）政策長效性問題

貴州省共有66個貧困縣，其中深度貧困縣有14個，占比較高。貧困問題已經不是單純的收入問題，更多的是復雜的社會文化問題。扶貧先扶志，扶貧要扶智。從這個角度說，扶貧的根本在教育，而教育又是一個長期任務。同時，生態脆弱區和貧困區往往高度重合，這意味著貧窮和生態破壞之間的因果關系已經很難明辨開來。但不管二者之間的因果關系如何，生態修復都是當前最為關鍵的任務。而生態修復本身需要的時間往往較長，這樣就產生扶貧任務的緊迫性和生態修復的長期性之間的矛盾。另一方面，貧困問題分為相對貧困和絕對貧困，我們當前的精準扶貧針對的是絕對貧困問題，也就是解決“兩不愁三保障”問題。但這一問題的解決層次還比較低，而要實現全面建設小康社會和社會主義現代化，還有相當長的一段路要走。政策的長效性問題就顯得尤為重要。

更為關鍵的是，生態扶貧的核心是生態補償。經過多年的理論和實踐積累，生態補償的理念已經成為社會共識。但是在一些具體問題上，如補償的標準、對象以及范圍等都還處于探索階段，特別是在政策儲備上和具體操作上還存在大量需要深入探討的地方，這也是生態補償在全世界范圍內推進深度和廣度尚顯不足的根本原因。尤其在我國，森林資源等生態資源產權特別是收益權尚不明晰，導致生態補償政策實踐進展緩慢。

（二）貴州省經濟發展基礎依然薄弱，返貧風險依然存在

貧困地區生態產業發展慢、貧困人口內生發展能力養成難、資源稟賦分布不均、貧困地區社會資本耗散、貧困線臨界點效應以及可能存在的福利依賴等容易導致返貧的不確定性因素大量存在，與生態文明相適應的生產方式、生活方式的培養不可能一蹴而就，橫向生態補償以及扶貧主體多元化協同扶貧的局面尚未形成等，這些外部環境也促使我們必須具有憂患意識。

生態扶貧效果評估較為困難。與其他扶貧方式相比，生態扶貧效果評估更為困難。主要是因為，生態扶貧效果的評估，既要評估貧困人口的收入和生態資源保護情況，更要注重評估貧困人口可持續生計培育、內生發展能力養成以及貧困地區社會資本維護和積累情況;既要評估政策實施的投入產出比情況，更要注重評估政策之間的融合互補情況以及精準度情況;既要評估生產者激勵和縱向補償政策效率，更要注重評估社會生態文明偏好養成和扶貧政策對于貧困地區市場發育的催化作用。同時，當前生態補償標準普遍較低，補償方式市場化程度更低，補償標準的確定認可度不高。尤其是在生態效益核定、補償標準確定和降低貧困之間的關系較為復雜，單一的生態補償可能不足以實現脫貧，在產權不明晰的情況下，依靠生態資源解決相對貧困就更為困難。

三、建立生態扶貧、阻斷返貧的長效機制體系

生態扶貧長效機制體系的建立是精準扶貧的必然要求。因為只有建立生態扶貧的長效機制，才能實現真脫貧，阻斷返貧，逐步致富，才能保證實現生態保護和經濟社會發展雙贏的可持續性。

（一）科學構建生態扶貧效果評估體系

貴州省“三大戰略”的深入貫徹，特別是大數據產業的異軍突起，使得貴州省在生態扶貧長效機制構建方面具備了強大的技術支撐。通過分批次、大范圍和多維度的田野調查并結合官方統計數據，特別是運用大數據技術收集整理貴州省生態扶貧的績效資料，運用計量經濟學和統計學的基本工具，建立貧困地區經濟、社會與生態三位一體的生態扶貧績效評價指標體系，對貴州省生態扶貧的績效進行綜合性評估。

（二）設計出更為完備的長效機制體系

構建由大數據技術支撐的返貧預警機制和生態建設效果監測機制，由產權創新、生產者支持和消費者支持結合、縱向與橫向補償有效鏈接的生態補償機制，由地區資源比較優勢支撐的生態產業發展機制，由義務教育和職業教育結合的教育扶貧機制等融合互補的生態扶貧長效機制框架。這里的機制體系，一方面是推動形成生態扶貧和貧困地區發展的相互影響和作用，另一方面是要推進各種機制的內在聯系及其遞進與耦合。

（三）強化頂層設計，構建完整的政策保障體系

整合現有生態扶貧政策，統一規劃，防止政策碎片化。明晰在生態扶貧中政府發揮作用的政策領域和市場發揮配置資源決定性作用的政策領域，培育基于當地資源特色比較優勢的新興生態產業。創新生態資源產權改革，將生態效益收益權界定給予當地居民，建立生態效益與居民收入的產權聯系。推動生態扶貧領域的國際合作，講述生態扶貧貴州故事，增強我國生態文明建設的話語權和影響力。

參考文獻：

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